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    内容提要：从公开的某省级政府财政部门2017年度决算看，我国部门预算和部门决算之间确实还存在着不少的问题，以预算法律、行政法规为评判标准，主要是：决算表排序与预算表没有实现一一对应、决算表与预算表框架结构不一致、其他经费科目决算管理不够规范、决算情况说明不够协调等。为此，提出了相应的规范预决算管理的对策。

    关键词：部门决算  部门预算  省级政府信息公开

 

    2018年8月末至9月初，我国各省级人大常委会陆续审查批准了2017年度省级政府财政决算，随后财政部门按照有关规定批复了部门决算并在省级政府门户网站上或财政部门门户网站上向社会进行了公开。而从公开的2017年度省级部门决算看，确实还存在着一些值得引起重视的问题：一是省级部门决算与部门预算脱钩，好像部门决算与部门预算没有丝毫的关系，而是孤立存在的，与决算是预算执行结果相悖的；二是部门决算，无论是有关的决算表，还是有关项目(预算科目)以及金额难以与部门预算相对应，有的部门决算与预算项目存在较大差距；等等。由此可以引发出一个非常现实的重要问题，从公开的省级部门决算来看，在部门决算表上反映不出部门预算的信息，符合“决算是预算执行的结果”定义吗？本文正是从这一视角出发，以某省级政府财政部门公开的2017年度部门预决算为例，以预算法律、行政法规为基本标准分析部门决算存在的问题，进而提出规范部门决算管理的对策。

    一、预决算之间的逻辑关系、决算本质和决算编制要求

    (一)财政预决算之间的逻辑关系

    中国从1999年开始对公共预算实行了改革，推行了部门预算。省级政府预算由部门预算组成，即省级财政部门直接供应的一级预算单位的部门预算“加起来”汇总后就是省级政府预算。省级部门按照要求编制本部门预算，财政部门审核各部门预算并汇总编制成为省本级预算报政府审定，经省级人民代表大会审查批准，财政部门批复部门预算后执行。在省级人民代表大会开会期间，人大代表依据预算法律既要对省级预算报告草案进行审查，又要对部门预算进行审查。从预算法律看，预算管理是一个封闭的“链条”，由预算编制、财政部门审核并汇总编制本级预算报政府审定、人大财经委预先审查、人民代表大会审查批准预算、财政部门批复部门预算、部门执行预算、调整预算、预算执行考核、部门编制决算、财政部门审核并汇总编制本级决算报政府审定、审计部门审计决算、人大常委会审查批准决算、财政部门批复决算等环节组成。从中可以看出，决算是预算管理链条上的非常重要的一环。因此，不能离开决算而谈预算，将预算和决算割裂开来是不正确的。

    对于预算收支的执行，预算法律有着明确的规定，要先有预算，然后才能按照预算办事花钱；没有预算，就不能办事花钱。省级部门的各项经费支出，必须依照人民代表大会批准、财政部门批复的部门预算来实施，进一步说，各部门在办理各项事务需要花钱时，就要先看看其部门预算上有无安排了这一项目支出，如果部门预算上安排的话才能按照预算办理有关资金支出的手续；否则，不能安排资金支出。

    对于决算来说，没有预算就没有决算，决算是预算执行的最终结果。而在编制部门决算时，就要以部门预算实际执行开支数为基本事实，以批准的部门预算为基础，对有关明细预算科目收支数进行清理统计，就是决算收入和支出，并且和预算要一一对应。

    (二)财政决算的本质内涵

    关于财政决算的概念，比较有权威性的是：（1）财政决算亦称“国家决算”。国家预算执行的总结，是国家预算管理的最终环节，也是国家经济活动和社会发展在财政上的集中反映。[1]（2）2015年10月23日财政部令第78号《政府会计准则——基本准则》第48条规定：“政府决算报告是综合反映政府会计主体年度预算收支执行结果的文件”。

    从以上概念可以看出，决算就是由预算执行结果编制而来的，换言之，预算执行的结果是决算。进一步说，财政部门按照人大批准的省本级预算批复部门预算并下达预算指标文件，部门按照下达的预算文件计入有关明细预算科目，是为预算收入；部门在执行预算时，要依据财政部门批复的部门预算、预算指标文件办理，有关项目资金支付手续要齐全完备，那么体现在政府会计上的就是计入有关明细会计科目，是为预算支出。

    (三)决算编制的规定要求

    对部门决算编制而言，在预算法律标准上，是《中华人民共和国预算法》；在行政法规标准上，是国务院2014年9月颁发的《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)，将有关条款标准整理后见表1。从中可以看出，编制部门决算的核心要义是：必须符合法规，收支真实、数额准确、内容完整、报送及时；决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。

 

表1  预算法律和行政法规关于决算编制的规定

决算	预算法		行政法规
	法条	内容	条	款	项	内容
编制要求	75	编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。	三、全面推进深化预算管理制度改革的各项工作。	(七)规范理财行为，严肃财经纪律。	2.健全制度体系，规范理财行为。	要规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。

 

    二、部门决算管理存在问题分析

    本文对某省级政府财政部门公开的2017年度部门决算情况[2]进行了较为细致的分析，发现部门决算管理上存在以下主要问题：

    (一)决算公开表没有以预算表为基础进行排序

    部门决算的核心是决算表。按照预算法律的规定要求，部门决算应当与部门预算相对应，就是说部门决算表应该按照部门预算表进行排列，而且不能多于或少于预算表数量。然而，从实际情况来看，一是在决算表排列顺序上，没有按照部门预算表顺序进行排列，没有完全一一对应。某省级政府财政部门2017年度部门决算、预算表，都是12张表（见表2），而在决算表的排列顺序上，没有按照预算表的顺利进行排列。其中决算表1至6、表12与预算表1至6、表12是一一对应的，而决算表7至表10没有和预算表7至10一一对应，即没有按照预算表的顺序进行排列。决算表7是“一般公共预算财政拨款支出决算表”，而预算表7是“部门政府性基金支出预算表”，与预算表实际对应的是表8“一般公共预算支出预算表”。二是在决算表名称上，有的决算表与预算表不完全一致。从表2可以看出，决算表11名称是“机关运行经费支出决算表”，而对应的预算表10名称是“一般公共预算机关运行经费支出预算表”,预算表名称限定的是“一般公共预算”，而决算表没有这一限定的修饰语；决算表10名称是“政府性基金财政拨款收入支出决算表”，而对应的预算表7名称是“政府性基金支出预算表”，决算表比预算表多了“收入”，编制预算时没有基金收入纳入其中；决算表8名称是“一般公共预算财政拨款基本支出决算表”，而对应的预算表9名称是“一般公共预算基本支出预算表”，决算表名称比预算公开表名称多了“财政拨款”四个字。三是从决算表与预算表内容上看，虽然都是12张表，但是“收入决算表”、“支出决算表”是明细表，而预算表中只有“收入预算总表”、“支出预算总表”且与“收支预算总表”重复，没有收入预算、支出预算明细表，即决算表没有与预算表一一对应。四是预决算单位构成口径标准不一致。从2017年度部门预算、决算情况说明看，在预决算构成单位看，见表三，预算构成单位共计10家，而决算构成单位6家，决算构成单位与预算构成单位不能一一对应。进一步说，预算审核中心、财政支付局、农村综合改革领导小组办公室、宣教中心在年初编制了预算，是财政厅部门预算的构成单位，但是这4家预算构成单位却没有编制决算，并且没有说明具体的原因。

 

表2  决算公开表与预算公开表排序比较表

公开表序号	预算公开表	决算公开表
1	收支预算总表	收入支出决算总表
2	收入预算总表	收入决算表
3	支出预算总表	支出决算表
4	财政拨款收支预算总表	财政拨款收入支出决算总表
5	财政拨款支出预算表	财政拨款支出决算表
6	财政拨款基本支出预算表	财政拨款基本支出决算表
7	政府性基金支出预算表	一般公共预算财政拨款支出决算表
8	一般公共预算支出预算表	一般公共预算财政拨款基本支出决算表
9	一般公共预算基本支出预算表	一般公共预算财政拨款“三公”经费、会议费、培训费支出决算表
10	一般公共预算机关运行经费支出预算表	政府性基金预算财政拨款收入支出决算表
11	一般公共预算“三公”经费、会议费、培训费支出预算表	机关运行经费支出决算表
12	政府采购支出预算表	政府采购支出决算表

注：根据公开的某省财政厅2017年度部门预决算表整理而成，下同。

 

表3  预决算单位构成比较表

 

    (二)决算表框架结构没有以预算表为基础设计

    决算表框架结构应该与预算表相一致，而从公开的某省级政府财政部门决算表来看：一是财政拨款预决算总表框架结构不一致。对于决算表来说是“财政拨款收入支出决算总表”，而对于预算来说是“部门财政拨款收支预算总表”。从表4的框架结构比较中可以清晰地看出，项目名称标准口径不一，支出预算“项目名称”设置共3项：基本支出、项目支出、单位预留机动经费，没有具体的明细项目，报经省级人民代表大会批准的支出预算只是一个笼统数字，没有完全落实细化预算的要求；而决算支出“项目(按功能分类)”设置了类级科目：一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出等。就是说部门预算表和部门决算表内部结构项目标准不一致，决算表项目设置是以类级科目为标准，反观预算表项目却没有以预算科目为标准来设置，这就造成了决算数据难以和预算数据进行比较，再进一步说，决算没有与预算实现一一对应。二是财政拨款基本支出预决算表框架结构不一致。对于决算表来说是“财政拨款基本支出决算表”，对于预算表来说是“财政拨款基本支出预算表”，见表5。既然财政拨款基本支出预算表已经存在了，那么应该将预算表拿过来加上一栏“决算数”就是决算表，是完全可行的。然而实际情况却不是这样的，从预决算表的框架结构上看，决算表完全没有按照预算表进行设计，而是推到重来，“重打锣鼓新开张”，重新进行了设计，分为人员经费和公用经费，与预算表截然不同，造成决算难以与预算要一一对应。三是政府采购支出决算表与政府采购支出预算表结构不一致。从政府采购支出预决算表框架结构来看，见表6，这两个表的结构框架完全不一致，从而使得政府采购支出决算不能和预算一一对应。决算表无论是采购品大类，还是采购决算，都是高度概括的，没有明确政府采购明细项目；而政府采购支出预算表较为明细，具体到专项名称、经济科目、采购物品的名称、采购组织形式。这就使得决算无法与预算进行比较，难以判断是否按照政府采购支出预算明确的采购物品名称和采购组织形式进行采购，有无擅自改变问题。决算表明确了采购资金的性质，分为财政性资金和其他资金，而预算表没有进行明确，也就是说在编制部门预算时，没有将采购物品的资金进行明确。

表4  财政拨款预算、决算公开表比较表

部门财政拨款收支预算总表				财政拨款收入支出决算总表
收入预算		支出预算		收入			支出
项目名称	金额	支出用途		项目	行次	决算数			决算数
		项目名称	金额				项目(按功能分类)	行次	合计	一般公共预算财政拨款	政府性基金预算财政拨款
一、一般公共预算资金		一、基本支出		栏次		1	栏次		2	3	4
二、政府性基金预算		二、项目支出		一、一般公共预算财政拨款			一、一般公共服务支出
		三、单位预留机动经费		二、政府性基金预算财政拨款			二、外交支出
收入合计		支出合计					三、国防支出
							四、公共安全支出
							五、教育支出
				本年收入合计			本年支出合计
				年初财政拨款结转和结余			年末财政拨款结转和结余
				一、一般公共预算财政拨款			基本支出结转
				二、政府性基金预算财政拨款			项目支出结转和结余
				收入总计			支出总计

 

 

表5  财政拨款基本支出预决算公开表比较表

财政拨款基本支出决算表 财政拨款基本支出预算表 编制单位：财政厅 2017年度   单位：万元   公开06 编制单位：财政厅 单位：万元   人员经费   公用经费 科目编码 科目名称 金额 科目编码 科目名称 金额 科目编码 科目名称 金额 科目编码 科目名称 金额   合计   301 工资福利支出   302 商品和服务支出   310 其他资本性支出   301 工资福利支出                     302 商品和服务支出

 

 

表6  政府采购支出预决算公开比较表

政府采购支出预算表						政府采购支出决算表
采购品目大类	专项名称	经济科目	采购物品名称	采购组织形式	总计	采购品目大类	采购决算
合计							总计	财政性资金	其他资金
一、货物A						合计
	财政效能管理工作经费	办公费				一、货物
			台式计算机	分散自行组织		二、工程
						三、服务
三、服务C
	全省财政干部管理培训专项经费	培训费
			会议服务	政府集中采购

 

    (三)其他经费决算管理不够规范

    从公开的某省级政府财政部门2017年部门预决算公开表(一般公共预算)来看，“类级”科目均设置了其他支出科目，却未严格按照部门预算执行。一是决算表其他支出科目金额与预算表其他支出科目金额相比[3]，差距较大(见表7)，其他工资福利支出科目(编码30199)，决算数是1238.27万元、预算数是344.71万元，超预算支出893.56万元；其他对个人和家庭的补助科目(编码30299)，决算数是1045.96万元、预算数是0万元，超预算支出1045.96万元。二是其他支出科目决算金额较大。由于其他支出科目没有明确的项目内容，凡是不能明确计入有关预算科目的均计入了该科目，给省级人大常委会审查批准决算增大了难度，决算公开后社会公众看不明白具体项目内容，使得部门决算透明度不高。某省级政府财政部门2017年部门决算(见表7)，其他工资福利支出科目(编码30199)1238.27万元，工资福利支出科目(编码301)10051.48万元，占比高达12.32%；其他对个人和家庭的补助支出科目(编码30399)1045.96万元，对个人和家庭的补助科目(编码303)4100.79万元，占比高达25.51%；其他商品和服务支出科目(编码30299)500.9万元，商品和服务支出科目(编码302)3227.02万元，占比高达15.52%。

 

表7  财政拨款基本支出其他经费预决算公开表比较表

单位：万元

 

    (四)机关运行支出决算没有以预算为基础编制

    从某省级政府财政部门机关运行经费支出决算公开表与预算公开表内容来看，没有以部门预算为基础编制，一是决算没有与预算一一相对应。2017年机关运行经费支出决算公开表中共有12项经费支出，而因公出国(境)费用、公务接待费、工会经费、其他交通费用等4项经费在预算中没有反映；2017年部门预算中共有14项经费，其中电费、物业管理费、差旅费、维修维护费、其他资本性支出5项经费在决算中没有反映。二是决算与预算构成单位的口径标准不一致。从2017年机关运行经费支出预算情况说明中可知，此预算公开表反映的单位范围，既包括财政厅机关本级预算，又包括所属事业部门预算。而通过对比2017年机关运行经费支出决算、一般公共预算财政拨款基本支出决算表可知，机关运行经费支出决算表所反映的是财政厅机关本级，不包括所属单位部门的决算。这就说明，机关运行经费支出决算[4]、预算构成单位的口径标准不一致。

表8  机关运行经费支出预决算公开表比较表

单位：万元

 

    (五)决算情况编写说明不够协调

    部门决算的第三部分是 “2017年度决算情况说明”，是以文字的形式对决算公开表进行的详细说明，部门决算公开表共计12张，相应地就有12段说明和其他重要事项说明。但是从决算情况说明看，存在着不够协调的问题：一是情况说明与决算表不协调。从“收入支出总体情况说明”看，只是说明了财政拨款收入数据，与上年相比减少数据，减少的百分率，文字描述中出现了与上年相比减少的数据，而决算表中没有这一数据，就使得情况说明与决算表不够协调一致；从“财政拨款支出决算情况说明”看，只说明了财政拨款支出年初预算数据、支出决算数据，完成年初预算的百分比，与决算表相对应，文字中出现了预算数据，而决算表中没有年初预算数，显得不够协调一致。二是情况说明标准不一。从“收入决算情况说明”看，只是说明本年收入多少，其中财政拨款多少、事业收入多少、其他收入多少；从“财政拨款收入支出决算总体情况说明”看，只是说明财政厅2017年度财政拨款收、支总决算数据，与上年进行了比较，而没有与年初预算进行比较；从“机关运行经费支出决算情况说明”看，说明了支出总额，与上年相比增加的数据，没有与年初预算相比的情况说明。从以上可知，同样是决算情况说明，有的是与上年比较，有的没有与上年比较，有的与年初预算比较，有的没有预算比较，情况说明的标准不一。三是从决算情况说明中可知，对有关项目进行了预算追加，但没有详细说明如何进行调整预算，[5]同时也没有调整预算的表格。

    以上以公开的某省级政府财政部门2017年度部门决算为，较为详细地分析了部门决算中存在的问题，对于这些问题的界定是基于预算法律、行政法规以及“决算是预算执行结果的文件”而得出的，归纳起来：一是从决算表排列顺序上来看，与预算表相比差距较大；二是从决算表框架结构上看，与预算表相比差距较大；三是从有关经费决算内容看，与预算相比差距较大。因此，可以得出一个简要的结论：“决算是预算执行的结果”这一要求还没有完全做到。

    三、规范部门决算管理的对策建议

    为了全面落实好预算法规关于决算管理的有关规定，努力做到“决算是预算执行的结果”，促使决算与预算密不可分，不断提高部门决算管理水平，特提出以下对策：

    (一)决算表要以预算表为基础设计，并统一标准

    基于决算是预算执行的结果这一逻辑，理论上说或者总体上说将部门预算表加上一栏：执行数，就是部门决算公开表，既直观又可行，还能完全体现出预算执行的结果来。一是决算表的排序与预算表完全一致。就是说部门预算表是怎么排序的，部门决算表就要如出一辙，不能“别出心裁”再重新进行排序，从而在形式上完全体现出决算与预算是一一对应的。二是部门预决算表名称要统一，既然预算执行的结果是决算，那么部门预决算表的名称是一致的，而不能不一样，只不过是将预算表中预算改为决算，就是相应的决算表名称。三是预决算单位构成应一致。预算单位在年初编制了部门预算并公开和执行了，那么预算年度结束后按照要求编制部门决算时就要按照部门预算中的单位构成来编制，这时预算单位构成就成为了决算单位构成，只不过是预决算单位构成主体在预决算不同的阶段名称的不同而已。四是预决算表的框架结构要基本相同，将部门预算表原封不动地全部“复制”过来，如果部门预算进行了调整，再加上调整预算，预算数就是由年初预算数、调整预算数合计而成，在部门预算表中再加上一栏“预算执行数”，即决算数，这就是部门决算表。如此一来，部门决算表的基本框架与部门预算表是一致的，其实部门决算表就应该按照部门预算表进行设计，就全面体现出决算与预算一一对应的规定要求来。

    (二)按时编制调整预算，并及时公开

    《中华人民共和国预算法》第13条规定：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”。因此，省级部门预算批准后，就要对照部门预算不打折扣严格执行；预算调整要报省级人大常委会审查批准，未经法定程序批准不得擅自调整。在审查批准的时间上，应在8月底或9月初将调整预算方案提交省人大常委会审查批准，就是说省级人大常委会在9月底之前批准调整预算，以便于在第四季度执行完毕，不宜过晚，并且调整预算批准后再执行，避免出现先办事花钱后补报人大常委会批准调整预算的“先斩后奏”问题的发生。财政部门批复部门调整预算后，在规定时间之内在省政府门户网站或财政部门门户网站上集中公开，从而形成部门预算、部门调整预算、部门决算的预算管理全过程的预决算公开体系。

    (三)加强制度建设为编制其他经费决算奠定基础

    尽量压减其他经费科目的开支，要从制度源头上强化管控。因此，一是建议取消其他经费预算科目，定期修订预算科目表，将一些固化的经费支出根据其性质增设为项级预算科目，以适应预算管理要求；二是如果不能取消其他经费科目，应该设定一个限额比例，以控制其他经费的支出，可以考虑这一限额不能超过类级预算科目年度预算总额的2%，比如类级预算科目年度支出10万元，就是说类级预算科目之下的项级科目之和10万元(不包括其他经费科目)，如果其下的项级科目“其他经费科目”安排限额支出不能超过2000元。

    (四)机关运行经费决算要以预算为基础编制

    在编制机关运行经费支出决算时，要基于预算执行结果来实施，而不能脱离批准的预算擅自调整标准编制决算，以实现决算公开与预算公开的一一对应。

    (五)按照标准编制决算情况说明

    在部门决算公开的情况说明上，要基于决算是预算执行结果这一逻辑。对有关决算公开表进行说明，在文字描述上标准要统一，即均要与年初预算、上年决算进行比较，不能出现不一致的问题。一是将部门决算数与预算数进行对比列为必备的情况说明，这样才能让社会公众知道部门决算是否按照批准的部门预算执行，占预算的百分比多少？有无超支？有无结余？一目了然、非常清晰，就全面体现了预算管理的全过程来，有头有尾、善始善终；二是与上一年度本部门决算数进行对比，增加或减少金额是多少，增减率是多少，这是纵向方面的比较，反映不同年度之间决算情况；三是对有关重要问题进行说明，比如属于政策性无预算支出问题，说明是否报省级政府审定、人大常委会备案，并明确该支出怎么解决；关于“三公经费”问题，要重点对增减情况进行说明。如此一来，既有与年初预算的对比，又有与上年决算的对比，使得决算情况说明的内容更为丰富了，所披露的决算信息更为全面一些。

    以上以公开的某省级政府财政部门2017年部门决算为例分析了决算管理存在的问题，而在分析中必须与部门预算结合起来一并进行，而不能抛开预算而谈决算。而在解决省级部门决算管理存在问题的具体措施上，应将决算和预算作为一个整体来加以统筹考虑，一是部门决算表上要以预算表为基础设计，而不能标新立异。这样一来，预决算公开表中的项目或者预算科目标准口径是统一的，框架结构是一致的，便于进行对比分析，也便于规范管理。二是在调整预算上时间不宜过晚，确需调整的，按照法定程序在9月底之前报批并公开，以留出足够的时间便于执行调整预算。三是在决算公开情况说明上统一标准，紧密结合决算表进行文字说明，使得文字说明和决算表协调一致，相得益彰。

 

参考文献：

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