马天龙/宁夏大学,中国人民银行银川中心支行

 

    内容提要：建立和完善政府预算绩效管理制度是新时代财政体制改革的方向。党的十九大报告明确指出，要全面实施预算绩效管理，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。国库作为政府的“钱袋子”，体现的是人民的受托责任，无论职责权限还是经理国库的具体内容，都与预算绩效管理存在耦合性和目标一致性。本文基于公共财政框架的视角，从预算绩效管理的概念和内容入手，分析当前预算绩效管理存在的问题，央行经理国库与预算绩效管理协同交互的必要性、耦合性以及交互机制，并对强化央行经理国库与预算绩效管理的协同性提出政策建议。

    关键词：经理国库  协同性  预算绩效管理

 

    财政是国家治理的基础和重要支柱，具有稳定经济发展、配置物质资源、调节收入分配等重要职能，是党和政府行使职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段^[1]。国家治理的现代化要求财政资金管理使用现代化。一个国家的治理水平和治理能力如何，在很大程度上取决于预算管理水平，这要求财政预算一方面要保持稳定增长，为行使政府职能提供基础，另一方面要求财政支出要合理配置，形成有效的产出和效果，以进一步提高财政资金分配科学性、公平性，为广大人民群众提供更加优质、均等的基本公共服务。党的十九大报告明确指出，“要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”建立和完善政府预算绩效管理制度是新时代财政体制改革的方向，即：合规和绩效，也就是说，要在合规的基础上突出责任和效率，关注产出和结果，提高公共部门服务供给效率，提升政府治理水平和能力。国库作为中央银行为国家预算执行提供服务的专门机构，对财政预算具有反映、执行、促进、监督等职能，与财政预算绩效管理相辅相成。因此，在公共财政框架体系下，需要进一步完善和强化人民银行经理国库职能，加强国库对预算收支行为的事中约束和监督，构建多层次的财政分权制衡体系，及时为宏观决策提供有效的信息支持和决策参考，与财政预算绩效管理协同作用，推进国家治理体系和治理能力现代化。

    一、预算绩效管理制度的概念及内容

    (一)预算绩效管理的概念

    “绩效”一词最初来源于企业，其英文为“Performance”，在管理学中被引申为“成果”、“效益”。预算绩效管理意为将“预算”作为绩效管理对象的全过程管理模式，它与预算编制、预算执行及预算监督共同构成预算管理体系。预算绩效管理的根本目的是优化配置、控制成本、改进产出成果，提高公共物品质量及服务水平^[3]。预算绩效管理的对象涵盖了所有“财政性”资金，既包括纳入政府预算管理的公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障基金预算资金，也包括纳入部门预算管理的资金^[1]。财政部将其定义为：预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是将绩效的理念融入现有的预算编制、执行、监督环节，实现预算管理和绩效管有机结合。它强调预算支出的责任和效率，关注预算资金的产出和结果，并要求政府部门不断改进服务水平和质量，提高政府行为能效^[3]。综上所述，预算绩效管理的本质是借鉴绩效管理理念，改进和完善现有的预算管理方式，旨在促进政府治理高效透明;其核心是强化支出责任，并以此控制节约成本、优化资源配置、提高公共服务质量、提升预算资金使用效益^[1]。

    (二)预算绩效管理的内容

    预算绩效管理具体内容包括四个方面，即:绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果反馈和应用(图1，常用“五有”表述，即“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”。其中，绩效目标管理是预算编制阶段的核心内容，包括绩效目标的报送、审核和批复^{[1] [3]}。绩效监控是对照绩效目标，跟踪、检查预算执行情况，并纠正预算执行偏离行为。绩效评价是对预算执行产出和结果的经济性、效率性和效益性进行评价，是预算绩效管理的核心。绩效评价结果应用和反馈是预算绩效管理工作的最终落脚点，绩效评价结果将作为安排以后年度预算的重要参照，并为政府决策和实施行政问责提供重要参考和依据。

图1  预算绩效管理运行框架

 

    二、当前预算绩效管理存在的问题

    (一)预算绩效管理工作进展不平衡

    由于全国各地区对预算绩效管理的认知水平、治理理念、重视程度不同，其工作开展不平衡。一是横向看，不同地区间进展不平衡。试点较早省区推进较快，并向纵深发展；试点较晚地区，推进缓慢，资金规模和范围较小。二是纵向看，中央、地方间进展不平衡。中央层面，部门预算绩效管理工作推进力度和范围不断扩大，成效显著，但所属二级、三级以及更基层的单位则相对进度缓慢。地方层面，省级部门覆盖范围广，项目多，推进较快；但在市、县层面，大部分区、县级政府对预算绩效管理尚未取得实质性进展。

    (二)全过程预算绩效管理体系不完善

    通过近些年探索和发展，我国初步构建了以“五有”为目标的预算绩效管理体系，实现了预算绩效管理各环节的连通。但整体上看，全过程预算绩效管理体系仍不完善。一是在绩效目标环节，目标设定不清、内容粗略，量化和细化存在技术困难，不能准确反映社会效益和长远效益；绩效目标约束不强，大部分仅停留在项目统计和资金申报上，未将绩效目标落实到绩效监控和绩效评价中去。二是绩效监控方面，大多数停留在制度要求层面，局限于执行进度和日常监督要求；监控技术和手段落后，缺乏预算绩效的动态性和趋势性监控；部门间的协同监控机制缺失，人大、审计、国库与财政内部对预算绩效未形成立体式监控。三是绩效评价环节方面，事后评价占比较大，缺乏事前、事中评价，且评价主要停留在项目验收考核的形式上，绩效评价与预算管理不能相互融合，“两张皮”现象严重；绩效评价内容多以项目评价为主，对财政政策、财政支出结构等宏观层面绩效评价不足；评价方法落后、单一，缺乏有效的技术手段、统一的评价标准和指标体系，绩效信息收集系统建设滞后，绩效评价的公正性、权威性和准确性欠缺。四是评价结果应用方面，绩效问责和公开机制尚未建立，评价结果对资金使用部门和单位未形成实质性的硬约束，不能与下年度预算安排紧密结合，评价结果应用缺乏针对性和有效性。

    (三)现行预算管理制度安排对绩效管理存在制约

    预算绩效管理强调绩效理念和结果导向，要对预算资源优化配置，提升效率。但在现行预算管理制度安排与预算绩效管理存在不适应的地方。一是绩效管理与预算管理相对脱节。近年来，国库集中收付、部门预算、政府采购等预算制度改革，均属于对预算收支过程的管理改革，并未对预算资源从产出结果方面进行优化配置改革，预算绩效管理与预算编制、执行、监督的融合度还不够，绩效评价未与预算安排挂钩。二是预算制度安排不够完善。目前制度安排下，财政部门承担了大部分的部门预算编制权，除了经各级人代会审定的年初预算之外，年中还存在着大量具有刚性、强制性的政治分配因素的预算追加，导致事先制定绩效目标不合理，事中开展绩效监控无依据，事后绩效评价无效力。此外，由于资产与预算结合的制度未建立，部门间使用公共资源来源不同、资产占有不均衡，投向和管理要求各异，使得预算投入和公共产品服务成本缺少可比性，预算绩效无法衡量。三是管理基础不相适应。一方面，由于未建立科学的预算支出标准体系没有建立，导致绩效评价没有依据，项目之间无法横向比较；另一方面，预算绩效管理缺少完整的信息数据，执行中不能实时、动态监控绩效进展信息，决算又多是报账式的数据汇总，预算绩效管理缺乏准确性和实效性。

    (四)预算绩效管理配套措施改革缺位

    目前，与预算绩效管理配套的改革措施尚未启动，制约预算绩效管理向纵深推进。一是政府财务报告和绩效报告制度未全面启动，无法全面反映政府资产负债全貌，准确衡量预算绩效情况。二是未建立中期预算框架。从全球范围看，实施绩效预算的国家，大都建立了中期预算框架，如英国、德国采用5年期滚动预算，澳大利亚采用3年期滚动预算(部分州和地方政府为4年或5年)。我国尚未开展中期预算管理，因此政府战略规划政策制定与预算编制缺少关联机制，财政资源不能实现跨时期优化配置，无形中加剧了预算资源有限性与公共产品需求无限性的矛盾。三是财政预算透明度有待提高。提高财政透明度是实行绩效预算管理的客观需要，也是加强评价结果应用、推进评价结果公开的重要载体。我国在财政预算公开方面透明度还比较低，导致一些部门和单位往往只注重财政资金的取得，而忽视其使用效果，造成支出结构和规模不合理、重复建设、浪费低效等现象。四是缺乏强有力的问责机制。实施预算绩效问责是绩效管理的关键。长期以来，我国政绩考核片面单一，预算绩效管理并未纳入其考核体系，部分政府和部门只管“花钱”、“干事”，不关心“干好事”、“花好钱”，“盆景工程”、“面子工程”、“政绩工程”等现象屡见不鲜，造成公共资源浪费严重，财政运行效率低下。

    (五)预算绩效管理未形成协同推进机制

    预算绩效管理必须由政府多部门协同推进，但目前仍是由财政部门“单兵突进”，未形成协同推进机制。一是财政部门倾向于将绩效管理看作在原有财政管理职责之外的附加任务，缺乏自评的动力。二是预算绩效管理与政府绩效管理之间被人为分割，彼此之间并无绩效信息的沟通与共享，导致预算绩效管理改革推进缓慢。三是人大、审计、国库、监察等部门对预算绩效管理的参与度较低，社会公众更难以参与绩效评价过程，未形成改革合力。

    三、央行经理国库与预算绩效管理的协同机制

    (一)央行经理国库与预算绩效管理协同交互的必要性

    所谓协同，意为协助、会同、互相配合，是指两个或者两个以上的不同资源或者个体，共同完成同一目标的过程和行为^[4]。央行经理国库与预算绩效管理间的协同即是在公共财政框架体系下，为实现国家治理现代化目标，央行经理国库行为与预算绩效管理的交互机制。在现代财政治理语境下，由于目标相同，央行经理国库与预算绩效管理的协同必要且重要。一是从制度安排看，财政部门集预算编制(决策)、预算执行、预算监督为一体，央行具体经理国库，并负责组织管理国库工作，符合现代财政治理要求和行政改革精神，凸显了分权制衡关系，突出了控权之品性，其出发点和预算绩效管理相同，均是要实现公共资源最优配置、公共利益最大化。二是从职能看，经理国库具体职能是负责办理财政资金收纳、划分、理解、退库与支拨业务，并具有反映的监督职能，确保国家预算收支任务完成，促进财政政策与货币政策协调配合，与预算绩效管理协同，以确保财政资金运行安全、高效、规范、完整。三是从实践看，央行经理国库30多年来，圆满完成了各级政府预算收支任务和国家及人民赋予的把关守库的神圣使命，有效提高了各级政府预算执行效率；预算绩效管理将进一步提高财政资金分配科学性、公平性，二者协同为经济社会提供更加优质、均等的公共服务。

    (二)国库职责权限与预算绩效管理的耦合性

    《预算法》赋予了人民银行经理国库的职责，而《中华人民共和国国家金库条例》(国发〔1985〕96号)对国库的基本职责和主要权限作了明确规定，共有六项基本职责和六项主要权限，其中每项职责、权限都能与预算绩效管理的内容耦合，如表1。从内容来看，国库基本职责和主要权限与预算绩效管理耦合最多的是绩效运行监控方面，对于经理国库最直接的体现即是国库监督管理。但从目前业务实践看，随着经理国库的内涵和外延不断扩大，经理国库=办理国库业务+国库监督管理+经营管理国库资金。因此，经理国库的具体内容与预算绩效管理内容耦合范围就较为宽泛，如图2。其中，办理国库业务，即：办理国家预算收入的收纳、划分、留解，预算支出的拨付，耦合了绩效运行监控、预算绩效目标管理；国库监督管理，即：对预算资金收支行为或事项实施的审核监督，耦合了绩效运行监控、预算绩效目标管理和评价结果反馈应用。而经营管理国库资金，即：实施国库现金管理，耦合了预算绩效目标管理。

表1  国库基本职责和主要权限^[5]与预算绩效管理的耦合关系

 

 

图2  经理国库内容与预算绩效管理的耦合性

 

    (三)经理国库对预算绩效管理的影响作用

    如上所述，预算绩效管理包括了绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果反馈和应用四个方面内容，从国库的职能和职责来看，央行经理国库对预算绩效管理每一方面的内容均存在影响，并可参与其中，如图3。在预算绩效目标管理环节，央行国库部门通过上一年度财政资金运行和预算执行情况，可为预算绩效目标的设定提供建议，参与具体绩效目标体系的设定，并联合政府及人大相关部门审议预算绩效管理目标的科学性和合理性。在绩效运行监控环节，央行国库依法履行法律法规赋予的监督权限，逐笔对预算收支的合规性和预算收支进度实施监督，利用国库信息化系统和国库数据统计分析优势对财政资金运行情况进行监控，维护国库资金安全完整；同时，国库现金管理又是绩效理念在库存资金管理上的直接体现。国库现金管理在有效保证国库资金安全的前提下，为加强商业银行流动性管理，合理确定库存资金规模、提高库存资金绩效提供了有益的探索。在绩效评价实施环节，央行国库可充分利用一手数据和专业人财物优势，对财政收支结构、财政资金运行效率、财政政策和货币政策协调性、国库现金管理操作情况等实施评价，并将其纳入预算绩效管理评价体系。在评价结果反馈和应用环节，央行国库通过对国库收支大数据、财政资金运行情况、国库指数反映的经济运行发展情况进行分析研究，反映财政行为活动的不同功能和政策目标，揭示财政运行中存在的问题和矛盾，并对经济形势和财政运行作出前瞻性预判，为政府决策提供信息支持和决策参考。

图3  央行经理国库对预算绩效管理的影响机制

 

    (四)预算绩效管理对央行经理国库的影响作用

    预算绩效管理契合了现代国家治理理念，蕴含了财政制度创新，体现了改革发展要求。国库部门作为“政府的钱袋子”，定会参与到预算绩效管理的实施中，这对国库各项工作将产生重大影响。

    1.对国库风险治理提出新挑战

    实施预算绩效管理目的是优化公共财政资源配置、提高资金效益，预算资金运行将从“重分配”向“重管理”转变。国库是具体办理国家预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的具体机构，首先要确保财政预算资金的安全完整，这对国库风险治理提出了新挑战。一方面国库经理的是国家和人民的公共财政，体现的是国家和人民的受托责任。实施预算绩效管理势必要求财政公开、透明，资金安全是国库的首要任务，一旦发生风险，社会影响面广，国家信誉受损。另一方面，随着国库信息化水平不断深化和拓展，国库电子化集成了业务流程和会计流程，国库成为连接财政、税务、海关及商业银行等相关部门的业务处理和数据中枢，致使国库风险集中化和关口前沿化，系统风险防范难度倍增^[7]。

    2.对国库统计分析提出新要求

    实施预算绩效管理，国库需要进一步发挥其反映和分析职能，为预算绩效管理目标制定和评价反馈等环节提供强有力的信息支持和决策参考作用，这对国库统计分析提出了更高要求。一方面要求央行国库部门充分利用海量的国库一手数据，提高数据分析处理能力，深度挖掘数据运行背后财政运行的规律。另一方面要全面提高国库分析水平，在分析视角、分析架构、分析方法、人力资源等方面均要提档升级，为预算绩效管理提供强有力的信息支持。

    3.对国库监督效力提出新标准

    国库监督具有服务性和内生性。实施预算绩效管理，必然要求国库更新国库监督理念，对预算执行环节实施更加全面、更具针对性、更有实效的事中监督，尤其在电子化环境下，建立与IT治理相适应的国库监督体系，实现对预算执行动态、连续、实时监督，为预算绩效管理提供良好的支撑。

    4.国库现金管理作用凸显

    国库现金管理作为政府财务管理活动，是国库资金收支变动的直接结果，其目标是保持合理的国库现金余额，实现国库资金保值增值^[8]，同时又低成本高效率满足财政支付需求，这与预算绩效管理的目标是一致的。因此，国库现金管理不仅是现代国库管理的核心也是预算绩效管理的重要组成部分，其作用将进一步凸显。

    5.对国库履职环境产生新变化

    人民银行国库部门尤其是地方国库作为政府预算收支执行的重要组成部分，在预算绩效管理实施背景下，其履职环境必然产生新的变化。一是对国库权利运行边界权责范围需要进一步明晰，以依法履职、规范管理。二是随着预算绩效管理的实施，国库将深度参与其中，国库服务需提质增效，以满足服务对象不同需求。三是由于改革的深入，国库业务领域不断拓展，国库内外职责不断增加，要求国库队伍专业素质、年龄层次、知识结构不断优化提升，为履行好经理国库职责提供坚实的人才保障。

    四、政策建议

    (一)完善经理国库法律体系

    一是在现有国家金库条例基础上制定上位法，明晰人民银行经理国库的权责配置，建立与公共财政相适应的现代国库制度体系，为国库深度参与预算绩效管理提供法律保障。二是以公共财政框架为基础，按照“完整、规范、透明、高效”的原则，深刻把握“经理国库”的内涵，明确人民银行经理各级国库治理角色的权力和责任，为国库深度参与预算绩效管理提供法律支撑。三是尝试探索和研究制定国库监督和处罚办法，提高国库监督的法律层次，保障人民银行经理国库在公共财政管理体系中独立性。

    (二)强化国库监督的效力。

    一是建立真正的国库单一账户制度。全面清理整顿各类财政专户，建立真正意义上的国库单一账户制度，通过“国库一本账”来核算、反映政府的全部资金收支，实现财政资金由国库单一账户统一核算、统一调度和统一管理，便于国库对公共财政实现全面、有效管理和监督。二是深入推进国库集中支付改革，完善现行的国库集中支付模式，可考虑采取由人民银行国库直接支付的方式，实现“两个直达”——收入直达入库、支出直达商品或劳务供应者账户并建立相应的国库直接支付业务运行管理体系，体现国库对预算执行事中监督的完整性和有效性。三是更新国库监督理念，建立与国库电子化相匹配的国库监督运行体系，突出IT治理在国库监督中的作用，实现国库部门对预算执行动态、连续、实时监督，以有效防范在电子化环境下的国库资金风险。四是建立人大、审计、国库、监察以及社会舆论等联合的监督体系，各负其责对财政活动行为和预算收支行为进行立体化监督。

    (三)推进国库信息化建设

    推进“国家金库”工程建设，完善国库业务系统性能，在全面、准确、连续核算和反映财政资金收、支、更、退的同时，强化预算收支信息共享的纽带功能，及时为预算绩效管理提供信息渠道和平台，最大限度满足各级政府部门和社会公众的需求，为现代财政治理体系建设奠定坚实的技术基础。

    (四)提升国库统计分析水平

    一方面，要充分利用海量的国库一手数据，采取数据挖掘、大数据等技术，深度探究国库资金运行的规律，精确反映预算资金运行轨迹和脉络，及时发现预算执行和资金运行中的违纪违规情况，强化国库反映问题和服务决策的职能。另一方面，要进一步提升国库分析水平，立足国库视角，透过国库资金运行情况，透视预算执行效果、财政运转规律、财政资金收益以及财政资源配置等，为预算绩效管理提供强有力的信息支持。

    (五)完善国库现金管理运行机制

    汲取现有的经验，进一步提升国库现金流预测、现金流控制及现金流余额管理水平，优化完善国库现金管理操作策略、操作范围、操作规模和操作手段，有效协调货币政策，保持合理的库款规模的基础上，实现国库资金保值增值，推动国库现金管理全面走向常态化、制度化、规范化和科学化。

    (六)提高经理国库履职能力

    一是创新服务手段，扩展服务边界，优化现有的国库业务处理流程，深入推行国库服务标准化管理，强化国库服务品牌。二是坚实内部之基，加大国库队伍人才建设。积极完善国库组织机构建设，整合国库人力资源，注重人才培养，尤其要加强基层国库机构建设和人员配备。三是加强财税关库银间交流和协作，建立良好的沟通机制，发挥协同合力。

 

参考文献：

〔1〕李海南.我国预算绩效管理问题研究[D].东北财经大学，2014.

〔2〕王海涛.我国预算绩效管理改革研究[D].财政部财政科学研究所，2014.

〔3〕财政部.关于推进预算绩效管理的指导意见(财预〔2011〕416号)[Z].2011，6.

〔4〕赵志泉.基于协同理论的中部地区科技人力资源开发策略研究[J]，科学管理研究，2012(6):35-36.

〔5〕国务院.中华人民共和国国家金库条例 (国发〔1985〕96号)[Z].1985，6.

〔6〕刘贵生.继续明确中国人民银行经理国库的法律表述[J].中国金融，2012(3):28-32.

〔7〕马天龙.基于COBIT和COSO报告电子化环境下国库内部控制研究[J].地方财政研究，2015(5):53-55.

〔8〕轧瑛，侯龙.地方国库现金管理思考[J].中国金融，2017(7):36-39.

〔9〕岳洪江、张绍光.政府预算绩效管理质量：内涵、影响因素和控制节点[J].地方财政研究，2015(6):4-6.

〔10〕徐婷、蔡红英. 预算绩效管理问题研究——基于文献的梳理[J].行政事业资产与财务，2017(8):1-4.

〔11〕何文盛、蔡泽山.新时代预算绩效管理推进国家治理现代化的多元维度审视[J].上海行政学院学报，2018(3):3-7.

〔12〕刘贵生.现代国库论[M].北京：中国金融出版社，2014.