丁文/云南师范大学
内容提要：PPP项目是完善社会基础设施与公共服务供给的一种创新机制。研究引入整体性治理理论的分析工具，通过解构R县中医院PPP项目的实践逻辑，发现PPP项目运行过程中存在治理依据混乱冲突、治理主体定位不清和治理机制片面僵化等碎片化困境，制约着PPP项目的有效落地和运营。由此，走出PPP项目运行的碎片化困境，亟需融入协调、信任和整合等理念，完善PPP项目运行机制和协调系统，从宏观、中观和微观三个层面建构PPP项目运行的整体性治理路径，即完善法律政策和领导机构、构建社会信用评价指标体系和规范政府管理体制机制，以期推动PPP项目的长效运作和健康发展，从而促进政府治理能力与治理体系的现代化。
关键词：PPP项目 公共服务 碎片化 整体性治理 法律政策
一、问题的提出
向社会成员提供基础设施和公共服务是现代性政府的基本职能，政府与社会资本合作（Public Private Partnership，简称PPP）模式则是此项职能得以实现的一种创新机制。PPP模式的历史渊源可追溯至20世纪70年代的西方国家“政府改革运动”，这一时期的英美等国家普遍遭受“滞涨”危机，政府财政赤字逐年上升，社会基础设施和公共服务供给能力日益不足。由此，西方国家积极推行改革机构行政，引入民营资本或社会团体参与治理社会事务即探索PPP模式的应用和发展，有效提高了公共服务供给质量。随后该模式得以迅速推广乃至席卷全球，并逐渐引起我国政府及社会各界的广泛关注。我国PPP项目的发展经历了探索阶段（1984-2003年）、试点阶段（2003-2012年）和推广阶段（2013年至今）三个阶段，尤其是2013年以来，党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，此后的国家发改委和财政部陆续出台相关政策规范推广PPP模式，掀起了新一轮PPP热潮。伴随着国家政策的持续引导支持和中央政府强力推动，各地PPP项目运行成效逐渐显现。截至2016年6月30日，全国PPP入库项目总数为9285个，总投资额10.6万亿元，实际落地项目从3月末的369个增加到619个，增长率达到67.7%，这表明PPP项目入库量和落地率均已取得较大进展。然而，我国践行PPP模式的时间较短，PPP项目合作方仍以国有企业为主，民营资本和外资企业签约数量和签约金额相对较低，尚未满足国家政策导向的初衷。
目前，学界关于PPP模式的研究，主要集中在PPP的概念界定、风险分担、典型模式、制度效率、现实困境及其治理策略等方面。PPP的概念界定尚未形成共识，但代表性的涵义主要包括联合国发展计划署、世界银行、美国PPP国家委员会、欧盟委员会等机构及若干学者给予的描述，这些主导性话语表明PPP模式存在三大共同特点，即公私合作、风险分担和利益共享，其中风险分担机制的设计则是核心要素。作为风险管理的重要环节，PPP风险配置一般分为宏观、中观和微观三类，其分担机制设计的关键在于政府与社会资本根据各自优势和能力承担相应风险及获得合理回报，进而通过风险分担方案选择、分担比例测算和合作谈判实现风险的科学分配。已有的研究发现，PPP项目风险的影响因素主要包括法律变更、审批延误、政府信用、融资问题及不可抗力风险等十三种类别，并提出了相应的防范措施。PPP模式作为政府提供公共服务的创新机制，其典型模式主要分为合同外包、特许经营和私有化三类项目。合同外包类项目主要由政府投资，社会资本承担项目部分职能，政府按照约定条件购买公共产品和服务。特许经营类项目一般由拥有特许经营权的社会资本部分或全部投资，以特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，简称SPV）形式运营，在合约结束后将项目资产及全部权限交予政府部门。私有化类项目是指社会资本全额投资项目并通过向用户收费方式获取利润，政府机构则承担监督管理职责。不同类别的PPP模式运行效率各异，其演化逻辑可以从四个阶段细化阐释，即合作伙伴选择阶段的合作方式和信息共享程度，签约阶段的投资比例、风险收益原则和服务质量，运营阶段的违约行为、腐败等负外部性问题和政策稳定性，移交阶段的考核标准和评价体系，以及贯穿PPP全过程的法律政策权威性均能影响着公共服务供给效率。PPP不仅是一种投融资模式，更是政府治理机制的创新。PPP模式在取得成效之余，其运行过程中存在的阻碍因素也制约着合作项目质量，集中体现在法律法规不健全、缺乏监督管理机构、风险分担机制不清晰、投资回报率较低、社会资本缺乏有效退出渠道、融资平台尚未搭建等困境，政府及学界尝试性地从宏观政策设计层面提出了相应的对策建议以期推动PPP项目的发展。
总而言之，关于PPP项目的相关研究成果已然十分丰富，政府及学界关注的频率和深度不断延展。然而，当下无论是何种角度的PPP项目探析，其内容大都局限于描述PPP项目的零碎现状、影响因素、存在问题和对策建议，缺乏对其发生机理和运营过程的整体性理论缕析。整体性治理理论着眼于各级政府目标的统一和政府各职能部门的协调配合，主张分散寻求集中，部分驱往整体，碎片走向整合，是PPP项目碎片化困境得以解决的路径指向，也是提升地方政府治理能力的现实要求。基于此，本研究通过对R县中医院PPP项目的考察探究，试图引入“整体性治理理论”的分析工具，全景释读PPP项目运行的现实图景及内在逻辑，并针对其实践经验和运作困境提出创新的治理策略。
二、引入整体性治理理论及其适用性阐释
20世纪70年代以来，西方国家民权运动此起彼伏，经济大萧条不期而至，政府财政赤字逐年加剧，失业危机、社会保障薄弱以及公共产品供给不足等问题引发的社会矛盾日趋激烈，坚持传统官僚体制的政府部门难以有效治理复杂的社会问题和公众日益增强的公共服务需求，使得公共部门行政体制改革成为一种必然趋势。1979年，英国撒切尔政府引入企业管理理念和竞争机制，推进公共部门机构改革以提高行政效率和公共服务质量，揭开了新公共管理运动的序幕。基于新公共管理运动建构而成的新公共管理理论，以“企业型政府”、“政府再造”为主要内容，以分权化、分散化和市场化为导向，主张转变政府职能，创新公共服务供给方式，建立绩效管理制度和预算制度，以“顾客”为中心提高行政效率。西方各国的改革实践表明，强调政府部门分权化、组织结构分散化和管理理念市场化的新公共管理理论，追求经济效率至上，有效降低了政府行政成本，提高了公共服务供给质量和效率。然而，此种理论模式过分推崇效率导向的工具理性，导致公共服务供给日趋碎片化、政府机构功能单一化，其弊端逐渐显现。一是忽视了政府应有的价值和作用，容易损害社会公平正义和公众利益。正如吉登斯所言，市场运行存在其固有局限，要维护市场赖以发展的社会架构，必须发挥政府的基础性作用。二是弱化了各部门间的协调配合，造成制度结构的碎片化，削弱了政府治理能力。三是政府分权化使得各利益主体片面追求部门利益，形成条块分割怪状，其信息沟通不畅制约了政府整体性行动效率。
在新公共管理理论的批判和借鉴基础之上，英国学者佩里·希克斯（Perri6）最早提出了整体性治理的概念。希克斯认为整体性治理是针对政府组织机构碎片化的一种治理创新，旨在运用信息技术培养政府内部各部门以及政府与企业、社会组织等团体间的协作能力，为公众提供无缝隙的整体性服务。帕却克·登力维(Patrick Dunleavy)通过对美国、加拿大等发达国家的实证考察，发现新公共管理理论造成了政府治理的碎片化困境，其理论变革已成必然。克里斯托弗·波利特（Christopher Pollitt）则表示，整体性治理是一种以减少政策矛盾、高效利用资源、加强主体协作和提供整体性服务为目标，以横向和纵向协调为手段的政府治理模式。我国学者胡佳、竺乾威、曾令发、杜春林等学者分别从整体性治理理论的兴起背景、主要思想及评价、工具理性和价值理性以及核心理念应用等方面诠释了其内涵，推动了该理论在中国语境下的修正与应用。事实上，整体性治理理论的建构基于以下三个假设的成立，即公众存在一些需要政府运用整体协作手段才能解决的问题，政府行动理性须以公众最担忧的问题为导向，政府内部各部门以及层级结构之间相互协调形成整体性运作以解决问题。
随着整体性治理理论的不断完善和发展，其应用领域和范围也在逐渐延展。然而，作为西方舶来品的政府治理工具，整体性治理理论是否能够解释中国问题呢？研究认为答案是肯定的，其具体原因概括为：一是官僚制的生存土壤健存。整体性治理理论以传统官僚制为基础，以纵向层级指导和横向网络协调为支撑，加强中央政府控制力以防止地方政府条块分割、各自为政，从而提高政府整体性治理能力。长期以来，我国政府管理体制深受官僚制的影响，政府机构臃肿、职能部门权责交叉等弊端日益凸显。随着官僚制体制不断改革完善，2013年3月，国务院推行大部制改革以协调整合公共事务，明确政府各部门职能权限，提高政府治理效率，这正是我国应用整体性治理理论的现实依据。二是既有研究成果的呈现。借助《中国知网》（CNKI）数据资源检索发现，整体性治理相关研究已十分丰富，主要涉及理论发展脉络、内涵阐释及修正和工具性应用诸多角度，涵盖政府治理创新、环境治理、危机治理、养老保障、公共服务供给等领域。这些研究成果表明，中国语境下的整体性治理理论依然具有较强的解释力。
三、R县中医院PPP项目的现实图景
（一）项目简介
R县中医院位于苏中地区，兴建于1958年，至1992年晋升为覆盖全县100多万人口的“二级甲等医院”，承担城乡居民医疗保障以及常见病、危重病等疾病治疗。该医院占地面积1.86 万㎡，现有病床300张，职工和技术人员985人。近年来，随着城乡医疗保险制度的不断完善和老龄化程度日趋显化，群众的医疗需求不断增加，R县中医院面临着病患数量攀升与硬件设施供给不足相矛盾的困境。基于此，R县中医院实行整体搬迁扩建项目或称中医院“医养融合”项目，旨在提高公共服务供给质量，改善医疗卫生环境。R县中医院迁建项目实行PPP运作模式，总投资7.1亿元，分两期进行建设和运营。第一期为医疗中心项目，总建筑面积11.4万㎡，计划新建床位1000张，接待门诊45万人次。该项目于2013年9月开工，由政府机构承担建设任务，预期2016年完成；第二期是养老中心项目，新建综合性养老社区，用以提供老龄人的养老、健康教育、护理等高端细致服务。
（二）项目运作模式
PPP项目一般由政府发布，基于特定标准选择合适的社会资本参与建设，双方共同合作成立SPV进行项目运营。R县政府成立中医院迁建项目PPP领导小组，负责协调和推进项目进程。项目组采取竞争性磋商方式挑选PPP咨询机构，选定北京金准咨询公司提供咨询服务。经由咨询机构的方案设计、项目组的评审、财政厅备案等程序，PPP项目组通过公开招标和竞争性谈判方式确定了中标的社会资本。政府授权国有公司作为政府出资人分别与两期项目的社会资本成立SPV1和SPV2，签订PPP项目合作协议，SPV1和SPV2可以通过贷款、债券等形式筹措项目资金。第一期项目实行移交-运营-移交模式（TOT）（图1所示），第二期项目采取设计-建设-运营-移交模式（DBOT）（图2所示）。
R县人民政府 北京金准咨询公司 国有公司 社会资本 SPV1 卫计委 财政局 核心医疗部分 非核心医疗业务 银行等金融机构 医疗中心项目 可行性分析 方案设计 R县中医院 共同出资 授权 授权 授权 合作协议 监督考核 融资贷款 抵押担保 运营收益 政府付费 运营收益 客户付费 移交
图1 医疗中心项目运营结构图
合作协议 R县人民政府 北京金准咨询公司 国有公司 社会资本 SPV2 民政局 财政局 银行等金融机构 养老中心项目 可行性分析 方案设计 共同出资 授权 授权 授权 监督考核 融资贷款 运营收益 政府补贴 顾客付费 移交 R县中医院 服务费用
图2 养老中心项目运营结构图
第一期项目由政府建设医疗中心并将其有偿移交至SPV1，授予社会资本非核心医疗业务20年特许经营权，但核心业务任由R县中医院负责。SPV1利润来源于政府支付的费用以及医疗业务运营收入，特许经营期满后，社会资本将项目资产及其权限移交政府指定部门，R县卫计委执行项目的监督和考核。
第二期养老中心项目由政府提出规划和标准，SPV2掌控项目设计、建设、运营和维护全过程，社会资本享受20年经营权。该项目以R县医疗力量为支撑，实行“政府补贴+顾客付费”的运营模式，合同到期后则将项目交付政府机构，最终由民政局开展项目绩效考核。
（三）项目评价
R县中医院PPP项目筹划已久，2013年第一期医疗中心项目开工，2014年被列入财政部首批PPP示范项目。2015年9月，R县政府成立“项目办”选择PPP咨询机构，经由咨询机构设计项目建设方案，并于2015年12月公开招标确定中标的社会资本。2016年1月，R县政府与社会资本签订合作协议，使得PPP项目正式进入执行阶段。总的来说，R县PPP项目的成功落地得益于详细合同体系的风险保障、政府职能部门的协调配合、项目运营模式的吸引力以及咨询机构的专业支持。具体而言，可以阐述为：第一，完善的合同体系是PPP项目成功实施和良好运作的先决条件。R县政府出台了PPP配套政策，制定《一期医疗中心绩效考核暂行管理办法》《二期养老中心绩效考核暂行管理办法》，签订股东投资协议、特许经营协议、使用者付费协议、医疗服务协议等，用以明确和规范政府与SPV关系以及项目运转程序。第二，政府职能部门的协作是推力。PPP项目的运作成效与政府机构、社会资本、公众等利益相关者，尤其是与政府机构内部的职能部门息息相关。该项目涉及到提供资金支持的财政局、医疗主管单位卫计委、养老责任部门民政局、审批迁建土地的国土局以及发改委、规划局、税务局等部门，权责交叉致使其运转效率深受制约。为此，R县政府成立以分管副县长为组长、各单位专人参与的中医院迁建项目领导小组及办公室，保障了项目的顺利实施和稳步推进。第三，项目运营模式是拉力。R县中医院PPP项目创新两期项目方案设计，充分保障社会资本的预期利益，吸引社会资金积极参与项目建设。第一期项目中，项目办及中医院领导层允许SPV1在特许经营期内经营医院非核心医疗业务，第二期项目则赋予社会资本更大的投资比例和决策权，全部交由SPV2运营，政府负责项目的监督考核。第四，专业咨询机构是助力。PPP专业咨询机构拥有专业的知识和技能，熟识项目方案设计、运作程序和操作细则，能够弥补政府机构的专业技能缺陷，促使政府决策质量和效率的提升。R县PPP项目办择取咨询机构完成项目模式设计、风险分配等安排，继而与社会资本方商榷，增加了项目实施的信任基础，赢得了社会资本方的接受和支持。
四、PPP项目运行的实践困境及其内在逻辑
R县中医院PPP项目已成功落地，但由于缺乏省级乃至中央层面的统一性法律制度和配套政策，项目监督管理机制不健全、风险分担和投资回报机制不合理、社会资本退出渠道不畅、咨询机构进入项目时间较晚以及社会资本后期权益难以有效保障等问题，致使PPP项目运作中存在诸多隐患，制约着项目的稳定性和预期效益的实现，具体表现在治理依据混乱冲突、治理主体定位不清和治理机制片面僵化等碎片化困境。
（一）治理依据的碎片化
1.缺乏中央层面的PPP顶层制度设计。我国尚未建立中央层面的PPP顶层制度设计，财政部完成的《中国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》和发改委主导的《中国基础设施和公用事业特许经营立法草案》也没有取得实质性进展。当前关于PPP的法规政策权威性不足或分散混乱，缺乏统一性的法制保障和系统规定。在“部委规章+配套政策+地方意见”的框架体系指引下，各地纷纷出台推广应用PPP模式的实施意见，但其存在不稳定性和法律风险问题，一旦出台的新法规与PPP项目的合同条款不一致，则会引发再谈判或项目终止。R县中医院PPP项目虽然签订了详细的合同文本，但缺乏明确的法律依据及履约保障，如若地方法规变更或政府官员换届，项目持续性将面临隐患。
2.配套支持政策尚显不足。PPP项目的顺利实施既需要法律的保障，也难以离开配套政策的支持。然而，考察R县中医院PPP项目扶持政策发现，PPP配套政策的相关规定却相对滞后。在土地政策方面，R县中医院整体搬迁项目共占地104656㎡，政府应为选定的社会资本提供所需土地使用权。但按照现行《土地管理法》及相关规章的规定，经营性土地必须通过招拍挂的形式出让。也就是说，中标的社会资本是否能获得土地使用权尚未可知。在税收政策方面，政府与社会资本共同出资组成SPV，政府资产作为SPV运营资本缴纳税收，变相地减少了公共服务供给资金。由此可知，PPP项目配套的土地、税收等支持政策略显不足，难以适应PPP模式快速发展的需求。
3.期限不相匹配的问题。PPP项目需要投入大量的运营资金，除却前期支付的本金，社会资本仍需依托金融机构筹措资金，“融资难”问题已然成为影响社会资本参与PPP项目的主要障碍。一般而言，社会资本的融资工具主要包括银行贷款、债券融资、投资理财和保险资金等，融资期限大多为5-15年，其中银行贷款期限是5-15年，债券融资为7-10年，保险资金出资时长在15年以内且设置了较高的准入门槛。与之相反，PPP项目经营期限动辄20、30甚至40年以上不等，亟需中长期持续性的资金支持。显而易见，PPP项目经营期限与金融机构融资期限出现错配问题，增加了金融机构进入PPP领域的风险。虽然国家开发银行等金融机构尝试延长社会资本贷款期限，但现行法律文本并未就此问题作出详细规定，因而有限的延长期难以“根治”社会资本的融资顾虑。
（二）治理主体的碎片化
1.政出多门的矛盾性。自2013年以来，中央政府强力推广PPP模式，但地方政府考虑到PPP模式操作程序复杂且风险系数较大，地方固有的融资平台融资便捷且成本低廉，故而在PPP模式应用中存在畏惧心理，持审慎态度缓慢推进PPP项目。更有甚者，将推广PPP项目视为政治任务，在政策执行中习惯性规避风险，变相包装存量项目参与申报PPP项目，导致“伪PPP项目”大量存在。究其原因，主要在于PPP模式缺乏明确的主管机构，涉及的部门主要有财政部（资金）、发改委（项目）、住建部（城市建设）、银监会（金融机构）等，尤其是财政部和发改委之间权责交叉较大，两部委在PPP政策导向上存在明显区别，甚至同时颁布PPP指导文件。部委之间的权责不清引发政出多门的矛盾冲突，造成了社会资源的浪费，导致地方政府在PPP政策执行中缺乏法制依据，无所适从而弱化了项目运行质量。R县中医院PPP项目涉及财政局、卫计委、民政局、国土局、发改委、规划局、税务局等部门，虽然R县政府成立了项目领导小组及办公室，提高了项目运行效率，但在项目政策具体执行中，由于缺乏必要的协调整合机制，一旦分配具体工作任务，同级部门之间沟通协作难度依然较大。
2.民营资本和外资企业参与度较低。PPP模式的本义是引入民营资本参与社会基础设施和公共服务供给，但在我国PPP项目实践中，社会资本主要以国有企业为主，地方政府也格外青睐“中字头”企业，目前已然对民营资本和外资企业形成了“挤出效应”。国有企业参与的PPP项目重点集中在投资规模大、回报周期长的大型项目，民营资本由于缺乏国企的资金、技术、信用等优势，通常不会轻易进入上述项目。外资企业注重回报率测算和风险评估，虽然拥有先进的管理技术和强劲的融资能力，但受制于PPP项目低额度投资回报率，预期收益回报不足而运营风险有余，一般不会参与竞争。R县中医院PPP项目投资回报率为6%，而银行贷款利率也在6%左右，虽然政府承诺对项目融资进行贴息补助，但政府行为存在不确定性，一旦违约则会迫使社会资本承担全部风险，使得项目运营面临潜在威胁。
3.中介机构支持效果不佳。PPP模式组织架构繁琐复杂，政府部门难以有效提供项目所需的法律、财务、金融、行业等多种知识技能，因而引入中介咨询机构进行项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证、方案设计和拟定合作协议，从而提高项目运作质量和效率。随着PPP项目的不断推广运用，PPP中介机构规模也快速膨胀，由于尚未构建严格的准入标准和考核退出机制，大量传统咨询公司重新包装变身PPP咨询机构进入地方政府PPP中介库，但其专业素质和实际经验明显不足，咨询费用昂贵却效果不佳，项目实施方案和风险分担设计的可行性和操作性不强，制约着PPP项目运作成效。除此之外，政府部门对咨询机构的价值认识不足，缺乏聘请第三方服务机构的主观意识，增加了PPP项目落地和实施难度。R县中医院PPP项目选择北京金准咨询有限公司作为咨询机构，但其进入服务时间较晚，造成了项目前期招标、洽谈等成本的浪费，且该咨询公司来源于政府PPP咨询机构数据库，其挑选程序和考核标准仍未公开透明，使得咨询机构运作机制存在争议。
（三）治理机制的碎片化
1.监督管理机制不健全。PPP项目监管可以概括为准入监管、运营监管和履约监管三方面，准入监管是针对项目立项和社会资本选择程序的监督，运营监管即负责考核项目建设质量、财务明细、价格标准和服务水平等，履约监管主要是监督政府和社会资本签约及履约情况，尤其是加强对政府特权的管制，维护社会资本合法权益。从各地PPP项目实践来看，PPP项目一般由行业主管部门监督考核，尚未建立专门的管理部门或第三方评估机构，准入阶段的招标标准不透明和兼管渠道不畅，运营阶段监管监督主体不明确、监管考核指标和机制不健全，履约阶段缺乏有效的履约保障政策和信用评级体系，地方政府通常集中扮演投资、管理、监督和考核评价等多重角色，监督机构的独立性容易遭受社会质疑。R县中医院PPP项目为吸引社会资金的参与，允许中标企业经营非核心医疗业务，由卫计委负责监督考核，但并未明确医疗经营的监管细则。PPP目标是为公众提供优质的公共服务，但监管不善则会诱使社会资本片面追求经济利益而忽略公众福祉，出现诸如“魏则西事件”等伤害公众生命和社会情感的焦点问题，影响社会秩序的稳定。
2.风险分担和投资回报机制不合理。与一般工程项目相比，PPP项目具有合作时间长和投资规模大的特点，经营时间长达10-30年甚至40年以上，期间承担的不确定性风险难以掌控，即使合作协议中明确了动态调整机制和再谈判机制，也难以全面覆盖长期运营风险，因而设计合理的风险风险机制是PPP项目得以成功落地和实施的重要保障。在PPP项目实际运行中，为了吸引社会资本参与项目建设，政府通过保底承诺、价格补贴等方式承担项目主要风险，社会资本则负责生产和运营风险，这种严重失衡的风险分担机制，增加了政府财政压力，最终损害公众利益。在收益回报方面，PPP项目投资回报率大约在6%-8%，尚未构建超额利益分配机制，其收益如何处理并未规定，如何协调各参与主体的利益需求成为推广PPP模式亟需解决的重要问题。
3.缺乏切实可行的资本退出机制。2014年12月，国家发改委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，要求各地规范管理政府和社会资本合作项目，倡导构建多元化的社会资本退出机制，但并未明确具体的操作流程。地方政府在政策执行中，注重社会资本准入保障，忽略其退出机制安排，使得社会资本担心前期投入难以回收以及后期经营风险隐患，在参与PPP项目时有所顾虑，很难毫无保留地参与。如何搭建PPP项目流转交易平台，如何推动PPP项目与资本市场协调发展？这些问题理应成为政府及社会各界关注的焦点领域。
五、推动PPP项目持续发展的整体性治理策略
基于R县中医院PPP项目运行样态的考察发现，PPP项目实践存在治理依据混乱冲突、治理主体定位不清和治理机制片面僵化等碎片化困境。走出PPP项目运行的碎片化困境，亟需融入协调、信任和整合等理念，完善PPP项目运行机制和协调系统，从宏观、中观和微观三个层面建构PPP项目运行的整体性治理路径（图3所示）。
宏观：协调机制 中观：信任机制 微观：操作机制 整体性治理 图3 整体性治理视角下PPP项目治理的基本框架
（一）宏观层面：完善法律政策和领导机构
1.建立中央层面的PPP法律制度和配套支持政策。完善的法律政策体系是PPP模式得以推广应用的先决条件，也是消除社会资本顾虑、降低项目运营风险、规范政府行为的重要保障。鉴于我国践行PPP模式的时间较短，PPP项目实践程序及其法制依据尚未统一，建议从中央层面建立统一的PPP法律，其条文至少应该涵盖PPP项目的适用行业、采购机制、招标程序、特许经营协议、风险分担方案、投资回报机制、资本退出机制、项目运作机制、监督考核机制、信息公开内容、纠纷解决渠道和再谈判机制等方面，进而统筹各部门规章政策以防止制度摩擦，避免导致地方政府在政策执行中无所依据。同时，强化PPP配套政策支持力度。按照“多措并举、合力支持”的原则，制定土地保障和税收优惠政策，明确财政补贴和以奖代补政策，建立PPP融资支持基金，构建多层次的融资扶持政策，从而形成相对完备的PPP法律政策体系。针对PPP项目经营期限与金融机构融资期限错配问题，建议通过修订金融政策的形式，调整银行信贷考核政策，延长PPP项目融资还款期限，并培育涵盖信贷、保险、债券等多层次的PPP融资市场，减少融资成本和政策阻碍。
2.明确PPP项目的主管部门和协调组织。中央政府应抓住国家财政部和发改委联合发出《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》的契机，进一步细化PPP模式的实施领域及主管机构，消除国家发改委和财政部之间的权责冲突，从法律层面明确国家发改委主管传统基础设施领域PPP项目，财政部负责社会公共服务项目。各级地方政府及其职能部门应加快转变角色转换和职能转变，注重项目建设和运营的监管，并会同行业主管部门共同制定PPP项目实施细则，推动PPP项目的有效落地和实施。具体到项目执行环节，地方政府要成立PPP动态协调小组，由分管领导任组长，财政、发改、规划、国土等部门各委派1人组成，且成员具有协调本单位事务的权力及能力。根据项目类别的不同，PPP协调小组分别挑选行业精英作为动态成员补充更换，以此保证项目协调小组的常态化、专业化运营。
（二）中观层面：构建社会信用评价指标体系
1.构建PPP项目信用评价体系。PPP项目中存在的政府违约风险、民企外资参与不足、中介机构以次充好、金融机构谨小慎微等问题，都存在社会信用基础薄弱和信用评估系统不完备的负面诱因。地方政府亟需参考国务院颁布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，制定推动诚信建设的实施细则和评估指标，明确PPP项目主体尤其是政府与社会资本的失信成本及其惩罚力度，充分利用现代信息技术建立政府、企业、中介机构、金融机构及个人信用数据库，动态更新各主体失信记录，并在一定范围内共享信用记录，从而倒闭各参与主体依法履约。
2.增强政府与民资外企间的信任基础。针对PPP项目中民营资本和外资企业参与度较低的情况，建议通过调整项目优先序的方式吸引民资外企的广泛参与，即按照“先易后难、让利取信”的原则，在基础设施和公共服务领域优先推介收益率较高的项目，让利于企业以增强彼此信任基础，形成一批标杆示范项目调动民资外企的积极性，进而营造良好的社会环境，稳步推广PPP微利项目。在PPP项目招标或采购程序中，政府主管部门应该公开挑选方式和标准，保障社会资本选择的公平公正。同时鼓励民营资本组成联合体参与项目竞争，在预期收益之外，通过创新项目商业模式提高投资回报率。
3.坚持“双项库存”选择中介服务机构。PPP中介服务机构的市场份额大约在10-20亿之间，但其整体质量参差不齐。建议明确PPP中介机构遴选标准，依托政府中介库和信用数据库记录“双项库存”挑选优质咨询机构，即从政府中介库选择符合条件的专业机构，再参考信用数据库信用评分记录，综合比较挑选咨询机构，并按照咨询质量支付费用。政府主管部门理应建立相应的奖励制度和黑名单淘汰机制，通过考核评价指标评估PPP中介机构服务质量，“去伪存真”以畅通PPP中介机构退出渠道，从而维护PPP项目质量和公众利益。
（三）微观层面：规范政府管理体制机制
1.创办专门的PPP监督管理机构。设置专门的PPP监督管理机构，制定严格的项目建设运营标准和绩效考核办法，积极践行“双随机、一公开”监管模式，即随机抽查对象、随即选择监督专员和及时公开抽查结果，加强准入阶段的事前监督、运营阶段的事中监督和履约阶段的事后监督，从而健全PPP监督考核体系。为了提高项目监督的公平和效率，建议成立第三方监督管理机构，其成员涵盖政府官员、行业精英、企业代表、社会名人、高校学者和普通公众，主要负责为PPP项目提供咨询建议、监督考核和信用评估等工作。同时，建立PPP信息公开制度和明确信息发布机构，逐步推进项目信息公开，实现专项专栏信息备档，也就是保证每个PPP项目从识别到移交五个阶段的全部信息实现电子化录入，不涉密信息可以公开查询，以便第三方评估机构进行绩效考核和履约监督。
2.设计合理的风险分担和投资回报机制。风险分担方案的设计和比例分配要坚持“最优匹配”的原则，即拥有最佳控制能力的合作主体承担相应的风险类别。一般而言，政府部门需要承担法律政策变更风险、排他性政策风险，社会资本承担经营行为产生的风险，建设风险、金融风险及其他不可抗力风险则由双方合理分担。鼓励建立浮动收益回报机制，PPP投资回报率应高于银行贷款利率，建议保持在8%-10%区间之内，并结合行业属性和利率变化适当调整。根据社会整体环境进和经济发展水平，科学测算项目运营成本和预期收益，同时按照一定的周期进行价格调整，确保社会资本获得合理的收益回报。简而言之，社会资本的投资回报应是经过考核评估而获得的相应对价，在稳定基本收益的前提下合理分配超额盈利，但要禁止政府通过保底承诺和固定回报的方式允诺收益。
3.规范社会资本退出机制。PPP项目持续周期一般在20年以上，其经营环境、行业前景和社会资本自身条件皆会发生变化，由于PPP项目产权和股权交易市场发育不完善，贸然进入则易陷入困局难以退出，使得社会资本在项目投资阶段踌躇不前。因此，建议搭建PPP项目交易流转平台，加快培育各类产权、股权交易市场，制定市场交易基本规则，通过股权转让和资产证券化的形式实现社会资本的常态化退出。但是，构建多元化的社会资本退出机制并非盲目允许其自由进退，必须以PPP项目的正常运转为基本前提，防止出现变迁合同损害多方利益或“伪PPP项目”借道退出等负面效应。社会资本退出之时，项目主管部门要做好临时接管工作，并制定详细的退出细则，报送同级政府部门审核，并由PPP项目违约方承担合同规定的相关责任。
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