马斌 袁硕 申伟宁/河北经贸大学
内容摘要：从基尼系数的内涵出发，将基尼系数的概念和意义应用于财政均等化问题研究。计算2005年-2017年京津冀城市群的财政基尼系数，并引出财政贡献系数作为判断不均等因子的依据。研究结果表明：（1）京津冀城市群的财政基尼系数历年均超过“警戒线”(0.4)，财政均等化程度很低；（2）从财政贡献系数来看，河北省各市历年均小于1，且不均等地区主要分布于邢台、邯郸和保定。目前京津冀城市群财政均等化问题仍然很突出，应加强对河北省落后地区的财政转移支付力度，实现京津冀协同发展的公共服务一体化目标。
关键词：京津冀城市群 财政均等化 财政基尼系数 财政贡献系数
一、引言
公共财政的主要职能之一是提供满足社会需要的公共产品和服务。财政均等化(Fiscal Equalization)一般定义为保证各级政府有效均等的财政能力以提供全国范围内均等的基本公共服务［1］。长期以来，京津冀城市群的公共服务均等化水平之所以存在断崖式的差异，除与经济发展水平有关外，还与公共财政的合理分配有着密切联系。京津冀基本公共服务一体化是推动京津冀协同发展的重要任务之一，也是承接北京非首都功能和产业转移的重要基础和支撑。推动京津冀协同发展取得新的更大成效，引导生产要素跨区域合理流动，需在财政转移支付方面上取得新突破。因此，从协同发展角度出发，研究典型区域公共财政均等化问题，对促进公共财政资源合理分配以及公共服务体系的完善具有重要的现实意义。
半个多世纪以来，财政均等化问题，无论是实践领域还是理论层面都受到国内外学者的广泛关注。Buchanan J. M.(1950) 最早提出了财政剩余均等化的概念，主张当具有相同收入的公民所获得的财政剩余相等时，公民才能获得均等公共服务［2］。此后，相关学者的研究成果也按照Buchanan J. M.的思路并提出相应观点。Martinez-Vazquez J.(2010)通过测算美国州之间的变异系数，表明美国州与州之间的差距及州内差距均扩大，提出建立公共财政均衡化体系［3］。Primorac M. (2014) 通过计算基尼系数和绘制洛伦兹曲线图发现克罗地亚财政支出存在严重不均［4］。Dongjin Moon(2018)通过多元回分析，对韩国16个省市政府进行了区域财政分权效应分析，表明财政均等化对于实现区域均衡发展，缩小地区差距具有重要作用，提出实现均等化不仅要提高地方政府财权还要考虑中央财政政策［5］。由此可见，财政均等化水平很大程度上决定了公共服务均等化的水平。我国对财政均等化问题的研究主要集中于三个领域：第一是度量区域财政均等化水平。曾军平(2000)利用基尼系数方法，测算我国1994年-1997年的人均财政基尼系数［6］。张启春(2005)通过测算1995年-2003年我国各省的人均财政变异系数，发现财政均等化程度逐年加强［7］。李凌等(2007)指出1980年-1994年我国省际间人均财政收入差异系数呈现快速下降趋势，1994年以后省际间差异成缓慢扩大趋势［8］。第二是财政非均等化的主要分布区域。田发等(2010)对我国四大区域财政均等化进行了考量，发现四大区域间财政均等化状况有所改进，但东、西部区域内的财政非均衡性较为明显［9］。刘怡(2013)利用基尼系数法，研究1997年-2010年我国省际间人均财政收入差异状况，发现我国省际间财政收入严重依赖于中央对地方转移支付，且西部地区最为严重［10］。第三是财政转移支付制度对财政均等化效应。陈仲常等（2011）研究人口流动对财政转移支付均等化的影响，并提出中央应加大转移支付力度，实现公共财政均等化［11］。贾晓俊等（2012）研究发现我国均衡性转移支付在一定程度上促进了地方财政均等化，但是资金分配并没有向财力较弱地区倾斜，反而倾斜于财力较强的地区［12］。李丹等（2016）基于国定扶贫县数据，发现均衡性转移支付能促进贫困地区的基本公共服务供给［13］。王瑞民等（2017）研究发现我国县级层面，财政转移支付的分配效应一定程度上促进了财政均等化，但是公共服务均等化效应相对微弱［14］。
国内关于财政均等化的分析主要是基于宏观视角，以中国整体为研究对象，多数学者采用各省的数据，偏重三大区域间或省际间的不均等分析和评价。但从区域协同发展角度出发，针对京津冀城市群财政均等化问题的研究还比较少。特别是，京津冀协同发展已上升为重大国家战略，促进公共服务均等化成为京津冀协同发展的重要内容和关注热点，也为探索“跨省域内”公共服务均等化提供了试验平台。京津冀协同发展战略中明确提出加快公共服务一体化改革，到2020年公共服务共建共享取得积极成效，协同发展机制有效运转，区域内发展差距趋于缩小，初步形成京津冀协同发展、互利共赢新局面。由此可见，推进京津冀城市群公共服务一体化势在必行，但是合理分配财政转移支付，必须要兼顾目前各市的均等化程度，防止“马太效应”现象的蔓延。鉴于此，在现有成果基础上，本文以京津冀城市群为研究对象，选取2005-2017年京津冀公共财政收入和公共财政支出作为研究内容，对该区域的财政均等化水平进行量化分析，客观反映京津冀城市群财政均等化所存在的问题。该研究对推进京津冀公共服务一体化以及中国财政分配政策的合理制定具有重要的实践意义。
二、概念界定和评价方法
（一）财政基尼系数
基尼系数(Gini Coefficient) 又称为洛伦兹系数，是反映社会收入分配均等化程度的指标，在国际上得到了广泛应用。基尼系数虽然不能反映出所有的社会问题，但在通过政策和法律界定公平与效率的相互关系时，其警示意义绝不可轻视。本文采用这一方法来测度京津冀城市群的财政均等化程度，并定义为财政基尼系数。基尼系数有多种求法，本文采用了典型的估算面积定积分方法计算财政基尼系数，其公式如下：
式中：Gini为基尼系数；Gini(x)为洛伦兹曲线，可用拟合曲线法求得。
（二）财政贡献系数
财政基尼系数反映了财政能力和人口数量分配的内部公平性。根据财政基尼系数的内涵，在此引入财政贡献系数 (Finance Contribution Coefficient简称FCC)[1]，以此作为判断京津冀城市群财政不均等因子分布的依据。如果FCC＜1，则表明公共财政能力的贡献率小于各市人口的贡献率，财政均等化水平低。反之，如果FCC＞1，则表明公共财政能力与人口的分配程度相对合理，即均等化程度较高。FCC越大则表明财政均等化水平越高，反之亦然。测算公式如下：
财政贡献系数(FCC)＝财政比率／人口比率。
式中：PFi, Pi分别为京津冀城市群各市公共财政与人口数量；
PF、P分别为京津冀城市群公共财政总额与人口总量。
三、京津冀城市群财政均等化的现状及变化趋势
为分析京津冀城市群财政均等化水平差异的程度，根据财政基尼系数评价方法，以2017中国省际间和京津冀区域公共财政收入和公共财政支出，作为评价指标进行计算和比较分析。选取相关系数R2大于0.99的多项式拟合曲线计算。其中，数据来源于《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《北京统计年鉴》《天津统计年鉴》和《河北经济年鉴》。考虑到北京、天津两地与河北省内各市在行政层级、经济发展程度、人口规模等方面均存在较大差距，因而要想全面了解京津冀城市群财政均等化水平更应落实到地级市层面。结合相关研究成果，遵循科学性、可比性及可操作性的原则，因此，本文在财政基尼系数的计算过程中，以京津冀13个市常住人口为核算基数，对各地市的人均财政收支排序并进行相应计算，消除了规模化数据所带来的影响。2017年中国省际间和京津冀城市群13市间的财政累积百分比与人口累计百分比的拟合曲线方程和财政基尼系数的计算分析见图1(a)，(b)，(c)，(d)[2]。
图1 2017年我国省际间和京津冀城市群的洛伦兹曲线
从图1(a)，(b)可以看出，2017年财政收入的洛伦兹曲线所围成的面积明显存在着京津冀城市群＞中国省际间，基尼系数结果分别为：0.58和0.33，前者远远高于后者。这表明，京津冀城市群各市间的财政均等化水平低于我国省际间的财政均等化水平，且基尼系数值超过了“警戒线”0.4，公共财政收入非均等化程度很严重。同样，从图1(c)、(d)可以看出，2015年中国省际间和京津冀城市群公共财政支出基尼系数结果分别为0.20和0.46。从基尼系数值上可以看出，京津冀城市群各市间的财政支出不均等程度远远高于我国省际间的差距，公共财政支出均等化水平低。实际上，财政均等化的程度很大程度上反映了公共服务均等化的状况，说明京津冀城市群各市间存在着较为严重的不均等。
从以上测算结果来看，各指标所描述的是财政均等化程度的现状，其规律性似乎不是很强。为了进一步分析我国省际间和京津冀城市群财政均等化程度的变化趋势，对2005-2017年我国省际间和京津冀城市群财政基尼系数进行分析比较，其结果见图2。
图2 2005年-2017年我国省际间和京津冀城市群财政基尼系数的测量结果
由图2可以看出，2005-2017年，我国省际间和京津冀城市群的财政基尼系数大致呈现下降的趋势，但在基尼系数值的变化程度上存在着很大差异。具体而言，从财政收入基尼系数来看：我国省际间由2005年的0.42下降到2017年的0.34，表明我国省际间财政收入均等化水平有逐年提高趋势。京津冀城市群虽然由2005年的0.60下降到2017年的0.59，但是从基尼系数评价标准来看，始终处于相对较高的水平，数值始终在0.5以上，表明京津冀城市群财政收入的差异很大，公共财政收入分配不均衡状况始终没有得到改善，不容乐观。从财政支出基尼系数来看：我国省际间由2005年的0.31下降到2017年的0.19，表现出了较为明显的下降趋势并逐渐平稳。与财政收入相同，京津冀城市群虽然由2005年的0.49下降到2017年的0.46，但从统计特征来看，基尼系数值长年超过“警戒线”以上，表明京津冀城市群各市间财政支出的非均等化程度依然较重，不容忽视。总体来说，京津冀城市群的财政支出基尼系数远远超过我国省际间，不均衡程度比较突出。财政收支指标大致反映了各地区可支配的财政资源，也相对真实地反映了各市间财政能力的差异。由此可见，伴随着2000年西部大开发、2003年东北振兴、2005年中部崛起等一系列区域经济政策的实施，我国财政纵向转移支付在中央和地方之间起到了一定的平衡作用。但结合京津冀城市群情况来看，2004年廊坊共识以来的一系列京津冀协同发展政策，效果还未显现，仍需要大力贯彻与实施。
综上所述，10余年间，京津冀城市群的财政非均衡度始终高于我国省际间，且长年处于较高的状态，因此应制定合理的财政分配政策措施以控制财政能力的非均衡发展，推动京津冀协同发展战略的稳步实施。
四、京津冀城市群财政均等化的空间分布
为了更加直观地分析京津冀城市群财政不均等的空间分布现状和变化，考虑到篇幅限制，根据财政贡献系数建立的模型，测量2005年、2010年、2017年的财政贡献系数，在此基础上通过ArcGIS10.3绘出了财政不均等因子的分布示意图，见图3和图4。
图3 京津冀城市群财政收入贡献系数分布示意图
图3呈现了京津冀城市群财政收入均等系数的分布示意图。由图可知2005年、2010年、2015年、2017年，河北省11市的财政贡献系数均小于1，其中衡水、邢台、保定的财政贡献系数始终在0.25以下，表明这些城市是造成京津冀城市群财政均等化不公平的主要地区。与之相反的是北京和天津的财政贡献系数始终大于1，其中天津从2005年的1.95提高到了2017年的2.16，北京从2005年4.29下降到了3.93，表明天津的贡献能力呈现良好的发展势态，北京的相对贡献能力有所下降，但是整体来看，两市的财政收入远远地高于河北省各个地区，从而加剧了财政非均等化的程度。从京津冀城市群财政收入均等化的分布现状来看，2017年保定、邯郸、邢台、衡水的财政贡献系数分别为0.21、0.21、0.16、0.22，北京和天津分别为2.16和3.93，其中最高值北京市是最低值的近20倍。从这一点上说，北京、天津虽然具有很高的财政收入优势，但其优势还不足以向周边地区扩散，以至于无法对河北起到较好的辐射作用。
图4 京津冀城市群财政支出贡献系数的分布示意图
图4呈现了京津冀城市群财政支出贡献系数的分布示意图。同样，2005年、2010年、2005年、2017年，河北省各市的财政贡献系数始终小于1，其中衡水、邢台、邯郸、沧州、保定5市的财政贡献系数始终在0.5以下，表明这些城市是京津冀城市群财政支出不公平的主要因素。北京和天津的变化趋势与财政收入大致相同，财政贡献系数始终大于1，其中天津从2005年的1.9提高到了2017年的1.99，北京从2005年的3.6下降到了2017年的3.20。结合从京津冀城市群财政支出均等化现状来看，2017年保定、邢台、邯郸的财政贡献系数分别为0.35、0.34、0.33，北京和天津分别高达1.90和3.20，其中最高值的北京市是最低值的10倍，相差悬殊，印证了京津和河北的公共服务非均等程度存在着断崖式的差距。从区域经济学的视角来看，京津冀城市群财政的聚集力大于辐射力，表现为区域财政处于两端化的不均衡状态，说明京津冀城市群的公共服务协同发展仍处于初级阶段。
究其原因，京津冀城市群无论是经济水平还是社会发展方面均存在很大的差距，北京作为全国政治中心、天津作为直辖市，均拥有优质的公共服务资源，而河北在公共服务的供给与需求上失衡，从而出现了灯下黑的“环首都贫困带”，公共服务严重不均。
五、结论与建议
通过将基尼系数运用于财政领域，本文不仅呈现了京津冀城市群财政非均等化的严重性，为财政分配提供了切实依据，而且通过对比分析各地财政贡献系数，指出了财政支出的地区非均衡性，从而为财政支出、尤其转移支付等基本公共服务的投向提供理论依据。具体而言：
1.通过对2005年至2017年财政基尼系数分析发现，京津冀城市群公共财政均等化水平长期超过了0.4 的“警戒线”，低于我国省际财政均等化水准。原因在于我国现行财政体制各级政府事权与财权不相匹配所导致的公共服务区域分布不均等［16］，而京津冀城市群所呈现的问题尤为突出罢了，具体说，各地公共服务自成体系，供给标准不统一，缺乏区域间各政府事权和财权匹配的制度保障，横向财政转移支付制度不健全更加剧了区域间基本公共服务的非均等性。
2.通过对2005年至2017年财政贡献系数分析发现，京津冀城市群财政贡献系数处于后位地区的主要特征是：经济发展水平相对落后、产业结构偏重工业，邯郸、衡水、邢台的财政支出结构是导致京津冀城市群财政非均等化的主要因素，而北京、天津的财政贡献系数则常年高于1。
3.基于上述结论，提出以下建议：其一，创新制度供给，优化三地财政支出结构。打破传统资源投入与公共服务供给体系，建立财权、事权匹配机制以解决财权、事权不均衡问题，具体说，三地同级政府要加强横向联系，确立同级辖区协同发展的横向战略格局，在财政供给上提供有效保障；三地各级政府要加强纵向联系，协调辖区内的协调发展，使财权、事权呈正比关系。譬如，加大对河北经济发展落后地区的基本公共服务投入力度，以京津两地同级政府政策为标准建立相对较快、稳定的公共财政投入动态增长机制以缩小区域公共服务供给差距。其二，加强政府之间的横向联系，建立京津冀协同发展的政府转移支付对口支援机制。较为发达的地区要支援较为贫穷的地区，经济水平差距越大，政府横向转移支付关于同类公共服务的支持力度应越大，以横向协调京津冀三地发展格局，切实有效缩小区域间的财政收支差距，通过财力的适度均衡来推进基本公共服务一体化。其三，建立协同发展基金，提高财政保障能力。建议由京津冀三地政府共同组建“京津冀协同发展基金”，启动资金由京津冀三地财政共同承担和筹措，主要原则可以各地地区生产总值、较为重要的一揽子公共服务支出为据，具体标准视因素之间的差距而定，对发达地区来说，差距呈越大筹措系数越大，对贫穷地区来说，差距越大筹措系数越小，从而整合三地财力，致力于跨省市的基本公共服务专项合作构建事宜，有效建立京津冀经济发展中的财政共享机制。
总而言之，推进京津冀城市群财政均等化是一项长期复杂的系统工程，应从全局出发，优化财政支出结构，建立合理的基本公共服务资源供给机制，促进经济均衡发展，从而在根本上实现京津冀区域基本公共服务资源供给的良性、持续、健康发展。抓住历史机遇，特别是以雄安新区为试点发挥示范作用乃实现京津冀区域公共服务均等化之重要举措。
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