郑浩生/华南农业大学；李宁/西南交通大学
内容提要：财政是国家治理的基础和重要支柱，建立现代财政分权制度是国家治理现代化的重要议题。从治理现代化的视角，本文从权责配置科学化、财政运行规范化、分权体制法治化、财政管理民主化和财政治理公平性五个方面全面解析了现代财政分权制度的价值内涵及意蕴。通过制度困境分析，发现我国现行财政分权制度与治理现代化的价值要求相距甚远；未来改革应理顺各层级政府财政关系、增强财政平衡功能、规范政府财政行为、合理分配财政责权以及推进财政法治和财政民主，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供制度保障。
关键词：国家治理 治理现代化 财政分权 路径
一、引言
党的十八届三中全会作出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大战略部署，同时明确指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，由此突显了财政在国家治理中的重要地位和功能，将财政提升到一个新的高度来认识。财政对国家治理的基石性作用离不开财税体制的支撑，党的十八届三中全会将科学的财税体制界定为“实现国家长治久安的制度保障”，因此财政治理需要全面推进财政制度的改革与完善，财政制度也理所当然地成为现代国家治理的基础性制度。在推进财政制度改革的过程中，全面处理好财政分权关系是关键，完善财政体制需要稳步推进财政分权制度改革。因此，进一步深化财政分权制度改革，是实现国家治理现代化的现实选择和必然要求，对优化资源配置、促进社会公正与和谐、实现国家长治久安具有强大的推动力和战略意义。
目前，学术界对国家治理现代化下财政改革的研究主要集中于财政治理理念、财税体制改革、财政制度运行、转移支付制度和分权改革等方面，如欧文汉(2015)认为，发挥财政在现代国家治理中的基础和支柱作用，需要牢固树立市场观念、契约精神、法治意识、适度保障和国际视野等现代财政治理理念；赵昆(2016)认为国家治理现代化下的财税体制改革应构建“体制机制-行为主体-制度支撑”的三维联动框架；陈龙(2014)认为国家治理现代化下的财政改革应涵盖市场型政府、公平竞争型市场和合作型社会的三维治理目标；罗植(2015)构建了治理能力现代化下的需求、供给和社会福利的三维转移支付优化体系框架；燕继荣(2015)认为，推进国家治理现代化和财政改革应集中处理好集权与分权的关系，尤其在分权改革上要促进政府向市场和社会分权、促进政府内部分权和中央向地方分权。与此同时，学界关于财政分权改革的研究主要聚焦于维度划分和治理结构探讨，如许树华(2016)构建了基于政府、市场和社会三维视角的财政分权改革结构；陈冬红(2015)从一致性、不协调性、合法性三个方面探讨了财政分权治理结构的思路方略。然而，学界对财政分权制度困境分析及其完善路径的研究却少之又少，部分文献也只是一笔带过没有进行系统研究。
实际上，我国在实行分税制的财政管理体制后，财政分权的确取得了明显成效，但财政分权在实际运行的过程中也产生了一系列的制度困境，与国家治理能力与治理现代化的要求不相适应，使财政分权治理实践受到重重阻碍，因而在深刻剖析我国财政分权制度困境的基础上探索国家治理现代化背景下的财政分权完善路径，将成为我国实现全面建设小康社会，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。基于此，本文希望通过对国家治理现代化下财政分权制度改革的维度划分，结合我国财政分权制度运行的具体实际，进一步分析我国财政制度的现实困境，并在此基础上探讨财政分权制度的完善路径。
二、国家治理现代化视域下财政分权制度价值维度透析
伴随20世纪80年代后工业时代的到来，社会日益呈现复杂性、风险性和高度不确定性，给国家和社会治理带来诸多挑战，传统的社会管理与治理模式已不再适应新形势的社会治理要求，一种合作型的“善治”理念和模式已成为世界各国的共同认识和追求。俞可平(2016)认为，国家治理现代化就是要走向“善治”，“善治”需要具备民主、法治、有效、参与、廉洁和公正等元素。与此同时，“善治”作为一种合作型的分权治理方式，意味着国家治理分权要促进政府向市场和社会分权、中央向地方分权和政府内部分权。因此，国家治理现代化不仅需要推进国家治理的民主化、法治化、科学化、规范化和公平性建设，还要处理好中央与地方、政府与市场、政府与社会以及政府之间的分权治理关系。财政是国家治理的基石和重要支柱。根据“善治”的价值要求，下面将从科学化、规范化、法治化、民主化和公平性五大维度对财政分权制度进行全方位透析(图1)。
图1 国家治理现代化视域下财政分权制度价值维度示意图
(一)科学化：权责配置科学化是国家治理现代化的必要前提
科学的财政权责配置是实现财政管理和国家治理现代化的基础和前提，只有在科学的权责配置基础上，才能实现政府与市场、政府与社会、中央与地方以及地方政府之间财政的合理分工和治理绩效的优化。财政权责配置是财政事权和支出责任在各级地方政府、市场和社会治理主体之间的权力和责任配置关系。2016年8月，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《意见》)，在这份重要文件中，“合理划分中央与地方财政事权和支出责任”被提到“推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要”的高度。《意见》将“财政事权”解释为“一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”，“支出责任”被限定为“与政府履行财政事权相关的支出义务和保障”。两年来，《意见》的基本要件开始逐步实施，现有的中央与地方财政关系改革思路也呈现出积极的动向。2018年2月，国务院发布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》)，进一步明确了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权范围，在规范中央与地方支出责任分担方面做出突破性的尝试，对财政领域的政府治理能力现代化提供了一个很好的范本。也只有每个财政运行主体进一步明确自身所应承担的责任，才能分清财政运行边界，财政运转才能实现高效和优化，不至于因权责混乱、事权和职责不明而导致“错位”、“缺位”和“越位等财政治理乱象。因此在财政分权的过程中，首先要明确中央与地方以及地方政府之间的职责和权限，只有在明确职责权限的基础上才能合理划分各级政府的财政事权和支出责任，《意见》明确提出：体现“国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国”的基本公共服务职责事权由中央负责，“地区性基本公共服务”职责事权由地方负责，“跨省(自治区、直辖市)的基本公共服务”由中央与地方共同负责，进而实现财权与事权的一一对应关系，避免地方政府财权过小而事权过重，提升地方政府对地方公共管理与公共服务供给的积极性与有效性。在处理政府与市场、政府与社会的权责配置关系中，科学的权责配置需要符合地方经济发展与社会民生改革的目标要求，在目标导向下推进市场与社会对政府治理的财事权分担。
(二)规范化：财政运行规范化是国家治理现代化的本质要求
规范化的财政运行是实现财政运转高效的内在要求，也是国家治理绩效提升和治理现代化的本质内涵。财政运行规范化指在财政运行程序和操作上的科学化与规范化，是各级政府机关及其财政部门进行日常理财和财政事务管理的方式、方法与步骤，不同类型的财政行为必然有与其对应的运行程序，如政府预算的编制、审批与执行以及财政政策的制定与执行都有各自配套的运行程序，没有程序就形成不了政府预算和财政政策，也无法实施政府预算和相关政策规定，因而财政运行程序在财政活动中无所不在。在权责配置合理的基础上，良好的财政分权离不开各个财政运行主体科学、规范和有效的财政运作。从委托代理关系来看，人民作为税收的缴纳者，通过缴纳税收以接受政府的公共管理与服务，从而形成人民与政府的委托代理关系，同时政府通过行政发包或公共事务市场外包的形式将公共事务委托于内部或外部治理主体，进而形成长长的委托代理链，代理链越长，运行失范的风险和可能性就越高，因此规范化和科学合理的财政运行程序就显得尤其重要，它是财政分权合理运转的有效保障。一方面，它给各个财政行为主体的日常财政实施和管理行为提供了恰当的运作方式和流程，保证财政活动的前后衔接和高效运转；另一方面，它可以将财政常规活动纳入有序的制度运行轨道，限制财政权力及其行为主体对权力的滥用或财政不作为的失职行为，促进政府财政行为的常规化和治理的有效性。
(三)法治化：分权体制法治化是国家治理现代化的根本保障
法治是社会发展和国家治理的核心议题，也是国家治理现代化的必然要求和根本保障，因此财政分权也要推进法治化建设，实现分权体制法治化。分权体制法治化是财政权责科学配置和财政运行规范有效的必要保证。在权责配置上，分权体制法治化要求通过宪法和法律的规定清晰界定中央与地方以及地方政府之间的财政法律关系，从而将各级政府的职能范围和支出责任以法律形式确定下来，实现各级政府财事权界定的合理化和清晰化，避免职权的“越位”和“缺位”；在财政运作程序上，公开透明和科学规范的财政运行程序也需要通过法律的形式加以确定，并在开展实际工作的过程中体现法治化的运作流程；在财政分权管理上，财政管理的民主分权和参与也需要法治保障和维护，只有在法治建设进程推进下的财政管理民主才能真正实现民主的巩固与稳定。中央与地方政府通过宪法和法律规定明确财产权利划分体系之后，无论中央还是地方政府，都不能逾越宪法和法律的规定，进而减少缺乏制度安排下的利益博弈和讨价还价，使各级政府都能在法治化的财政运行轨道上高效运转，从而实现财政分权和运作的合理优化。
(四)民主化：财政管理民主化是国家治理现代化的价值诉求
随着我国民主政治建设的不断推进，财政管理民主化成为新时代民主政治发展和国家治理的价值诉求。财政管理民主化不仅意味着财政管理和治理的效果体现民众的意愿，还意味着运用民主的程序实现财政的有效运转，并在财政实施的过程中接受民众的监督，是民主思想在财政领域的运用和体现。在人民当家作主的社会主义国家里，推进财政管理的民主化是历史的选择和时代的要求，只有推进财政管理的民主化，才能使财政政策和活动符合民众的利益和偏好，使财政决策更好满足社会公共利益需要；从委托代理关系来看，社会公众和政府分别作为委托人和代理人，社会公众有权力对政府的财政管理活动实行监督，在监督的同时参与到财政管理活动中来；从财政管理效率提高的角度看，推进财政管理的民主化有利于实现财政分权制衡，政府通过吸纳民意来提高财政决策和执行的质量，从而确保财政决策的科学和有效。推进财政管理民主化首先要建立阳光财政，充分保障民众的知情权，增强政府财政决策和执行的透明度，同时还要进一步拓宽民意反映渠道，在财政活动中加强民主决策、管理和监督，在推进财政管理民主化的建设进程中加强法治建设，实现财政民主管理的规范和有效。
(五)公平性：公平的财政治理是国家治理现代化的目标要求
公共性是公共财政的突出特征，财政的公共性特征突出表现为财政治理的公平性，公平的财政治理是国家治理现代化的目标要求。财政治理的公平性不仅意味着财政分配与分权的公平，还意味着财政治理的效果体现社会公正。在财政分权上，中央与地方政府的财事权分配要协调适应，财权分配要与事权分配相匹配，避免财事权分配不平衡导致治理效率低下或财政腐败的滋生，同时在地方政府之间的财事权分配上也要协调一致，不同级别的地方政府所承担的公共事务是不同的，因而财权与事权分配也不尽相同，财权分配也要与事权相匹配，体现财事权初次分配的公平性；同时在财权再次分配上，要进一步完善财政转移支付制度，设计公平的转移支付机制强化其在平衡地区差异的功能；其次，促进资源的优化配置和维护社会公平是公共财政的重要职能，因而无论在财政治理的方式手段上，还是在财政治理的效果上，都要符合社会公平正义的要求，如通过收入分配调节，以平衡不同群体间的初次收入分配差异；通过加大对贫困地区的财政投入，搞活地区经济建设和社会民生发展，进一步缩小地区间的发展差异等，体现社会公平是公共财政治理的最终落脚点。
三、国家治理现代化视域下财政分权制度的现实困境
根据国家治理现代化视域下财政分权制度改革的价值要求，考虑当前我国财政分权制度的发展实际，特别是在现代财政理论支撑下财政分权制度建设的现实情境，我国财政分权制度与现代国家治理的目标要求仍然相差较远，国家治理现代化视域下我国财政分权制度改革仍然存在很多现实困境，以下从政府关系、财政配置、财政权责、运作方式、财政体制和财政管理等层面进行制度困境考察。
(一)财政制度设计不完善致使政府间财政关系混乱模糊
从政府间的财政关系涉及国家财政治理的整体框架，是一个不容忽视的关键问题。中国有着千年的中央集权体制历史，但中国同时又是一个幅员辽阔人口众多的大国，集权的传统与现实的地理状况使得中央与地方的财政关系处理起来较为复杂。1994年分税制建立了中央与地方的税收体系，使中央和地方的独立税和共享税得到了划分，进一步明确了中央与地方的财政支出范围。1994年的分税制改革是建国以来我国政府间财政关系领域影响最大、涉及范围最广的一次财政体制改革，奠定了我国政府间财政关系的基本框架，但这一财政关系的框架也存在较大的现实困境。
一般而言，政府间的财政关系应具备以下几个要素：事权、财权和财力。在财事权分配上，中央与地方政府在财政关系上由于缺乏完善的制度安排而存在利益博弈和消极内耗，虽然在我国中央政府与地方政府是上下级的关系，地方服从中央的政策，但在地方事务中，地方政府在管理和治理地方事务上却比中央政府更有效率，然而在现行的分税制中却没有对各级政府间财事权划分做出更明确的界定和划分，共同的财政事权划分较为模糊笼统。目前的财政格局，是中央财政本级支出只占全国总支出的15%，而地方实际支出占到85%[1]。而与此同时，英国、美国和法国中央本级支出均高于50%[2]，再加上中央将财权与财政收入层层上收，而将事权层层下放，财事权不相符而影响地方经济建设和社会民生发展。财事权的划分过于笼统使得政府间财政关系混乱模糊，不利于将各级政府的财政责任进一步细化，容易出现不同级别政府之间推卸责任的状况，财权与事权划分不清也使得地方政府在地方建设时显得疲软无力，地方想要进行建设就要不断申请财政审批，整套程序不仅降低了政府工作效率还可能造成地方巨大的债务问题。在财权分配上，我国地方政府在履行职能时，上级下拨的资金很难及时到账，影响地方政府的事权承担效率，在事权明确的情况下也难以付诸实践。事权的划分有时也可能不是根据法律的规定而是通过讨价还价、相互妥协确定的，中央在事权中占绝对的说话权。
在财力上，中央与地方政府的财力严重不平衡，同时地方政府间的财力也差异较大。在我国上下级政府的税种划分中，税权集中在中央，中央和地方的税收配置随意性较大，中央可以根据实际通过政策来调整中央和地方的关系。在税种的划分上，中央的税种大都税基大，便于征收，分税制改革后，地方虽有了一定的独立的地方税，但地方税收税种小而偏，地方财政能力仍很有限。地方政府为了巩固地方经济建设和进行公共管理需要充足的财力资源，但是地方政府以小而偏或者难以征收的税种为主，即使是与中央政府的共享税，地方政府也只是获得税收的很小比例。中央和地方政府税收占有比例的不协调直接导致双方财政运行的不协调，地方政府承担地区发展和建设重任，由于享有的财力有限，导致其在发展地区经济与社会建设上也是低效或无作为的。
(二)财政配置机制未能在“效率与公平”目标上发挥应有平衡功能
在政府与外部主体财政关系中，政府对市场和社会的财政配置平衡意味着政府不仅需要加大对地方经济建设的投入力度，同时也需要政府从社会长远发展的角度注重民生领域和环境保护等社会发展领域的财政投入。然而从总体上看，我国的财政支出仍然重经济建设而轻社会发展，这种现象具有其存在的合理性，党和政府都将政绩合法性作为能够长期执政的重要保障，这种政绩合法性又突出表现为经济发展政绩的合法性，即执政的合法性源自经济发展的效益与市场的发展，在这种政绩合法性的驱使下，经济发展政绩已被纳入干部的绩效考核与晋升中，成为政府加大对经济建设财政配置投入力度的重要推动力，在压力型政府体制的影响下，下级政府必须在最短时间内向上级政府传递绩效信号，相较于社会发展绩效而言，经济建设绩效具有投入小、周期短和见效快的优势，社会发展和民生工程所需要的时间周期较长，且难以准确衡量，因而不受地方政府的重视，使政府在经济建设与社会发展中的财政配置上缺乏平衡，如前几年我国的能源性企业和行业发展过快、过热，地方政府为片面追求经济效益而盲目投资和外贷，甚至追求房地产的经济扩张以充实地方财源，使我国的能源和环境问题更为突出，这种粗放型增长带来的片面追求高效益而忽视环境和社会的长远发展。同时分税制的财政管理体制也加重了地方政府的债务负担，使政府产生追求投入小和见效显著的机会主义行为，为了弥补社会发展和民生工程所需要的财力资源，地方政府不得不获取额外的收入来源和资金支持，甚至压缩社会发展和民生工程领域的投入，因而我国政府在处理经济建设与社会发展的财政平衡上显得疲软无力，表现出重市场与经济建设而轻社会发展。
(三)政府间财政权责划分笼统单一且缺乏科学性
自1994年我国实行分税制的财政管理体制以来，我国的财政分权制度体制取得了一定的成效，一定程度上解决了中央与地方，地方各级之间的收入分配问题，但分税制并没有对各级政府之间的责权划分做出很明确的界定，转型期我国政府间也缺乏系统科学的财事权划分结构，权利和事权责任配置缺乏科学性。与此同时，中央对省以下的各级政府之间的财政收支划分没有明确的指南，再加上地方收入层层集中，越往地方，可控的财力越少，财事权越不相符，中央拥有绝对的财政权力，地方想要进行建设就要不断申请财政审批，整套程序不仅降低了工作效率，还可能造成地方巨大的债务问题，使地方政府进行地方建设时显得疲软无力，从而影响地方经济建设和社会的发展。政府间财事权的划分过于笼统和单一，不利于将政府的职能运作与支出责任进一步细化，出现政府职能运作上的“越位”、“缺位”与“错位”，影响着政府财政职能的运作效率。随着我国财税改革的不断推进，财事权确实在中央与地方之间得到分配，但这只是提供了一个总原则，具体的细分原则没有明确提出。同时在各级地方政府间，由于财政权责划分的不科学，容易出现同级财政相互竞争，造成盲目的财政竞赛，导致地方的重复性建设和资源配置的过度浪费，在经济发展不平衡的区域间，通过财政转移支付所获得的不同地区间的收入配额缺乏科学合理的调配方案，进一步加剧了地区间发展的不平衡。
(四)政府间财政运作方式不合理且缺乏管理规范性
财政运作方式的不合理加剧了财政分权管理的困难，使财政管理缺乏规范性。从财政信息开放的层面来看，财政运作中的信息闭塞和非公开化、非透明化加大了财政民主参与和监督的障碍，使财政运行不能最大限度接受社会公众的监督，非阳光财政也容易滋生腐败；在运作流程的规范化层面，财政操作流程和技术规则没有通过法律法规的形式确定下来，财政管理在操作运行上自由随意性较大，缺乏规范性；从财政运行结果上看，政府十分重视特殊项目建设，而对有利于缩小地方差距的均等化转移支付重视度不够。现阶段我国一般性转移支付与国家的专项转移支付比例失调，难以发挥该制度在平衡地区间财政收入差异的作用。另一方面，我国省以下的转移支付不合理。尽管近些年我国的财政收入和财政支出增长迅速、数目巨大，但我国仍有不少区或地方财政困难现象仍然严重，有相当一部分的县、乡级政府有非常严重的财政负担。此外，我国转移支付以税收返还的方式进行，也就是说，一个地方的税收规模影响了政府的转移支付金额。我国地方经济发展差距极大，以税收返还的方式进行转移支付，很容易造成经济越不发达、税收较少的地方得到的转移支付金额越少的局面，这是我国转移支付存在的较大问题。此外，财政分权带来的一个弊病之一是财政竞争，不同地方政府间为了最大限度地获得财政收益而相互进行恶性竞争，这种竞争不仅出现在上下级政府之间，还出现在不同地区政府之间，为了获得较高的财政收入，地方政府热衷于土地财政，大搞投资类的大型项目，而中央政府缺乏合理的财政协调，造成财政横向分配上的同质化。从财政运行约束层面上看，我国地方财政运行存在预算软约束弊病，在财政运作中缺乏合理的财政监督约束机制，地方政府债台高筑，负债累累，造成盲目借款和向下摊派的恶性循环。
(五)财政体制法律保障不健全且缺乏稳定性
随着我国社会法治化建设进程的不断推进，我国的财政体制法制化正在不断提高。1994年以前，央地财政体制的实行规范一直由国务院以“通知”的方式进行，1994年以后，随着分税制改革的推进，财政体制以行政法规的方式运作，到2003年，《财政转移支付法》已被列入立法规划。法制化程度的不断提高，促进了我国财政体制的稳定性不断增强，但与西方发达法制化国家相比，我国各级政府的财事权细则还未依法律的形式详细地固定下来，立法工作相对滞后。想要进一步规范和优化财政体制就必须大力推进财政体制的法制化建设。总体来讲，我国的财政体制缺乏稳定性，法制化仍需加强和完善。我国财政的权责配置和程序运作缺乏法律法规的清晰界定，中央政府与地方政府的财政运作大多依靠缺乏制度安排下的利益博弈与讨价还价，中央政府凭借自己的意志进行财事权分配调整的随意性仍然较大，在没有法律约束的情况下，中央政府可以根据自身利益需要随时变更方案，这种单向主导的财政事权划分和调整保证了上级意志的贯彻与执行，却挫伤了财政体制的内在稳定性，立法的缺失与滞后使政府财政体制缺乏稳定的法律保障。
(六)集权治理模式下难以提升财政管理民主化水平
中国的财政体制根植在中国特有的政治、历史和文化基础之上，我国的财政体制主要是中央集权式。这种非联邦制度下的财政体制主要体现在，中央政府向地方政府授权财政权力，中央政府掌握财政命脉。虽然近些年我国财政分权体制受西方财政分权体制的影响不断变革，但最终建立的还是政治上集权与财政上部分分权并存的体制。地方政府的财政权力由中央授予，财政运作主要向中央负责，即使财政有一定的自主性，还是容易造成地方政府只唯上的现象，并且这种现象在有2856个县级行政单位的中国呈现普遍趋势。此外，这种体制下，上级政府掌握财政命脉，上级政府拥有协调、调度和分配财政资源的权力，下级政府承担地方建设重任的同时却没有足够的财政资源作为保证使得基层财政困难、基层政府负债累累的现象时有发生。另一方面，我国现行的政府层级有中央、省、市、县、乡五级，与之相对应，我国也出现了五级财政层级。与其他国家相比，我国财政层级过多，如何运作五级财政层级、划分财政收入和明确财政支出结构具有较大的困难。多层级的财政治理结构也影响了财政运作效率，容易造成“下级用钱，向上伸手”、“上级拨款拖拉”等财政操作不规范的局面，同时由于在集权治理模式下财政管理向上级负责，财政管理缺乏民主性。集权式治理模式下政府间财政层级过多和财政民主管理缺乏是现今中国在财政改革方面所面临的巨大难题。
四、国家治理现代化视域下财政分权制度优化路径
鉴于我国财政分权制度显现出一些与国家治理体系与治理能力现代化要求不相适应的弱点与弊端，制约了财政分权制度的根本转型，亟需我们从财政战略全局的高度，加快推动新一轮的财政分权制度改革，促进国家治理现代化；以下分别从政府关系、财政配置、财政权责、财政运作、财政体制和财政管理等层面探讨财政分权制度改革的优化路径。
(一)以“合理明确”制度设计理顺政府间财政关系
政府间的财政关系本质上是各层级政府的财权配置、事权与支出责任划分的财政问题，因而要把握好各层级政府的财政关系，最关键要理顺各层级政府的职能范围和事权责任，合理划分各层级政府的财事权，根据政府职能范围匹配政府事权、财权和财力，避免财事权分配失衡。采取以优化中央与省级政府财政关系为主的渐进式财政体制改革思路，推进财政体制合理化。
在中央与省级政府事权与支出责任划分上，可根据适度分权、兼顾效率、激励相容和政府职能特点的基本原则，对各层级政府的事权责任采取一一列举的方式，诸如经济发展类、行政事务类、环境保护类和科技教育类等，具体规定中央和省级政府各自专有和共有的事权责任，根据列举的结果合理划分中央和省级政府的事权责任范围，并促进各层级政府财政支出与事权责任相对应，避免各层级政府为对方的事权责任承担隐性支出责任，中央政府的专有事权由中央政府的专门机构和人员承担完成，并由中央政府配备财政资金，承担全额支出责任；对于中央政府委托省级政府承担的中央政府事权，在中央政府承担相应支出责任的基础上由省级政府承担相应事权；在中央政府与省级政府的共有事权上，应由中央与省级政府共同承担事权与支出责任；对于中央专有事权以及中央与省级政府的共有事权可以适当下放于省级政府，而支出责任则主要由中央政府承担；省及以下地方政府的专有事权则由地方政府通过自有财政收入或举债的方式承担事权和支出责任，对履行职能和事权过程中通过中央一般或专项财政转移支付弥补地方政府事权承担的财政支出空缺，由高层级政府承担均衡区域财力差距的职责；在政府间税收及财政收入划分上，要根据各层级政府的事权责任合理划定，根据全口径政府预算管理的要求，政府财政收入划定由中央统筹，根据下级政府的事权与支出责任合理划分财权。考虑到省级政府是中央与地方关系的重要节点，可以发挥中观全局的财政调控作用，在承上关系上要集中处理好中央与省级政府间的财政关系，为下级政府的财政关系提供引导和示范作用，而在省级政府内部及其与下级政府之间可采取适当放权的策略，在合理的财事权范围内鼓励各层级地方政府(省、市、县、镇、乡)因地制宜建立事权责任划分和财力配置体制，中央政府主要行使财政监督和行政问责的职能。
(二)以“配置平衡”增强财政的平衡性功能及作用
政府财政配置需要协调和处理好经济建设与社会发展的关系，首先需要清晰界定政府、市场与社会的权力边界，调整财政支出结构和权责，提高政府介入市场和社会的有效性和规范性，尊重市场经济及其运行的自主性和客观规律，政府财政通过集中性资源配置的方式引导和监督市场经济活动和行为，同时又要避免因过度权力嵌入而影响经济效率和建设质量，同时针对当前重经济建设，轻社会发展的财政支出结构，政府需要对财政配置实行综合调整，改变不合理的政绩绩效观，细化政府工作的社会发展考核指标，并与干部的考核晋升相挂钩，以加大对民生工程及其社会发展支出的投入质量和力度，进一步优化财政支出结构，均衡经济建设与社会发展领域的差距。
在政府事权承担上也可借助市场和社会等外部主体力量，通过平衡财政配置合理利用市场与社会要素，将复杂的公共事务与公共服务外包，充分调动市场与社会的创造活力，进而提升公共事务管理效率和公共服务供给质量，以满足社会公众多样化的服务需求。
(三)以“权责对等”科学配置政府间财政责权
科学合理的财政分权改革和实现国家治理的现代化需要合理界定和分配各级政府的财事权，实现科学的权责配置。实现财政权责分配的科学化必须正确处理好不同层级政府间或同层级政府间的财政权责关系，在财权分配上要与事权相结合，当前国内财事权分配面临的最大问题就是地方事权复杂繁多但又没有合理的财权与之相配，即中央政府将事权层层下放于地方政府，导致地方政府负担超载而债务积聚。因此，合理界定政府财事权的范围应明确政府职能的划分，中央与地方政府都有各自的职能，中央负责覆盖全国或者使全国居民受益的公共服务项目，地方通过权衡地区特殊的公共服务需要，提供为地方居民带来益处的公共服务。虽然在我国，中央政府与地方政府是上下级的关系，地方服从中央的政策，但在地方事务中，地方政府处理效率比中央政府要高得多。所以，中央和地方各自职能边界也应划分清楚，中央应尽量减少对地方事务的干涉，把事权彻底下放给地方。针对我国国情与特殊实际，可以把事权分为纯中央事权、纯地方事权、中央承办地方协助、地方承办中央协助四类。在下放事权时，应主要下放地方承办中央协助的事权以及地方独自的事权，提升地方事权承担的积极性与效率。明确各级政府的责任，使各级政府各司其职，对越职行为以及试图推脱事权责任进行严格处理；政府间有交叉重叠的事务也要分工明确，并通过法律规定清晰界定。在财权方面，地方财权说到底就是地方政府筹集资金的权利与途径，上级拨款是地方财政的来源与体现，因而我国地方政府在履行职能时，上级政府应该及时下放财权，给地方政府赋予更大的财权自主性，在明确财政资金用途与去向后要及时对下拨款，保证地方建设效率。此外，法律可以对各级政府间的财事权划分起到规范性作用，因此在财事权界定与规范上必须严格法制化，财事权的划分必须有法定的规范和标准，同时要建立严格的财事法律监督制度。
(四)以“科学规范”实现财政分权管理的规范化
规范的财政运作方式是实现规范的财政管理的前提。在财政信息公开上，财政运作的规范化要求财政收入与支出执行的过程和方式应是公开透明的，通过运作流程的信息公开，让政府信息在公众知情的前提下接受社会和民众的监督，减少权力运作和财政腐败；在财政运作流程上，需要通过法律法规的形式将财政操作流程和技术规则确定下来，细化操作运行过程，减少财政运行的自由随意性；在财政运行结果上，需要进一步完善现阶段的财政转移支付制度，合理利用转移支付平衡地区差异的职能，由于税收返还造成不合理的地区差距，因而需要取消或者重改税收返还制度，规范化的转移支付制度必须保证实现全国各地公共服务均等化这一目标。我国应该根据地方财政变量，按照一定的标准，实行转移金额分配，实行“因素法”的转移方式。随着我国现代化水平的不断提高，城镇化进程越来越快，县乡两级政府将要面临居民对公共服务的巨额需求。这意味着县乡级政府将要承担迅速增长态势的财政支出责任，所以，应实行“因素法”的转移支付方式，加大上级政府，尤其是省级政府对平衡区域财政的责任，加大省、市级政府对县乡级政府的财政支出责任，完善省以下的转移支付制度。此外，完善转移支付还要增加一般性转移支付在转移支付总体系中的比重，降低专项转移支付的比重。一般性转移支付的增加意味着地方政府可掌握的的地方建设资金增多，降低专项转移支付资金变意味着更多的财政资源可投入到均等性支付财政中去，可以优化资源配置，提高我国财政平衡差距，促进中西部共同发展的作用。在财政运作的监督上，应建立广泛的财政专家与智库群体，利用人大制度和民主协商对一定时期内的财政执行情况进行监督和评价，并结合专家的意见合理优化财政执行程序。
(五)以“立法科学”推进财政分权的法治化建设
我国的财政立法工作相对滞后，财政分权法治化作为国家治理现代化的必然要求，必须加强财政分权立法，奠定政府间财政关系的宪政基础。首先，应为政府间财政分权立宪。现行我国《宪法》中关于政府间财政关系的内容说的简单而笼统，所以应在《宪法》中修正和详细增加政府间财政关系的内容，对政府间财事权力划分以及转移支付具体分配等进行原则性的规定。不仅要对“大政府”进行详细规范，对省以下的小政府的财政分配原则也要进行原则性的规定，从而奠定政府间财政关系的宪政基础。同时也应将各级政府的财政关系纳入人大重点监督的范围，同时在法律中也要明确规定人大监督的权利与义务，保证政府间财事权确定、财事权变更以及财政收支范围、转移支付分配都有人大的全面监督。其次，应制定具体的政府间财政关系的专项法规，应将政府间财政关系条例上升到法律的范畴，对关系政府间财政的各个方面进行详细的法律规范。例如对各级政府的转移支付的基本原则、具体各部门职责划分、转移支付的具体内容以及转移支付的形式和分配方法等进行法律规范，理顺转移支付的决策、协调、分配、监管等工作机制和程序等。
财政分权的法治化是全方位的法治化，不仅在处理权力关系上，还是在制度运行中都需要实现体制机制的法律化和规范化。财政分权体制的法治化需要加强中央与地方关系的法治化建设，同时平衡好市场与社会的法治关系，其次，财政分权的法治化建设具体表现在财政运行的法治化。在财政权责配置上，中央与地方政府间以及同级政府间的权力配置关系需要以法律的形式确定下来，并根据国家和社会发展的要求以及事权和支出责任范围进行合理的调整，避免一元过度集权和分权；在财政运行程序上，财政的收入与支出执行需要符合法律规范，降低财政执行的权力腐败和运作的随意性；在财政管理的具体过程中，财权分权法治需要在一定程度上保障社会和公民的民主诉求，公开财政运作信息，实现财政管理的多元民主参与。加强财政专项立法，增强政府间财政运转的规范性和严肃性，理顺各层级政府间的财政法律关系，减少政府间不必要的财政纠纷，实现政府间财政关系和谐发展，同时也要加强在财政制度运行中的执法实践，强化财政运行行为失当的法律处置，实现财政分权上的有法可依，执法必严和违法必究。
(六)以“公开透明”促进财政管理民主化
合理优化政府间财政治理结构，实现财政管理的民主化分权是提高财政管理效率和质量，提升社会自治能力和主动性的重要方式。为适应现代化的潮流，我国的政府间财政治理结构和模式需要进一步调整。中央集权的权力结构决定了我国中央政府的绝对权威，我国的中央政府与地方政府关系不可能像许多西方发达国家一样，但我们可以探索非联邦体制下的权力划分，合理规划政府间各项职能与权力，进行政府间财政分权。财政分权首先要明确划分省、市、县的政府职能。政府间职能模糊和权力的重叠是我国现今政府间财政关系存在的较大问题。应当在地方政府现有的框架下将市、县、乡的财政管理职能重新进行筛选、分类，一些职能只能由省、市或县乡级政府使用，不搞层层审批，优化政府治理结构，提高政府财政治理效率。其次，应在各级政府职能清晰的基础上进行财事权下放和财政管理的适度分权。这种分权与权力下放不仅是中央政府向地方政府，上级政府向下级政府的财政管理分权或同级政府不同部门的合作分权，还是政府财政向市场、社会和公众的治理分权。财政治理和管理决策不仅需要广纳民智，还需要在财政执行的过程中调动社会和民众的力量参与监督，由于我国受到传统的集权模式的影响，加之政府层级较多，民众参与财政监督和管理面临重重阻碍，因而在实现民主化要进一步推进财政治理尤其是基层财政治理的民主决策、民主参与和民主监督，同时也可将政府的部分财政决策权转向人大，由人大制衡政府间财政权力。健全财政民主监督机制，不仅要发挥民众对政府的财政收支监督力度，还要发挥人大以及其他相关部门的监督力度。
此外，在治理结构方面，我国政府的五级行政体制加大了财事权划分、转移支付以及税务制度的复杂性，应减少为四级或三级行政体制。减少层级可以减轻地方财税的困境，提高政府的公共服务和财政使用的效率。例如逐步将乡镇政府改为县级政府的派出机构。近些年，相对于县级政府，乡级政府的职能严重弱化，乡级政府越来越偏向于服务性质和辅助性质，已经越来越称不上一级完整的政府了。从乡镇政府的运行成本以及地方财政治理效率来看，乡级政府也应逐步被取消，或在横向上进行政府改革，把一些邻近的、面积大小相似的乡合并为镇，从而大大精简政府机构，便于县级政府对乡级政府的统筹管理，减清财政管理的复杂性，避免了治理过程中的一些问题，缓解大政府与小政府间的财政差距。
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