孙颖/国家税务总局辽宁省税务局

内容提要：公用经费是税务系统部门预算的重要组成部分，是保障机构正常运转的资金基础。建立科学合理的公用经费支出定额标准体系是深化部门预算改革的关键，是编制部门预算的重点和难点。本文深入分析现行公用经费体制存在的弊端，探讨公用经费体制改革的必要性，探索建立科学合理的公用经费支出定额标准体系的路径，力求为完善税务系统公用经费保障体制提供有益借鉴。

关键字：公用经费  支出定额  标准

一、公用经费管理体制改革的必要性

公用经费作为基本支出经费的一部分，是保障税务系统机构正常运转的资金基础。长期以来，税务系统建立了基本支出经费管理制度，严格划分人员经费和公用经费，并实行分科目定额标准管理，保障机构正常运转和部门职能履行，控制不合理支出,从而提高了公用经费预算管理水平。但随着时代发展，目前的公用经费管理体制还存在地区间不均衡、支出定额标准不完善、与经济发展不适应等问题，其弊端日趋显现，具体表现在以下几方面：

一是公用经费保障地区间不均衡。公用经费定额标准基本按历年形成的基数予以核定，仍然维持“基数+增量”经费体制的既得利益，虽然各地经费差距有所缩小，但并没有从根本上打破原有基数法的格局，地区间不均衡的矛盾较为突出。保障高的地区，设备更新较快，甚至出现超标准配备资产现象，导致人为浪费和过度结余；保障低的地区，税收设备等硬件设施无法及时更新换代，影响税收工作有序发展。二是公用经费定额制定不科学。由于公用经费包含项目较多，每项支出都有影响其支出规模的相关因素，仅仅采用人均定额计算，其不合理性显而易见，比如没有考虑实物量、业务量、耗用量、综合性等客观因素。这种定额标准不能反映实际消耗水平和物耗水平，不能满足日益发展的税收事业对公用经费的实际需求。没有完善的公用经费各明细项目定额标准，使得预算编制依据不充分，预算审核缺乏标准，只能评审预算总体是否合理，无法查明导致执行结果的直接原因和真正存在的问题，误导预算评价。预算编制主要采取基数加增长的方式，预算编制与年度工作计划不能有机结合，不能满足预算精细化管理要求。三是公用经费定额调整不及时。随着经济社会的发展和物价水平的上涨以及税收现代化水平的不断提高，公用经费保障不足日益突显，已经不能保证各项税收工作的正常开展。另外，随着政府收支分类科目的变化，有些科目的核算内容和范围已经有所改变，但公用经费明细项目定额标准没有随之调整，预算标准与实际执行严重脱节。

针对以上公用经费管理体制存在的弊端，探索建立科学合理的公用经费支出定额标准体系，有效约束财政支出的随意性，推动公用经费支出预算管理的科学化、精细化、制度化显得尤为重要。公用经费支出定额标准体系的构建能够打破传统的依靠上年预决算和“基数+增量”的预算管理模式，公平公正分配公用经费，缩小地区间人均经费水平差距，改善单位间“苦乐不均”现象，准确测算真正的公用经费实际需求数，有利于加强中央财政资金的统一调度和使用管理，提高公用经费资金的使用效益。

二、税务系统公用经费支出定额标准体系设计

公用经费支出定额标准体系，是为满足公用支出预算管理的需要，通过综合考虑国家政策方针，结合经济社会发展水平，以项目的资产配置量、资产消耗量或业务工作内容为参考因素，适应所有预算单位执行的公用经费管理体制。

（一）指导思想

建立公用经费支出定额标准体系的指导思想是：以税收工作为中心，坚持“合法、公平、规范、高效”，准确把握公用经费支出的特点和规律，紧扣管理实际需求，建立公用经费支出定额标准基础信息数据库，构建内容完整、定额科学、动态调整的支出定额标准体系，充分发挥公用经费支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用，在保障各单位正常运转和重点工作支出需求的同时,有效控制行政成本。

（二）基本原则

1.零基预算原则。建立公用经费支出定额标准体系要彻底打破基数概念，真正实现零基预算，根据客观需要和财力可能来编制预算。

2.成本控制原则。通过建立一套科学合理的支出标准体系，在满足各级税务机关履行职能需要的前提下，力争使行政成本最小化，从而达到有效降低税收成本的目的。

3.区别对待原则。在制定公用经费支出定额标准体系时，要统筹考虑各单位的职能、性质、人员、资产、所在地区经济发展、物价水平等相关情况，对不同单位设立合理浮动系数。

4.动态管理原则。公用经费支出标准体系建立后，不能一成不变，要结合基础信息数据库相关因素的变化，定期进行动态调整，使公用经费支出标准与国家政策、经济发展和单位实际相适应。

（三）具体方案

根据指导思想和基本原则，建立公用经费支出定额标准体系，可通过以下三方面具体工作来实现。

1.建立基础信息数据库

建立一个覆盖单位基本信息、实物量信息、耗用量信息、业务量信息、工作计划信息、政策标准信息的基础信息数据库，为制定支出定额标准提供全面、翔实的基础资料。该基础信息数据库中的大部分内容可充分利用现有的各类财务信息资源，实现网络数据共享。例如津贴补贴管理系统中包括了所有人员的性质、级别等；网络版资产管理系统中包括了税务系统所有资产状况；网络版财务软件中可以随时查询每个公用支出科目的历年支出情况；资金监管平台可以提供支出业务数量；决算报表和能量消耗报表中能体现有关能量消耗，等等。

该基础信息数据库建立后，剔除某些特定因素（如支付上年欠款或预付款项），使其真实反映各单位当年的实际支出情况。通过定期对这些大数据进行分析处理，就可以得出一个完整的预算年度内各公用经费项级科目支出的合理实物量、耗用量、业务量等情况，为核定下一年度各公用经费项级科目支出定额标准提供可靠信息。具体来说，公用经费支出定额标准基础信息数据库应包括以下6个子模块：

(1)基本信息子模块。①单位信息。包括本单位预算级次、单位性质、行政区划、所在城市经济发展状况、单位职能（管理局、征收局、稽查局）、部门数量等，主要为确定浮动系数提供依据。②人员信息。包括上级批复的“三定”方案确定的人员编制和领导班子职数、在职人员各级别实有人数、征管业务人数和稽查业务人数、离退休人员各级别实有人数、人事部门审定的临时工人数、在职职工工资总额、新招录公务员计划等，主要用于测算与人员有关的科目支出定额标准，如移动通讯补助、公务交通补贴、报刊杂志费、临时工工资、被装购置费、工会经费、福利费等。

(2)实物量信息子模块。①房屋建筑物信息。包括实际建筑面积、按照人员编制核定的标准建筑面积、账面价值、竣工年份、进驻人数、办税服务厅面积、服务纳税户数、取暖方式、办公楼物业管理合同等，主要用于测算办公取暖费、房屋维修费、租赁费等科目的支出定额标准。②交通工具信息。包括公务用车改革后车辆编制数、实有数量、车型、用途（执法执勤、机要、应急等）、账面价值、已使用年限、行驶里程、单车耗油量等，主要用于测算公务用车运行费、公务用车购置费等科目的支出定额标准。③其他通用设备信息。包括数量、价值、使用年限、报废年限等。其中办公设备和办公家具要根据办公设备和办公家具配置标准和实有人数计算出应配置数量。主要用于测算办公用品购置费、办公设备购置费、办公设备维修费等科目的支出定额标准。

(3)耗用量信息子模块。包括全年水、电、油消耗量、办公用品类所有备品单项耗用情况，主要用于测算水费、电费、燃料费、办公费等科目的支出定额标准。

(4)业务量信息子模块。包括预算单位年税收收入情况、所辖区划地域面积、税务所分布情况、所辖纳税人户数、数据网络专线租用数量、日常印刷品耗用量、资金监管软件体现的资金支付发生数量、公务接待人次情况（分为市内、省内、国内）、公务出差人数和天数及交通费等，主要用于测算印刷费、邮寄费、手续费、公务接待费、差旅费、网络租用费等科目的支出定额标准。

(5)工作计划信息模块。包括单位的年度会议计划、培训计划、业余活动计划、税务宣传方案等，主要用于测算会议费、培训费、活动费、其他办公费（宣传费）等科目的支出定额标准。

(6)政策标准信息子模块。政策标准包括国家政策标准和属地政策标准。①属地政策标准。主要包括预算单位所在城市办公用水、用电收费标准，固定电话收费标准，92号汽油全年平均价格，办公取暖和居民取暖收费标准，年度临时用工最低工资标准、计算“五险”的比例，当地办公用房屋租赁、网络租用费用标准，物业管理收费标准，当地公务接待费标准，当地车船使用税税额标准，人民日报、属地省市日报、中国税务报、税务研究、廉政建设等必备报刊杂志的价格等。②国家政策标准。主要包括税务系统通用资产配置标准、差旅费、会议费、培训费、工会经费等支出标准。

2.测算支出定额标准

公用经费支出项目范围广、种类多，每个支出的影响因素往往都是多元的。因此，其定额测算可采用现代数量经济学、统计学等分析方法与传统的因素分析法相结合。为确保定额标准核定的科学性和先进性，还可建立数学分析模型。按照实物量、耗用量、业务量等因素对各科目影响的不同程度，可以将公用经费支出定额标准分为五大类：

第一类是实物量定额标准。它是指以实物量为依据来确定公用经费支出定额，主要用于与资产实物保有量紧密相关的公用经费支出定额核定，其支出水平与单位房屋建筑物、交通工具、办公设备的数量和价值等因素相关。具体包括：取暖费中的办公用房取暖费、物业管理费、邮电费中的电话通讯费、租赁费中的办公用房租赁费、办公设备购置费、公务用车购置费、公务车辆运行费中的维修费和保险费等。下面以取暖费为例说明测算方法：

集中供暖的办公用房取暖费定额标准可从基础信息数据库—实物量信息子模块中提取各单位实有办公用房建筑面积，从基础信息数据库—政策标准信息子模块中提取属地化办公用房每平方米取暖费收费标准来测算。设各单位实有办公用房建筑面积为M，属地化每平方米取暖费收费标准为K，按照加权平均法计算出办公用房取暖费支出定额标准为：

Q_QN =∑（M*K）/∑M非集中供暖的办公用房主要是偏远税务（分局）所，随着征管改革的深入，数量将逐年下降，因此，对于这类办公用房的取暖费可参照集中供暖方法予以核定。

第二类是耗用量定额标准。它是指以物资消耗量为依据来确定公用经费支出定额，主要用于与购买物资数量或能源消耗量紧密相关的公用经费支出定额核定，其支出水平与物品消耗量、能源消耗量及物资和能源的价格等因素相关。具体包括：办公费中的水费、电费、办公用品、公务用车运行维护费中的燃料费等。下面以水费为例说明测算方法：

水费支出定额标准可从基础信息数据库—耗用量信息子模块中提取各单位全年用水量和排污量，从基础信息数据库—政策标准信息子模块中提取属地化水费和排污量收费标准，从基础信息数据库—基本信息子模块中提取各单位实有人数，从基础信息数据库—实物量信息子模块提取各单位办公用房建筑面积来测算。设各单位全年实际用水量为B1、实际排污量为B2，属地化每吨水收费标准为K1、每立方米排污量收费标准为K2，各单位实有人员为R，各单位实有办公用房建筑面积为M，计算出水费的支出定额标准为Q_SF元/人、平方米。具体公式为：

Q_SF= Q_SF1 +Q_SF2=∑（B1*K1）/∑R/∑M+∑（B2*K2）/∑R/∑M

第三类是业务量定额标准。它是指以工作业务量为依据来确定公用经费支出定额，主要用于与工作业务量紧密相关的公用经费支出定额核定，其支出水平与单位业务发生量、工作计划开展情况等因素相关。具体包括：印刷费、手续费、邮电费中的邮寄费、会议费、培训费、差旅费、公务接待费、公务出国（境）费等。下面以印刷费为例说明测算方法：

印刷费主要包括大宗账簿、表证单书、规章制度、统计月报、宣传资料等印刷品支出，其定额标准可从基础信息数据库—业务量信息子模块中提取各单位全年各类印刷品的印刷数量和政府采购价格，从基础信息数据库—基本信息子模块中提取各单位实有人数来测算。设各单位全年各类印刷品的印刷数量分别为B1、B2、B3……，各类印刷品的价格分别为K1、K2、K3……，各单位在职人员为R，计算出印刷费支出定额标准为Q_YS元/人。具体公式为：Q_YS=∑（B*K）/∑R

第四类是人员定额标准。它是指与人员情况有直接关联的公用经费支出，其支出规模与单位人数、人员职级、工资标准等因素相关。具体包括：移动通讯补贴、职工取暖费、被装购置费、劳务费、工会经费和职工福利费、办公费中的报刊杂志费等。下面以移动通讯补贴为例说明测算方法：

移动通讯补贴支出定额标准可从基础信息数据库—基本信息子模块中提取各单位不同职级实有人数，从基础信息数据库—政策标准信息子模块中提取不同职级的移动通讯补贴标准来测算。设各单位实有人员为R,补贴标准为K，计算出移动通讯补贴支出定额标准为Q_YDTX元/人。具体公式为：Q_YDTX=∑（R*K）/∑R

第五类是综合定额标准。综合定额是针对支出规模与多种因素相关或偶然性较大的支出项目，无法准确核定支出定额标准，因此可根据近三年平均支出情况来测算。

3.确定浮动系数

一个预算单位的公用经费支出定额标准，与其所处的预算级次、单位类型、所在城市的经济发展状况以及地域大小、纳税户多少等有很大关系。因此，在制定支出定额标准时，不但要考虑普遍性，还要考虑差别性，即在测算完支出定额标准后，确定合理的浮动系数。下面以差旅费为例加以说明：

因差旅费支出受到单位预算级次、所在地经济发展水平、职能划分、征管范围、地域情况等诸多因素影响，需要综合考虑。如省局单位的机关管理职能较强，差旅费支出标准应适当提高；稽查单位由于业务量大，差旅费支出标准应适当提高。基于以上因素考虑，将差旅费支出定额标准调整如表1。

表1  差旅费支出定额标准调整表

三、税务系统公用经费支出定额标准体系建设展望

（一）确保刚性支出，提升保障程度

根据公用经费支出的内容、性质、作用等因素，公用经费分为刚性支出和弹性支出两大类。刚性支出是确保系统各级单位日常办公所必须的支出，如水费、电费、物业费、取暖费等。弹性支出则由本单位依据财力状况自主决定支出规模，如培训费、差旅费、购置费等。公用经费支出定额标准体系建设的目标是实现中财拨款全额保障，而在当前财政资金保障未全部到位的过渡时期，可优先保障刚性支出，确保税收工作正常运转。

（二）适应科技发展，降低税收成本

伴随“金税三期”和“数字人事”等系统的开发和使用，网络通讯技术长足发展，办公自动化系统不断演进，税收信息化实现飞跃式发展，这也要求公用经费支出定额标准体系顺应税收事业发展趋势，不断调整、更新变化，适当降低办公费、印刷费等支出定额标准，相应提高网络构建和运维的定额标准，合理降低税收成本。

（三）逐步优化设计，实现体制统一

目前，税务系统建立了津贴补贴信息数据库，依据两部委下达的津贴补贴标准，按照各预算单位的实际人员状况测算在职和离退休人员经费，科学化、规范化程度越来越高。公用经费支出定额标准体系的发展，就是要通过不断改进和调整，逐渐与人员经费核定方法趋同、高度融合统一，最终摒弃基数、定额概念，实现税务系统真正意义上的“零基”预算。

参考文献：

〔1〕苟燕楠，贾康.我国公共部门基本支出定额研究.[J]中国行政管理，2012，(09) ．

〔2〕尹祥领.完善定额标准体系建设促进基本支出预算公平.[J]预算管理与会计，2008,（12）.