彭昱/东北财经大学

 

内容提要：2017年全国教育经费总投入首次突破四万亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比重连续第六年超过4%。在满意于国家为实现“公平而有质量”的教育不断增加经费投入的同时，我们也应该警醒地意识到教育经费维持4%投入水平持续发展的潜在风险和挑战。本文在分析教育经费运行现状的基础上，对教育经费可持续发展面临的风险和挑战做出了总结，并据此提出了构建教育经费可持续发展体系的政策建议。

关键词：教育经费  可持续发展  公共财政 

 

一、引言

党的十九大从新时代坚持和发展中国特色社会主义的战略高度，做出了优先发展教育事业、加快教育现代化、建设教育强国的重大部署。在2018年9月10日召开的全国教育大会上，习近平将教育定位为“国之大计、党之大计”，强调教育是民族振兴、社会进步的重要基石，是功在当代、利在千秋的德政工程，对提升国民综合素质、促进人的全面发展、增强中华民族创新创造活力、实现中华民族伟大复兴具有决定性意义。

贯彻落实“两个大计”、办好人民满意的教育需要高水平的教育经费投入作保障。近日，教育部、国家统计局、财政部联合发布的《关于2017年全国教育经费执行情况统计公告》（教财〔2018〕14号）显示，2017年，全国教育经费总投入首次突破四万亿元，达到42562.01亿元，比上年增长9.45%。国家财政性教育经费为34207.75亿元，占国内生产总值比例为4.14%，这是国家财政性教育经费第二次突破3万亿元，也是其占GDP比重连续第六年超过4%。长久以来，4%目标牵动国民的心。早在1993年，政府就在《中国教育改革和发展纲要》中提出了国家财政性教育经费占国内生产总值的比例到20世纪末达到4％的政策目标，而当时该比例仅为2.71%。事实上，直至2000年，该比例也仅提升到了2.87%。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再次提出了同样的目标，遗憾的是这一目标在“十一五”规划的最后一年仍未实现；2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》不得不再次提出财政性教育经费占国内生产总值比例提升到4%的目标。2012年国家财政性教育经费占GDP比例为4.28%，标志着长期以来政府孜孜以求的4%目标最终得以达成。实现4%目标之路如此艰辛，究其原因是我国的GDP基数巨大，加之GDP总量增速之快，故而该比例每增加一个百分点，实际上所需要的教育经费投入规模无疑是更加庞大的。尽管进入“后4％时代”，我国财政性教育经费占GDP比重已经连续六年超过4%，但是鉴于我国经济发展势头，教育经费能否在4%投入水平持续发展不禁令人担忧。

二、教育经费运行现状

（一）教育经费投入情况

国家对教育事业日益重视的同时，对教育经费的投入也逐年加大。表1是全国教育经费的投入情况。从绝对数上来看，2017年全国教育经费投入总额是2012年的1.5倍之多，六年间教育经费总投入已高达167971亿元。全国教育经费总投入和国家财政性教育经费呈双双增长的态势，并且两者近乎平行的增长趋势表明在实现教育经费投入快速增长的过程之中，公共财政教育支出一直是实现4%目标的主渠道。教育经费的大力投入换来了国家财政性教育经费占GDP比例连续六年破4%的好成绩，但是2017年的4.14%成为了六年来的新低，这一结果不是一蹴而就的，早在2014年该占比的下降趋势就已初现端倪，尽管于2015年回升至4.26%，但持续下降的趋势自2015年延续到了2017年，由4.26%跌至4.14%。反映政府在教育投入方面水平与努力程度的另一常用指标是公共财政教育支出占公共财政支出比例。该比例于2012年超过16%之后便波动下跌，2015年之后维持在14.7%上下。综合来看，国家在教育经费的投入总额上已做出了不懈的努力，但两个比例在近几年出现了增长乏力的征兆，研究教育经费可持续发展问题的重要性随之凸显出来。

表1  全国教育经费投入情况

单位：亿元

数据来源：全国教育经费执行情况统计公告

 

（二）教育经费分配情况

2018年政府工作报告中明确指出：要发展“公平而有质量”的教育。教育公平就是要求教育资源得到合理分配，特别是优质教育资源在区域、城乡间的均衡发展。资源公平不仅仅是教育公平的应有之义，更是检验教育公平的有效手段。教育公平是发展高质量教育的前提，而教育经费是否得到合理配置是教育资源公平的基础和核心。

1.各级教育生均公共财政预算支出增长情况

表2和表3分别反映了各级教育生均公共财政预算教育事业费支出和公用经费支出增长情况。将两类支出对比发现，人员经费支出是教育支出的大头。例如，2017年普通小学、普通初中的生均公用经费分别为2732元、3793元，而当年生均教育事业费则分别为10199元、14641元。若以“教育经费-公用经费”大致估算人员经费开支，则2017年生均人员经费开支占比约为76%。分析生均教育事业费发现，各级教育生均教育事业费均呈逐年增长的发展态势，但增速差异较大。普通小学和普通初中增速逐年放缓，而高中、职业学校和高等学校增速的波动幅度较大，但2017年的增速均远小于2012年。公用经费支出的情况与之类似，不同的是公用经费中用于高等学校的经费多次出现负增长。从各级教育分配的经费比例来看，教育事业费中，高等学校获得的生均经费最多，其次是初中、高中和职业学校，经费最少的是小学。公用经费中，获得最多的同样是高等教育，其次是职业学校、初中、高中，最少的依然是小学。

表2  各级教育生均公共财政预算教育事业费支出增长情况

单位：元

数据来源：全国教育经费执行情况统计公告

 

表3  各级教育生均公共财政预算公用经费支出增长情况

单位：元

数据来源：全国教育经费执行情况统计公告

 

2.城乡教育经费分配情况

表4和表5分别反映了各级教育生均教育事业费支出和公用经费支出中农村支出的情况。观察全国生均支出与农村生均支出的差值变化可以发现农村与全国平均水平的差距在逐渐拉大，由此推断，城乡教育发展不平衡愈加严重。

表4  各级教育生均教育事业费支出中农村支出情况

单位：元

数据来源：全国教育经费执行情况统计公告

 

表5  各级教育生均公用经费支出中农村支出情况

单位：元

数据来源：全国教育经费执行情况统计公告

 

3．区域教育经费分配情况

横向比较来看，教育经费在区域间的分配存在较大差异，具体而言，东部公共教育经费的投入力度最大，中部次之，西部尚有较大提升空间。表6是东中西部地区公共财政教育支出占公共财政支出比例在2012年—2017年间的变化情况。纵向比较发现，东部和中部地区教育支出占比在2012年到2017年间跌落了约2个百分点，而西部地区相对稳定，占比基本维持在15%左右，因此教育经费在区域间的差距随时间呈现出了逐渐缩小的喜人趋势。

表6  公共财政教育支出占公共财政支出比例

数据来源：全国教育经费执行情况统计公告

 

（三）教育经费使用效果

教育经费近年来的持续大幅增长足以表明政府对教育事业的重视。然而，利用2012年—2016年中国家庭追踪调查数据发现，我国居民教育公共服务满意度水平并没有随着国家财政性教育投入的增加而不断提高，反而出现了下降的趋势。由此看来，为了实现办好人民满意的教育目标、实现教育经费的可持续发展，在接下来的教育公共服务供给中，政府不能仅从供给端发力，还应从需求端考虑教育接受者的诉求，在教育公共服务供给机制中强化公共服务需求者满意度水平的地位，从根本上做到让人民满意。

三、教育经费可持续发展面临的潜在风险和挑战

（一）中央与地方在事权与支出责任上的矛盾

从中央财政和地方财政在教育经费分担的情况来看（见表7），中央财政教育经费的投入绝对额逐年攀升，从2012年的3781.55亿元增至2017年的4663.16亿元，但其在全国公共财政教育经费中的比重却在连年递减，2017年中央财政投入仅占15.59%，而地方财政一直是教育经费投入的主力军，在全国公共财政教育经费中的投入占到80%以上。

从中央与地方事权和支出责任划分来看，当前地方政府承担着普通教育的主要支出责任：其中学前教育推行“以县为主”的事权安排制度，经费投入以“地方为主，中央奖补”为原则；义务教育管理主体在县级政府，经费由省级统筹，中央和地方以全国义务教育学校生均公用经费基准定额为标准，按比例向城乡义务教育学校（含民办学校）补助公用经费，中央与地方共同分担义务教育阶段教师工资和贫困地区学生费用；高中教育经费由地方负责，实行分级管理，教育经费主要来源于地方财政收入；高等教育因具有较强的外溢性，由中央与省两级政府管理，又以省级政府管理为主。高等教育经费基本上采取“谁举办、谁负责”的方式，因此经费渠道主要来自创办者投入，辅之由受教育者分担培养成本。

综合看来，各级教育的事权和支出责任多聚集在地方政府，教育经费也多由地方财政筹措统筹。需要说明的是，教育属于中央与地方共同财政事权的领域。但就目前的事权和支出责任划分情况来看，除了高等教育管理以省级政府为主以外，其他各级教育（学前教育、义务教育以及高中教育）在管理上均“以县为主”，而经费支出则层层下放到了基层政府。然而，随着近年来“营改增”和国地税合并等一系列改革措施，地方政府可支配收入受到冲击而大幅减少、地方债务问题凸显，教育经费作为刚性支出，收支矛盾在短时间内难以缓解，这给教育经费可持续发展带来了不小的挑战。

表7  全国公共财政教育经费及中央财政教育经费投入情况

单位：亿元

数据来源：全国教育经费执行情况统计公告

 

（二）教育经费多渠道筹集体制不健全

《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》中指出我国教育经费投入机制在逐步健全，但依然存在教育经费多渠道筹集的体制不健全的问题。由历年教育经费执行情况统计可观察到，教育经费总投入中有80%以上来自于国家财政性教育经费，企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入在教育经费投入中占比也仅能勉强达到1%。近几年社会捐赠资金也在不断下降。从增速上来看，非财政性教育经费投入的增速明显慢于财政性教育经费。种种因素使得社会投入在教育经费中的占比明显偏低，社会力量投入到教育发展事业的积极性还未被充分调动起来，难以促进教育筹资来源多样化，经费投入机制尚待健全。在教育经费投入压力集中于政府的情况下，一旦政府财政增长乏力、财政收入减少，势必会构成教育经费持续发展的潜在风险。

（三）教育经费使用效益有待提高

教育经费能否可持续发展不仅要关注经费的投入力度，同时还要统筹当前和长远，将提高教育经费使用效益作为抓手。而当前我国有一些地方在教育经费使用上存在“重硬件轻软件、重支出轻绩效”的问题。教育经费支出结构中，用于人员经费的支出总量偏低，教职工待遇得不到提升，广大毕业生投身教育事业的积极性不高。北京师范大学经济与工商管理学院教授袁连生将我国人员经费支出与国际水平相比较也得出了同样的结论，他指出，“国际上，高校人员支出占比大概是60%左右，中小学是80%左右；我国高校人员支出比重在40%左右，中小学是50%左右。”甚至有些地方政府拖欠教师工资，教育经费可持续发展问题岌岌可危。教师的素质和待遇关乎教学质量，而到目前为止，我国包括发达地区在内的不少地区还尚未落实1994年《教师法》提出的“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”。除此以外，经费使用效益不高还表现在人才培养与社会经济发展需求相脱节上。教育经费向高等教育的倾斜使得普通高校大学生供给过剩，面临就业难问题，与之形成鲜明对比的是职业教育发展和技能型人才在就业市场上供不应求。

（四）人口因素给教育经费可持续发展带来的挑战

教育经费能否可持续发展与教育经费的使用对象不无关系。2013年，党的十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策。接着在2015年，党的十八届五中全会又进一步做出了全面放开“二孩”政策的决定，允许一对夫妇生育两个孩子，应对人口老龄化的行动再次升级。生育政策的调整带来人口结构的显著变化，对教育领域产生重大而深远的影响。简单推算可得，在“二孩”政策之后出生的儿童大概会在“十三五”期间出现学前教育入学高峰，以此类推，义务教育受到的影响将会在“十四五”期间显现，对高中阶段教育的影响将出现在2030年前后（张绘，2017）。我国人口基数大，再加上全面二孩政策的助力，每年的人口增长速度在原有基础上更加提升，虽能对缓解人口老龄化有一定效果，却也给其后的教育经费投入带来了极大挑战。若要保障生均教育经费不减少、保证教育质量不下滑，就要对师资配备以及教育经费投入提出更高要求。除了人口政策的影响外，城镇化进程的加快也对教育经费发起了挑战。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出，在2020年，我国常住人口城镇化率要达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这意味着，大量的流动儿童将会随着农业转移人口涌入城市学校求学，城市学校的压力将会陡然增加。人口政策和人口结构成为了影响教育发展的重要因素，也成为了教育经费可持续发展的关键所在。因此，如何调整教育资金的分配、优化均衡城乡教育布局至关重要。

四、构建教育经费可持续发展体系的政策建议

（一）合理划分教育领域政府间财政事权和支出责任

教育具有外溢性，属于典型的中央和地方共同事权，是由中央和地方政府共同提供的公共产品。教育事权和支出责任划分在实际执行过程中界线不清，中央政府在教育经费中承担的比例不足20%，地方政府背负的经费筹集压力较大。但是，鉴于地方政府财力有限、囿于“晋升锦标赛”中任期制的限制，地方政府对诸如教育一类的、需要较长时间才能显现绩效的公共产品提供积极性显然不高。所以，厘清中央与地方在教育领域的财政事权和支出责任是推动教育事业发展的重要命题。合理划分各级政府间教育事权和支出责任能有效避免教育公共品提供不足，保障教育支出高效运行，有利于教育经费可持续发展。总体上来说，要建立起省级统筹学前教育、义务教育和高中教育，中央加大高等教育统筹力度的教育经费保障机制。更具体的，中央政府和省级政府共同负责高等教育的事权管理，相应地，为了弥补高等教育较强的外溢性，在高等教育的支出责任上，需要强化中央政府的支出责任，加大中央对高等教育的经费投入。市级和县级政府负责学前教育、义务教育和高中教育事权管理。其中，义务教育作为纯公共产品，已经有了较为明晰的事权和支出责任划分，中央政府和省级政府是保障义务教育经费支出的双主体。与义务教育不同，学前教育和高中教育均属于准公共产品范畴，尚未形成系统有效的教育经费保障机制，应加大省级政府的经费统筹力度。教育基本公共服务现代化、均等化目标的实现也需要以政府间事权和支出责任的合理划分为基础，对于单单依靠地方政府不能解决的、具有全局性和长远性的教育问题应纳入中央的事权范围，并将少数民族、边远地区以及扶贫攻坚群体的教育问题作为中央政府的教育保障重点。

（二）巩固完善以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制

客观上讲，政府在公共教育的投入方面已经做出了最大努力，但是教育发展需求巨大，仅仅依靠政府财政性投入已难以发展“公平而有质量”的教育，需要以提高社会投入在教育经费总投入中的比重为目标，集聚社会力量，巩固完善以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制。教育经费的筹集机制是教育经费可持续发展的关键，拓宽筹集渠道是教育经费可持续发展的重要保障。第一，支持并鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育大发展。通过完善政府补贴、对民办教育实施基金奖励、政府从市场购买所需的教育服务等政策制度，调动社会发展教育的积极性，引导社会力量注入教育经费，深化校企合作、产教融合。第二，吸引社会捐赠。以美国为例，捐赠资金在教育经费投入中占比较高，相比之下，我国的情况则不容乐观。这就要求政府完善社会捐赠收入财政配比政策，按照规定落实公益性捐赠税收优惠及税费减免政策，发挥各级教育基金会的作用，通过此类制度设计和有效引导，在全国范围内形成社会捐赠的宏观氛围。第三，完善非义务教育培养成本分担机制，按照规定的管理权限和属地化管理原则，在综合考虑区域经济发展状况、培养成本和群众承受能力等因素的基础上，合理制定区域内各级学校生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准，建立与拨款、资助水平等相适应的收费标准动态调整机制。第四，进一步提升教育供给的多样性。推进教育经费可持续发展，在加强政府供给力度的同时，进一步发挥市场对资源配置中的决定性作用，将教育中不必要由政府直接干预的领域通过市场竞争和政府购买的方式，让更多的私人部门有机会参与到教育领域中来。

（三）提高教育经费使用效益，将有限资金用在刀刃上

保障教育经费可持续发展，既要“开源”—多渠道筹集教育经费，又要“节流”—保证经费使用的效益，把有限的经费用在刀刃上。通过科学合理的制度设计和完善优化的投入导向，提升教育经费的使用效益。在教育经费的使用结构上，要分清轻重缓急，将教育经费精准地投向“重点”领域。其中义务教育是各级教育中的重中之重，必须保障其优先均衡发展。一方面，要进一步加大对西部及边远地区的教育扶贫力度，着力提高欠发达地区义务教育巩固率，教育经费向深度贫困地区和建档立卡等家庭经济困难学生倾斜，保障贫困家庭的子女也能接受义务教育，推动实现教育基本公共服务全覆盖，以义务教育为依托，帮助贫困地区居民实现教育攻坚脱贫。另一方面，重视农村义务教育发展，完善农村义务教育经费保障机制，逐步实现城乡乃至全国统一的义务教育公用经费基准定额。在义务教育支出项目的具体落实上，也要做到有“优先”地倾斜，教师待遇和队伍建设应当作为教育经费重点投入中优先保障的项目，落实完善教师待遇政策，确保义务教育教师平均工资收入不低于当地公务员平均工资收入水平。在重点保障义务教育的前提下，优化教育经费在各类教育中的支出结构，补齐教育短板，扩大普惠性学前教育、普及高中阶段教育、大力发展现代职业教育，为就业市场输送更多专业高技能人才。

（四）强化教育经费绩效管理

在优化教育支出结构、提高教育经费使用效益的同时，要贯彻落实十九大关于“全面实施绩效管理”的要求。第一，把教育预算制度纳入到全口径的预算管理中来，逐步使所有财政教育经费都覆盖到绩效管理中。第二，加强教育经费动态绩效评价，保证教育经费用到哪里、绩效评价就跟踪到哪里，及时削减低效无效的经费投入，认真贯彻“花钱必问效、无效必问责”理念。绩效跟踪过程中，开展绩效目标执行监控，加大绩效信息公开力度，一旦经费绩效执行情况偏离预设目标，就要及时纠正偏差。第三，将教育经费绩效目标执行情况和绩效评价结果与领导干部的考核机制相结合，为领导干部强化教育经费绩效管理提供激励和约束机制，避免地方政府教育经费使用浪费和经费投入不到位并存的行为模式。第四，以绩效预算为支撑，充分发挥绩效指标的指导作用，实施中期教育财政规划管理，完善跨年度预算平衡机制，建立健全符合教育事业特点的预算编报制度和绩效管理体系。

 

参考文献：

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〔3〕佘颖.把更多教育经费精准投给未来[N].经济日报,2018-05-14.

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