课题组/浙江省财政厅

内容提要：基础教育均衡发展是实现教育公平的重要路径。本文以浙江为例，对经济基础相对薄弱地区基础教育发展现状进行深入调研分析，发现当前制约浙江省加快发展地区基础教育发展的主要因素并非硬件，而是由于发展环境较差导致师资力量欠缺。基于当前此类地区信息化设备配备程度已经较高，教师队伍比较年轻，小班化教学为主的现状，推行教育信息化或可成为突破时间和空间限制提升教育质量的重要路径。在此基础上，可通过竞争性分配财政资金，集中补齐信息化短板，提升资金使用绩效，加强部门工作合力等方式保障信息化手段对发展基础教育的促进作用。

关键词：基础教育  信息化  均衡发展

基础教育均衡发展是我国教育法的方向性要求，是实现教育公平的重要内核，是公共服务均等化的重要体现。浙江省近年来对基础教育高度重视并取得了令人瞩目的建设成效，但区域之间、城乡之间、学校之间办学水平和教育质量仍存在明显差距，人民群众不断增长的高质量教育需求与供给不足的矛盾依然突出。为深入推进基础教育^[2]均衡发展，着力提升加快发展地区办学水平，全面提高基础教育质量，努力实现“上好学”的目标，调研组前往文成县和泰顺县深入了解当前制约加快发展地区提升基础教育质量的根本原因，并提出以信息化手段为核心的破解方案。

一、调研地区基础教育发展现状

文成、泰顺为浙江温州下属两县。2017年，文成县一般公共预算支出中基础教育支出（下简称基础教育支出）为5.96亿元，同比增长0.22%。占一般公共预算支出中教育支出的78.21%，占一般公共预算支出的16.85%。其中投向民办的占基础教育支出的7.07%。泰顺县基础教育支出6.06亿元，同比增长11.9%，占一般公共预算支出中教育支出的80.69%，占一般公共预算支出的16.63%。其中投向民办的占基础教育支出的3.48%。表1显示了两县基础教育的基本情况。无论从支出的绝对值来看，还是从支出的相对占比来看，基础教育都是当前区域发展的重要命题。

表1  2017年文成县、泰顺县基础教育概况

注：其中文成县有公办9年一贯制学校7所，民办9年一贯制1所；泰顺县公办9年一贯制学校7所，民办9年一贯制(附中)学校1所。

从城乡布局看，不同教育阶段布局差异明显。两地高中全部集中在县城，而学前到初中阶段教育主战场却在乡镇和农村，文成县、泰顺县幼儿园、小学和初中位于乡镇农村数占比分别为77%、69%，学生数占比分别为70%、52%。从办学主体看，尽管两县基础教育支出中投向民办的比重均不高，但民办教育在两县均发挥了较大的补充作用。尤其在学前教育阶段民办作用明显：两地民办园数量均超半数，其中文成县就读民办幼儿园的幼儿数比例为53.53%，泰顺县达67.45%，民办园的有力补充使得两地适龄儿童入园率均超过98%。从生师比来看，城乡生师比相差不大。以义务教育阶段为例，文成县县城生师比约为13，乡镇农村生师比约为12，民办生师比约为8；泰顺县县城生师比约为12，乡镇农村生师比约为11，民办生师比约为12。

二、主要问题及原因分析

（一）主要问题

1.教育现代化综合评价全省排名靠后。从2017年浙江省县域（91个县、市（区））教育现代化评价结果看，两地在经费保障、资源保障、满意度等方面的得分与排名前5位的县（市、区）相当，位居全省前列。但两县综合评价结果相对较差，其中文成列全省第63位，泰顺列全省第77位。除去国际交流等因素，两县的短板主要体现在师资力量薄弱等方面。按现有教育模式，短期内教育质量指标改善的可能性较低。

2.教师素质存有明显的县域和城乡差距。教师的教育背景是反映教师素质与水平的一个重要参数，而文成县和泰顺县的教师平均学历远低于浙江省和温州地区的均值。表2反映了两县义务教育阶段的教师学历情况。统计数据表明，这两项指标温州地区均值略低于全省水平，而两县又远低于温州地区均值。两县教师偏低的学历水平一定程度上反映了两县义务教育阶段师资水平。县级以上骨干教师文成县占比26%，泰顺县占比15%，周边苍南县占比24%，平阳县占比21%，温州均值19.8%。两县尤其是泰顺县教师学历水平偏低，骨干教师规模偏小，师资整体水平偏弱。

表2  2017年文成县、泰顺县教师学历情况

3.教师存有人数不足，外流现象严重。泰顺县反映2018年预计当地义务教育段教师缺口（有编未配）330人，占教师总量的5%左右，加上临时请病产假等其他原因未到岗的196人，师资严重不足。同时，农村教师存在向县城集聚的倾向，农村学校教师平均年龄远低于县城学校，农村学校教师的流动性大、留人难。教师外流现象严重，省内设区市条件好，且引进优秀教师政策力度大，虹吸效应明显。受此类政策影响，近三年文成县流失教师已有109人，占教师总量的1.5%。

（二）原因分析

1.发展环境难以吸引优秀教师。两县地处山区，均属浙江省加快发展县，经济社会发展相对落后，与浙江省内多数县市相比，发展的“软”环境存有差异。教师基于自身及家庭发展的考虑，即便当地政府承诺提高经济和政治待遇水平，也难以留住外流的优秀教师。从城乡看，乡镇农村多处山区，工作生活的软硬环境都不及县城，进人和留人都存在较大困难。

2.有限的农村教师收入优势难以形成实质性吸引。在全面落实乡镇补贴、特岗津贴等政策后，2017年文成县农村地区教师待遇月平均仅比县城高890元，泰顺县农村地区比县城高861元。这部分差异占当前两地教师工资比重不足15%，实在不足以吸引教师去农村特别是较为偏远的地区任教。

3.地方财力空间有限，难以大幅提高教师待遇。文成县近三年一般公共预算收入年均增幅为9.9%，泰顺县为12.0%，但两县2017年一般公共预算收入增速均明显放缓，增幅仅为8.1%（文成县）和7.8%（泰顺县）（见表3），后续年度财政收入增长速度并不乐观。泰顺县财政反映，在诸多影响下，2018年可用财力18.7亿元，较2017年的20.1亿元反而下降了1.4亿元。在此背景下，两地基础教育支出尽管仍保持了较高的增幅，2017年文成县为10.9%，泰顺县为11.9%，但受财力水平、增长潜力等因素所限，两县基础教育支出的高增速恐难以为继，短期内预计难以通过大幅提高教师待遇来吸引人才并留住人才，且在现有政策下，还要考虑与公务员收入的平衡，操作空间有限。

4.人口和城镇化影响。调研发现，目前包括两县在内，女教师生育二胎请假人数自人口政策变化后一直保持较高数字，泰顺未到岗196人中生育请假女教师人数占一半。而城镇化过程中，各地自然小班化趋势也增加了对教师数量的需求，加重了两县的师资不足问题。

表3  2015年-2017年文成县、泰顺县一般公共预算收入与基础教育支出增幅

三、推进基础教育均衡发展的路径思考

当前，教育硬件设施已不再是制约加快发展地区教育质量的重要因素，软件即师资队伍的薄弱才是影响教育水平的关键原因。在当下加快发展地区难以吸引人才的背景下，全面深入推进教育信息化改革，用技术弥补时间和空间鸿沟，提升教育质量，是当前加快发展地区较为可行的路径选择。

（一）教育信息化的背景

教育信息化既是衡量一个地区教育发展水平的重要标志，又是推进教育现代化、创新教育教学模式、推进教育优质均衡、提高教育质量的重要抓手。在近期召开的全国教育大会上，习近平总书记要求坚持深化教育改革创新。李克强总理明确要求利用现代信息技术，发展“互联网+教育”，建设智慧学校，提高办学质量和水平。孙春兰副总理提出推动“互联网+教育”，实现优质教育资源共享和下沉。以技术构建并完善新形势下浙江省教育生态，促进信息技术与教育深度融合，对于推动浙江省教育事业进一步发展，实现更高层次的均衡，具有重要意义。

推动教育信息化，一是为精准教育提供可能，也为教育工作从规模化到个性化奠定基础；二是为加快发展地区学生提供优质教育创造了可能，优秀教育资源可以通过网络和技术突破空间和时间的限制；三是还可为今后全省学生学习成长数据的积累提供依据，从长远看，势在必行。

（二）加快发展县推进教育信息化的机遇与挑战

1.面临的机遇

一是硬件条件初步具备。从全省情况看，目前浙江省99%的中小学校已实现千兆宽带接入，98.83%中小学校拥有校园网，中小学校生机比3.79:1，中小学校班级多媒体普及率为100%，98.97%的学校教学仪器达到教育技术装备标准配备要求。从调研两县情况看，99.58%中小学校建有图书馆（室）。具体到两地，两县生均占地面积、校舍面积均高于全省均值和温州市均值，生均设备值小学阶段文成泰顺两地分别为3351元和2742元，高于省均值，初中阶段分别为5175和3462元，文成县远超，泰顺则略有不足，但总体均达到了省教育厅配置要求。

表4  浙江省及温州部分地区办学条件指标对比

二是教师队伍相对年轻。两县教师队伍相对年轻，学习潜力较大。调研组发现，年轻教师投身信息化教育的热情高涨。文成县教师年龄在45周岁以下的为1826人，占全部基础教育阶段教师的72.89%，其中35周岁以下为909人。泰顺县教师年龄在45周岁以下的为2069人，占全部基础教育阶段教师的51.96%，其中35周岁以下为1170人。两县教师年龄结构好，可塑性强，为教育信息化的推进奠定了良好的人力基础。

三是小班为主易于推进。受生源减少的影响，目前两县自然小班化多，尤其农村学校，班额多在15-20人之间。小班更易开展教育信息化工作，较中心城区的大班额更具推行优势。

四是已有试点地区成功经验。浙江省已有部分地区先行先试教育信息化。如松阳县，2016年开始探索教育信息化，力求改变传统课堂模式，提升教学质量。具体举措包括全天候移动学习平台课堂应用，实施在线自主作业活动等，并引入第三方进行分析提炼，为今后的精准教育提供数据支撑。建立县城和偏远学校间的双向互动课堂，共享优质教育资源。推行智慧英语常态课，教师面向全市、全省开设了智慧课堂公开课，起到示范作用。松阳县的经验为文成泰顺两县提供了较好的发展样本。

2.面临的挑战

一是认识不足。对新时代人民群众对优质教育资源的迫切愿望和现代信息技术发展的水平认识不足，相关部门“重硬件、轻软件”的问题普遍存在，只重视经费投入，忽视产出绩效和后续发展。对基础教育均衡发展的认识只停留在投入和加编层面，没有自内而外寻求突破和改革的想法和思路。

二是人才匮乏。信息化装置对教师备课、上课提出了更高的要求，专业人才不足是加快发展地区推进教育信息化所面临的重要困难。从两县情况看，农村偏远学校仍然缺少信息技术人才支撑。虽然农村学校中轻年教师基本具备信息技术应用能力，但是缺少能够深入研究并指导信息化教学的专业人才。甚至县域范围内也不具备专业的教育信息化队伍。

三是基础薄弱。加快发展地区互联网发展氛围相对较弱，无论是家长的认识，还是当地基础设施的配套，相较发达地区仍存在一定差距。农村家庭整体宽带普及率低，信息化手段不便于课后的作业布置。家长对孩子使用平板上课存有影响视力和分心于游戏的顾虑，接受信息化手段教学的意愿不强。两县的信息化设备在使用过程中存在诸多问题，如平板电脑来自不同批次的招投标，供应商不同，采用的管控软件也不同，导致管理困难。个别时段网络课程开课流量较大，可能引发网络拥堵甚至掉线，使用体验较差。

四是应用不够。调研发现，两县学校教学信息化更多停留于教学管理层面，较少应用于教学本身，信息化尚未发挥提高教学质量的作用。

五是资金制约。尽管两县已基本具备教育信息化的基础设施，要全面完善相关设备设施建设，后期进行持续的更新维护，还需要大量资金投入。且加快发展地区信息化设备的维修、管理、更新等成本也显著高于互联网发达、信息化水平高的大中城市。以文成县为例，补齐录播教室建设缺口尚需559万元，补齐智慧教室建设约需814万元。

四、具体政策建议

（一）找准方向，以深化应用为着力点

如前文所述和数据所列，当前浙江省教育信息化装备建设完善程度已经较高。从财力可能、职能引导的角度，今后省财政对教育信息化支持的重点将不再安排硬件建设，而着眼于深化“应用”上，要从鼓励引导地方充分利用现有资源角度出发，帮助地方扎实推进在“互联网+”环境下的精准教学、同步课堂等“智慧教育”模式，将发达地区的先进教育资源精准推送至加快发展地区的课堂上。

（二）竞争分配，充分发挥地方主动性

在基础教育领域，省级是引导者，市县才是主力军。在浙江省教育厅对各地加强方案制定和实施指导的同时，省财政要从制度上发挥财政资金的引导作用，激发各地因地制宜推动教育信息化工作的积极性。相关资金分配，引入竞争性分配因素和形式，面向全省（除宁波）所有市县（市、区），鼓励各地因地制宜的开展信息化建设方案，相关方案省教育厅与财政厅将组织评审，通过竞争性分配，真正落实地方发展基础教育的主体责任。具体的，要从方案设计合理性、技术路线的先进性、绩效目标的设置及可量化度等方面进行考虑，最终根据各地方案优劣，将其作为省奖补资金分配的重要因素。

（三）整合资金，集中补齐信息化短板

现有工作中，省财政将教育信息化工作资金安排在“省改善基础教育办学条件”转移支付项目中，规模较小（3000万元），资金分配较分散，对信息化工作的拉动和支持效果较为有限。从集中财力办大事，真正解决问题角度，下一步浙江省财政将进一步整合资金，初步确定为1个亿，加大教育信息化因素资金分配权重，分配依据则主要参照上述竞争结果，同时改变资金“散小”现象，每年集中支持十余个地方为主，以期通过一段时间的支持，真正解决教育信息化方面中的突出问题。

（四）注重绩效，保障资金精准有效发力

对获得省级奖补资金的方案，要加强绩效管理。组织以进度督促为主的中期检查和总体绩效考核。总绩效考核结果未达到绩效目标的，除公开通报批评外，还要扣回部分奖补资金。而对完成情况较好并具有创新性和推广意义的，要予以鼓励通报，并在其他教育专项分配时，酌情给予加分奖励。

（五）明晰职责，形成部门工作合力

目前，浙江省财政厅已就推进教育信息化事宜与省教育部门达成一致。下一步，将尽快出台省级进一步推进教育信息化应用工作方案，为市县指明发展方向。共同发挥对市县教育信息化工作方案的指导作用：督促市县结合当地现状、愿景目标、当地教育规划和资金筹措方案等情况，分析面临的主要问题，制定具有可操作性的方案计划。完善相关制度保障，包括利用互联网技术教学的教师和学生的统计制度、教师培训制度、教师考核奖惩制度、部门协调机制等。全面凝聚教育信息化工作的部门共识，实现全省一盘棋的局面。

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