金灿灿/中共南昌市委办公厅
内容提要：提升地方人大预算监督能力是健全人民代表大会监督权的有效途径，也是中国政治发展和法治中国建设的“生长点”。把县级人大预算监督能力的提升纳入学术研究的视野，为理解中国“真实世界”中的预算监督过程究竟是什么样子提供了一个“机会之窗”，进而透视提升地方人大预算监督能力这一更为宏大的命题。鉴于此，本文通过对A县人大的实证调研，从中国地方人大预算监督过程中存在的实际问题出发，总结影响人大预算监督能力的内生、外生影响因素及演进规律，进而提出有针对性的建议。
关键词：人大 预算监督 县级 预算法
一、引言
“建立一个对人民负责的政府是现代国家治理的核心问题。”[1]现代预算制度是现代财政制度的基础，财政是国家治理的重要支柱。政府预算本质上是一个政治问题。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，有待解决的关键问题是采取何种方式将政府预算分配的权力纳入监督制度的范畴。
监督政府的“钱袋子”是人大最重要的权力之一。人大如何通过定位自己的角色和价值，争取更多有利资源提升自身能力，是需要从“应然” “实然”两个层面加以解决的重大问题。中国公共预算制度改革主要沿着集中统一与预算监督两个方向推进，对后者而言，改革的重点是强化人大的预算监督作用。提升人大的预算监督能力既能深化预算改革，又是进一步完善人民代表大会制度和推进中国政治发展的重要举措。从1994年开始，中国进行了一系列涉及预算权力分配与效率的变革，力图确保政府预算收支得到人大制度性的审查监督。经过二十多年的探索，逐步形成了与财政预算制度匹配的系列法规，基本完善了人大监督政府预算的内部组织体系，推行了公众监督预算的民主参与途径。
县级人大在机构设置上“五脏俱全”，在组织层级上贴近“地气”，符合中国职责同构的机构设置特点，起到了承上启下的作用，是国家权力机关中十分重要的一环。县级财政实力日益壮大，收支规模节节攀升，意味着提升县级人大对政府预算的监督能力成为必然的政治选择。2014年通过的《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》）对预算审查监督部分进行了不少创造性的修订，与党的十八大、十八届三中全会精神相互呼应，进一步提高了该领域内制度的规范化。然而，现实运作和法律法规的“应然”规定之间总是存在一定差距。客观、准确地理解国家的预算法律制度，既要重视规则体系，又必须清楚实际预算过程，以及二者间存在偏离的原因。鉴于此，本文以县级人大对政府预算的监督为研究对象，力图从政治学的视角对中国公共预算变革与国家治理体系现代化建设的关系给出备选答案。
二、A县人大预算监督过程描述
A县是中西部一个中等发展程度的普通行政区域。A县人大是该县预算监督的主体，指的是A县人民代表大会及其常委会[2],是预算权力结构中极其重要的一部分。1994年《预算法》颁布至今，A县人大组织体系逐步发展扩大，现可将其分为人代会、人大常委会、工作委员会三个层次，见图1。
图1 A县人大组织机构图
目前，《宪法》《预算法》《组织法》《监督法》和《审计法》五法并行，诸多法律条款规定了地方人大拥有的预算监督权，基本使县级人大行使监督权做到了“有法可依”。但是，在各级地方人大中，只有省、较大的市人大拥有部分立法权,即有权在中央立法的许可下,制定本级行政区域内的地方性法规,为省、市级以下各级人大的预算监督行为模式立法。换言之，县级人大并不具备立法权，这在一定程度上影响了县级人大的监督模式，甚至压缩了其行动空间。对此，A县人大采取了积极的回应方式——2014年新《预算法》出台后，A县人大财经工委的工作人员对新《预算法》的修改进行重点学习、研究后，归纳、整理A县已有的相关工作制度，与新《预算法》精神相符的这部分制度经县人大审议后形成县级层面规范性文件；对另一些不符合的，须由县人大财经工委提出修改意见后交常委会会议审查。这样的处理方式既兼顾本地经验、易被县人大工作人员接受，又与时俱进地呼应新《预算法》精神，使A县人大预算监督工作成效显著。
监督预算作为县级人大常委会最重要的职权之一，其最直观的数据首先体现在人大常委会的工作报告中，如表1。通过对近5年工作报告的对比，最值得关注的是预算监督方式，听取和审议与A县财政预算有关的各项工作报告是最基本的监督手段。为促进A县政府预算编制的精细化程度，早在2006年A县人代会上就单独听取、审议教育局的部门预算草案，首次将经审查修改后的单个部门预算草案提交人代会审查。从此部门预算必经人代会审定的规范制度得以确立，A县人大正式启动了部门预算监督。遗憾的是，2007-2011年间，部门预算的范围仅限一两个，需提交人大审议预算的部门数量真正得以扩大是在近5年，如表2所示,A县人大不仅要求政府提交的部门预算草案要涵盖县域内所有实际预算单位，而且须在草案中列明专项资金的绩效目标。2015年，A县人大着重完善预算监督方式，对财政局、教育局、交通运输局等三个与县域公众利益紧密相连部门的预算案提前近3个月开展审查，要求三个部门的预算案在县人代会会议召开前，按照人大常委会给出的审查意见进行修改和完善，并在县人代会会议上首次对三个部门预算草案分别进行审议，这项新的监督方式成为A县人大预算监督能力提升的重要体现。
表1 预算监督方式和特点在5年工作报告中的次数及比率
资料来源：笔者根据A县人大常委会工作报告内容绘制。
表2 部门预算监督情况一览表
资料来源：A县历年常委会会议、主任会议资料。
此外，质询、询问和专题询问是两种不同类型的监督方式，在程序上存在着明显的差别。前两者属于同一种类型，由代表委员通过联名方式启动，在《监督法》中有明确规定，后者则是人大常委会依职权所作预算监督的一种形式，因此分别统计。这两种类型的监督方式因其刚性化特质，在A县人大监督历程中较少出现，反观预算调整和调研由于操作上更偏向柔性，易于被监督者接受，使用频次较高。
在以上监督方式中，有些是新《预算法》《监督法》专门提出的，如听取和审议政府专项工作报告、质询、询问、专题询问；有些虽然没有专门提出但在规范条款中有所涉及，如调研；有些则是没有涉及的，如测评和评议，是由A县根据J省出台的本省预算审查监督条例和常务委员会监督条例的规定，结合A县实际需要进行创新的成果。由于A县财政实力的壮大,县政府在预算中对专项经费的安排比例愈来愈高,时刻关注这笔资金的流向和收益也成为县人大代表的监督工作之一。得益于近几年的不懈摸索,A县人大对专项资金进行绩效监督的工作逐步制度化,相关监督管理机制也基本建立，探索出规范绩效考评须严格遵循的工作流程,即涵盖前期、中期、后期三个阶段。开展专项资金绩效评估是A县人大常委会探索增强财政预算监督能力的一项亮点工作,也逐渐成为A县人大预算监督中一项重点工作，如表3所列，各部门项目资金使用效益愈加提高,财政资金的配置运行趋向高效、合理。
表3 A县人大开展专项资金绩效评估工作情况一览表
资料来源：A县人大历年常委会会议公报。
总的来看，A县人大对财政的监督经历了一个逐步深化、不断完善的历程，从人大代表对监督的思想认识、监督行为乃至监督渠道、监督实效等方面，都发生了巨大的改变，取得了一定的进步，A县人大预算监督能力大致呈波浪式上升的趋势。
三、A县人大预算监督存在的问题及原因
以中国共产党各级党委为核心的领导体制是历史形成的，也是人民选择的结果。党的领导力体现在对本级(或下级)人大、行政机关、司法机关权力运行的影响中，如图2所示。在预算过程中形成了以各级党委为核心的预算权力结构。
图2 以党委为核心的权力格局
首先，需要厘清县级人大与县级党委的关系。有别于西方国家政党在议会（立法机构）进行政治活动，《宪法》一方面确认了中国共产党的领导地位，一方面又规定了人大作为权力机关的地位，这样在县级人大常委会和县级党委之间就存在实践中的关系协调问题。县级政府往往更在意党委的领导，相对忽视向县级人大负责并接受其监督。此外，A县人大常委会组成人员很少进入党委核心领导班子，反观A县政府及相关部门领导人的情况，每届共有三人左右进入县级党委的核心领导圈。这种安排使A县人大常委会组成人员被排除在对党内重大决策的讨论之外，一定程度上分割了县级大人的监督权力，与A县人大在政治运行中的应有地位不匹配。碍于这种关系的不对等，A县人大对政府的财政监督难以实质性展开。
其次，需要弄清县级人大同地方政府的关系。中国现行体制安排下，县级政府及相关部门拥有对人、财、物的配置权，预算草案中对本级人大部门的预算安排只涵盖财政基本工资、人代会经费、单位办公经费（通常很少量）等三部分,剩余与人大工作有关的支出费用均不作任何预算上的处理。县级人大要向本级政府提出申请并获得批准，才有足够的经费支撑各项调研、代表活动。县级人大对本级政府拨款经费的依赖导致监督人员开展工作时无法“挺直腰板”，难把效果落到实处。
县级人大常委会内部的组织架构影响着财政预算监督效能，以下从组织结构、人员构成两大因素重点论述县级人大自身无法开展有力监督的主要原因。
1.县级人大的组织体系不够健全。《地方组织法》在修订过程中专门加入对人大专门委员会的规定，将其延伸至县级人大层面，但目前多数县级人大还没有设立专门委员会,它承担的专业工作仍交由人大工作委员会完成，A县人大的情况便是如此。事实上，专门委员会的工作性质、专属的职能以及产生的监督效果与人大工作委员会存在较大出入,缺少人大专门委员会的协助会削弱县级层面的财政监督能力。除了专门委员会，A县人大的各类工作人员也相当紧缺，缺乏具备专业能力的辅助机构、工作人员，难以分辨预算过程中各程序是否出现不合法、不合效益的行为,政府预算草案怎么报,A县人大只能选择照着批,审议结果中形式大于实质。
2.县级人大的组织结构有待完善。县级人大的监督主体包括县级人大常委会和县级人大代表两大部分，二者的结构暗含以下缺陷:
县级人大常委会委员兼职化、老年化程度过高。从A县现有的人员配置体系来看,A县人大专职委员的数量不多,还不到组成人员总数的三分之一。因大部分委员只兼职办理人大事务，工作重心仍放在本职工作上，很难保证抽出足够的精力开展有效的监督工作。尽管A县人大常委会组成人员的年龄结构在近些年来逐步趋向年轻化，但总体平均年龄依旧偏高是有待解决的难题。
县级人大代表组成结构有待进一步科学化。“官多民少”“男多女少”“中共党员多非中共党员少”，这三项特征不直接影响县人大预算监督的职权，但的确会对监督实效带来一定的负面影响。县级人大的预算监督职权不仅要求工作人员具备一定的政治涵养和理论功底、丰富的实践经历和较强的业务能力,还须具备与预算工作相关的财政经济知识。目前A县人大委员和人大代表的配备模式与县级人大所要承担的重要职责不符，现状距离要求差距很大。
以上论述中党委、人大、政府事实上的关系（体制），人大自身能力不足（机制）等两方面可看作造成各级地方人大普遍监督能力不强所共通的原因，而相关法律和监督实践内容的不平衡性则因县级层面立法权的缺失，成为县级人大预算监督的独特性所在,体现在法律与监督实践内容既融汇贯通又相互矛盾之中。
一方面，法律内容未涵盖县级人大预算监督制度的全部实践。全国人大创设法律时，往往考虑到适用对象的广泛性，而谨慎采用原则性的笼统规定，方便各省、市人大对相关原则作细化处理。当这些法律内容被推及至县级层面时，县级人大也需要进行相应的制度建设以保证中央立法的制度框架得以完善。由于立法权的缺失，县级人大仅能以文件形式将本层次有关的制度实践予以规范。当大部分县级层面的制度实践在现行《宪法》及相关法律中找不到与之相对应的规定时,或者说因这些规定太过原则化，造成一种似是而非的假象，由此带来的法律后果也没有明确的衡量标准，各地县级人大是否还能一如既往地对建设预算监督制度抱有热情？还能否将县级层面的宝贵经验转化为制度上的创新？
另一方面，县级人大预算监督制度的实践未呈现法律的应有之义。“法制”其实是法律和制度的总称，在考量法律的发展状况时，更多基于对法律内容相关的制度实践的观察，而不是法律内容本身。已有的法律中，特别是《监督法》，虽然对柔性监督的规定更为完备,但对刚性监督的重点内容、程序等也作了相对细致的规定。仅从A县人大近十多年的监督实践来看,询问、质询、预算修正等刚性手段很少被使用,有些甚至被搁置不用,反而在监督实践中或创造或借鉴其他县级人大的经验，充分利用诸如审议意见书、代表评议、述职评议等多样的监督方法，已成为补充柔性监督的主要方式。
四、提升县级人大预算监督能力的对策
“郡县治, 天下治。”中国县级人大在组织层级上贴近“地气”，处在“承上启下”的地位，是实现治国理政法治化的关键一环，从各地人大的探索与实践中所探寻完善县级人大监督制度的方法，主要体现在制度探索模式和制度推动力量两个方面。
（一）探索县级“先试先行”的制度模式
地方“先试先行”已成为中国改革开放的一个重要特征。具体而言，地方“先试先行”指某些地方在改革过程中先行一步，尝试各种新的制度框架的搭建，成为本省乃至全国范围的“教科书”，推进更大领域内、更深层次的改革摸索。[3]在中国人大预算监督制度的实践过程中，也清楚的表现为地方“先行先试”的制度探索模式。
首先，县级人大在行使监督政府财政时发现《宪法》及相关法律所没有涉及的问题。这些问题都属于地方性的“小气候”，难以一己之力直接影响中央层面的制度运作。其次，县级人大在解决前述问题的过程中，逐渐形成了一些行之有效、与财政监督相关的制度与措施。在《宪法》及相关法律的没有明确授权的情况下，县级人大要解决其在行使预算监督职权过程中出现的各种问题，就势必进行各种摸索与尝试，并以规范性文件的方式将其制度化以避免再出现类似的问题。同时，由于各地方人大（特别是同一级别的人大）在具体职权的配置上都是类似的，因此相关制度运作的问题对于其他地方人大来说也有可能遇到，“先行一步”的制度探索就具有一定的表率作用，可以为解决类似的问题提供可操作性的范本，相关的制度化措施也就有了在全国范围内推广开来的可能性。[4]
再次，前述县级人大的这些制度探索被中央立法所吸收。典型例子是2006年颁布的《监督法》，其立法背景就是各级人大常委会多年在行使监督权时进行了积极的探索和实践，在县级层面积累了丰富的经验，形成了为法律所吸收的制度经验，证明县级人大的预算监督实践及其制度化探索可以为中央立法提供实践经验和选择参考。最后，中央立法为县级人大行使监督职权的探索留出了新的制度探索空间。以《监督法》为例，其本身仅是一个阶段性的产物，并不是一个全面授权法，它在《宪法》和《地方组织法》之下，后两者既然规定了人大预算监督的诸项权力，那么各级人大都可以在既有框架内探索创新，因此留给县级人大探索制度的空间仍然很大。可以想见，《监督法》对人大预算监督职权的许多行使方式进行了细致化和明确化，但这部法律本身又因客观原因而无法十分完善，所以县级人大在行使监督职权过程中难免会遇到新的问题，于是就会重新启动前述地方“先行先试”的第一环节。
这几个环节周而复始，构成了人大监督制度“县级—中央—县级”的制度改善和建设的循环，这也成为中国县级人大预算监督领域独具特色性的一种探索模式。需要特别关注的是，在该领域的“先行先试”相对比较温和，与经济领域的“先试先行”动辄突破法律规定相比，人大监督的“先试先行”通常会自觉地注重与现有法律体制保持一致性。[5]
（二）抓住自下而上的制度推动力量
如前所述，县级人大预算监督制度的建立与完善并非单向“中央立法——县级执行”的关系，而是一种互动关系。于是，在这种互动关系中，势必存在着自下而上的制度推动力量。在县级人大预算监督的制度完善过程中，这种自下而上的力量大致分为两类：一类来自作为地方国家机关的县级人大；另一类来自社会各阶层。
来自地方国家机关的力量，体现为县级人大为行使其法定的职权而对相关制度产生的推动。在单一制的国家体制框架内，理论上只需要“执行”的县级人大，会选择进行这种推动行为的动因大致可分为三个层面：第一是为了解决实际问题，最初通常都是为了解决行使监督职权过程中遇到的实际问题；第二是为了规避风险，对于县级人大来说，在解决了监督职权行使过程中遇到的实际问题之后，仍然可能遇到两种风险，一是再次发生类似问题的风险，二是解决该问题的方法被后来的法律所否定的风险；第三是为了获得认定，在现行体制内，如果县级的制度探索获得中央认可并成为法律的一部分，对于地方而言也是一种政绩，这促使地方人大将其探索的制度推向中央层面。[6]正是这三个层面的共同作用，形成了县级层面自下而上推动预算监督制度不断完善的力量。
来自社会各阶层的力量，体现为公众在关注自身权力的过程中，对于预算监督制度的推动。具体而言，表现为两个层面：第一，以政府及其相关部门为代表的国家公权力机关既是公民各种权利的保护者，又是其利益的潜在侵害者，权利的实现有赖于对国家公权力机关的有效约束。在诸多可选择的民意渠道中，人大是唯一真实、广泛、持续、有效而重要的的渠道。[7]由于人大本身就具有监督政府及其相关部门的法定职权，于是这一职权就很自然的成为一条社会大众维护自身权利的渠道，地方人大预算监督方式的许多创新探索都与之有关。第二，社会大众基于维护自身权利的需要而对人大监督制度本身的要求。县级人大机关的各种监督职权其实都包含了一定的基本权利的要求，如预算信息知情权等基本权利。这一层面的权利诉求促使县级人大对于其监督机制本身进行完善。值得注意的是，这种推动在县级人大层面更容易实现，一方面因为社会大众如果能在距离比较近的层级就能维护其权利，显然是比较划算，另一方面因为相关的国家机关也希望社会大众的权利诉求不要再向上传递，以免因“上访”“维稳”而造成政治风险。
“把权力关进制度的笼子里”，当属现今时代的最强音之一。在深化公共财政改革领域，有待解决的关键问题是采取何种方式将政府支配“钱袋子”的权力纳入监督制度的范畴。尽管预算监督权是人大最重要的权力之一，但当下与人大监督有关的诸多理论优势并没有完全体现在现实政治生活中，其中包含的大量制度资源亟待有智之士“开发”“利用”。助推预算制度改革，需要的不是对现行权力制约机制进行重新设计，而是要通过“唤醒”固有的监督机制，使人大预算监督制度得到应有的发挥，使政府财政受到相应的约束。要解决县级人大“名至而实不归”的矛盾，关键在提升县级人大预算监督能力上,如何固化县级人大已创新的横向预算监督模式,如何实现这类县级层面创新模式由下至上的制度推广是有待解决的问题。
参考文献：
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