魏朗  陈光裕/暨南大学

 

内容提要：本文按照预算管理过程构建了省级财政专项扶贫资金预算绩效管理的评估体系，并选取GDP最高的四省（广东、江苏、山东和浙江）作为评估对象。评估结果表明，自2012年以来四省财政专项扶贫资金预算绩效管理水平均有所提高，但仍然存在资金多头管理、透明度偏低、缺乏第三方绩效评价情况的问题。为此建议从三个方面加以完善：一是整合财政专项扶贫资金，二是优化财政专项扶贫资金公开，三是完善财政扶贫资金监督体系。

关键词：财政专项  扶贫资金  评估体系  预算绩效管理

 

中共中央总书记习近平主席在各项会议中反复强调我们要坚决打赢脱贫攻坚战。在这场攻坚战中，财政专项作为最重要的扶贫资金来源，是撬动全国扶贫工作开展的重要杠杆。2013年-2016年，中央财政安排财政专项扶贫资金从394亿元增加到861亿元，年均增长22.7%，累计投入近2822亿元到各领域中。同时，各级地方政府每年也投入了大量的扶贫资金，用于解决贫困人口温饱问题、改善农村生活条件、优化生产设施条件和协调农村地区发展。全国累计减贫5564万人，年均减贫1391万人，扶贫成果，举世瞩目^[1]。

十九大报告中，习近平总书记进一步提出了扶贫攻坚的新责任、新担当，强调要做到“脱真贫、真脱贫”；同时，报告还提出了加强对财政资金“全面实施绩效管理”的要求。众所周知，“精准扶贫”的首要保障是要让扶贫资金有效地使用到需要的地方，以保证扶贫资金效益最大化。因此实施财政专项扶贫资金绩效管理，对于用好扶贫资金不可或缺。

一、文献与政策述评

（一）关于预算绩效管理

预算绩效管理改革最早是源于美国的绩效预算改革，经历了几十年的发展，目前西方国家预算绩效管理已较为成熟。Gerald J. Miller（2001）和Marc Robinson（2007）在其各自的著作中系统且详细地介绍了美国预算绩效管理的发展过程以及具体内容，并且强调项目绩效管理分为项目预算管理和项目业务管理。美国预算管理办公室（2002）实行了项目等级评价工具（Program Assessment Rating Tool, PART），从项目目标与设计、战略规划、项目管理、项目效果四个部分出发对联邦政府的所有项目预算进行重新评价。

与西方国家相比，由于我国本世纪初才开始预算绩效管理改革，现阶段仍处于探索阶段。陆庆平（2003）认为建立一个科学、规范、合理和有效的绩效评价指标体系需遵循以下几个原则：总体性原则、多样性原则、多层次性原则和外在性原则。徐一心，曾俊林等（2005）认为对财政支出进行绩效评价可以更好地指导下一个预算年度的财政安排，并基于我国当时具体情况，构建了一个三层的财政资金评价体系，分别为总体绩效、分类绩效和项目绩效。余振乾（2005）以一个项目的完成流程作为依据，构建了一个包括项目立项和具体内容、项目管理水平、项目实施状况和项目的经济社会效益的指标体系。丛树海，周炜等（2005）认为绩效评价的难点在于指标体系的构建，并尝试性地构建一个具有两个层次的指标体系：第一层次由投入、过程、产出和结果四个初始指标组成，第二层次由效益性、有效性和效率性三个终极指标组成。随着构建指标体系的理论不断地完善，崔元锋，严立冬（2006）、伏润民，常斌等（2008），宋丽平（2006）等许多学者开始尝试对相关财政支出绩效评价进行实证性研究。刘敏，崔方珍（2016）认为全面成功地推广预算绩效管理的一个因素是要把针对同一目的而设立的各个单独专项整合成一个整体专项，这样更容易地建立一个科学的绩效管理体系。

随着理论研究的发展，我国中央和地方政府也开始尝试预算绩效管理改革。财政部自2011年起陆续发布关于推进预算绩效管理的指导意见和绩效评价指标框架，不断强调要将绩效理念融入预算管理的全过程。广东省是我国首个开展绩效评价的省份，现阶段预算绩效管理基本实现全过程管理，覆盖绩效目标、绩效跟踪、绩效评价和结果应用等内容，评价类型既有重点项目评价，也包括部门整体支出评价、专项资金政策评价以及再评价等。上海闵行区大力推进预算绩效管理改革不仅强调预算编审、执行和监督的分离，还结合本地情况尝试性地引入美国项目等级评价工具（PART）。

（二）关于财政专项扶贫资金预算绩效管理

随着对财政预算绩效管理研究的不断深入，学者们开始把注意力从整体财政预算支出转移到与民生、教育和扶贫等社会热点相关的专项财政支出。

吴国起（2011）分析我国贫困现状与资金投入情况并结合国外“发展绩效管理”的相关理念，提出我国财政扶贫资金绩效管理的框架应包括战略规划、绩效目标、滚动预算、绩效评价和问责制度五大要素。郑方辉、廖逸儿（2015）认为对财政专项资金进行绩效评价是一个有效地提高政府公信力、政府执行力、资金使用效率的手段。高波，王善平（2014）认为现在的财政扶贫资金绩效评价指标体系并没有以贫困人口脱贫质量作为完全导向，仅以脱贫数量作为衡量依据。同时，还提出应构建一个从不仅包括脱贫结果衡量指标，更应包括资金使用规范性、资金使用有效性以及经济社会效益的综合性指标。姜爱华（2006），帅传敏，梁尚昆（2008），匡萍（2009），郭黎安（2012）等学者通过构建不同模型和指标体系对中央财政扶贫资金的使用效率和绩效情况进行实证研究。

财政部在2008年和2011年分别颁布了财政专项扶贫资金绩效评价办法和管理办法，在2017年颁布了新的财政专项扶贫资金绩效评价办法，与2008年的对比，新办法更加强调要加强预算资金的绩效管理以及涉农资金的整合。

综上所述，当前国内学者针对财政专项扶贫资金的预算绩效管理研究已有一定的基础，但学者们主要基于“支出绩效”的视角进行研究，对预算管理过程关注度不够。且大部分学者都以中央财政专项扶贫资金作为研究对象，鲜有学者研究省级财政专项扶贫资金。基于此，本文按照预算管理过程构建了省级财政专项扶贫资金预算绩效管理的评估体系，并选取GDP最高的四省（广东、江苏、山东和浙江）作为评估对象。

二、省级财政专项扶贫资金预算绩效管理分析框架

（一）省级财政专项扶贫资金的界定

当前省级政府所投入的财政专项扶贫资金占地方财政专项扶贫资金的比重较大，因此本文以省级财政专项扶贫资金为研究对象。由于扶贫的特殊性，省级财政专项扶贫资金的使用往往会涉及到多个部门，以广东省为例（如表1），广东省有8个财政专项扶贫资金，分别由4个部门进行管理。这种多部门分项目的管理方式容易导致省级财政专项扶贫资金的支出总量不清晰，从而不利于全省扶贫财政资金的整体安排、使用和评价。因此，与以往重点项目绩效评价和部门整体支出绩效评价都不同的是，本文所研究的省级财政专项扶贫资金是从全省财政资金支出角度研究专项扶贫资金，评价方法更倾向于是对全省专项扶贫资金的综合性项目评价。

表1  广东省财政专项扶贫资金类别

 

（二）省级财政专项扶贫资金预算绩效管理评估

省级财政专项扶贫资金绩效管理应该由两部分构成：预算管理和业务管理。其中，预算管理指省级政府对省级财政专项扶贫资金的预算审批到预算执行和预算监督等一系列与预算绩效管理相关的工作。业务管理指各资金使用部门对财政扶贫工作的组织实施、项目监管和结果验收等一系列与实际业务操作相关的工作。由于资料所限，业务管理的相关内容难以跟踪调查，因此本文主要从预算管理角度研究省级财政专项扶贫资金的绩效。

根据《预算法》的规定，按照预算管理的时间线，省级财政专项扶贫资金预算绩效管理评估包括以下三个方面，分别是：（1）预算审批。预算年度前，省财政厅根据“两上两下”统一确定该省财政专项扶贫资金的规模。在这个阶段中，绩效目标的确定至关重要，既需要确定全省财政资金的扶贫绩效总目标，又需要确定各部门的单项扶贫绩效分目标。省财政厅不仅应审核单项绩效分目标与单项扶贫财政支出预算金额的匹配性，更应该审核绩效总目标与省级财政专项扶贫资金预算金额的匹配性。随后，各部门也应按规定公开相关预算和绩效分目标。（2）预算执行。各省应制定相关资金管理办法，明确相关部门组织实施的权责关系和资金使用情况。省财政厅应加强预算绩效监控，及时地了解和掌握各部门的资金执行进度、项目完成进度和项目绩效目标完成进度。（3）预算监督。为了加强对财政专项扶贫资金使用效果的监督，可以分别从内部和外部两方面进行监督。内部监督，是省财政厅和有关预算部门和单位的监督，可以采用对单项扶贫项目进行绩效自评再评价和综合项目重点绩效评价方式。外部监督，主要是通过包括省人大、审计、社会公众、新闻媒体等的监督，这就需要信息公开、透明、及时、便于获取，保证监督渠道畅通。

 

图1  省级财政专项扶贫资金预算绩效管理流程图

 

（三）指标体系和权重设置

综上所述，本文提出省级财政专项扶贫资金预算绩效管理评估体系应分为三个部分：预算审批、预算执行和预算监督，由3个一级指标、6个二级指标和14个三级指标构成。其中，由于资金执行进度和项目完成进度难以衡量，因此本文仅考虑资金的公开情况。该指标体系采用专家评分法来设置权重，选择高校财政领域具有丰富经验的专家三名，每个专家对各个指标的重要程度赋予不同的权重，对三名专家的意见进行汇总，最终得到如表2所示的指标体系和具体权重。

表2  省级财政专项扶贫资金预算绩效管理评估体系

 

三、省级财政专项扶贫资金预算绩效管理分析

（一）数据采集与处理

数据采集的方式主要有两种：一是通过各省的人民政府门户网站、各省财政厅网站和各省扶贫办网站检索相关信息；二是依据《中华人民共和国信息公开条例》向各省的财政厅和扶贫办依法申请公开相关信息。吴国起（2011），鲍啸鸣（2014）等学者研究发现经济的发展水平会制约绩效管理的发展，因此本文选取GDP全国排名前四名的省份（广东、江苏、山东和浙江）作为具体研究对象。

需要注意的是表2中的三级指标得分依据，除第13和14项是以该省最优形式作为得分依据外，其余12项三级指标，均以“有/无”作为得分依据，若有公开则该项指标得分为100分，若无公开则该项指标得分为0分。财政专项扶贫资金最终的预算绩效管理得分由14项三级指标的加权求和得出，具体的计算公式如下：

式中， 为第n个三级指标的得分， 为第n个三级指标所对应的权重；T为该省份的财政专项扶贫资金预算绩效管理的总体情况，当得分越高，即T越大，代表该省财政专项扶贫资金预算绩效管理水平越高；当得分越低，则代表该省财政专项扶贫资金预算绩效管理水平越低。

（二）评估结果

利用表2所构建的指标体系，对广东、江苏、山东、浙江四个省份2012-2016五年的财政专项扶贫资金预算绩效管理情况进行评估，得分如图2所示。

从图2可以清晰地看到：2012年-2015年四省的省级财政专项扶贫资金预算绩效管理水平进步不大，但是2016年发展迅速。其中，浙江预算绩效管理水平最高，江苏和山东预算绩效管理水平次之，广东最差。

各省在预算管理各环节的绩效表现及得分情况分别如下：

1.预算审批。2016年四省得分均为15分，表明现阶段有相应的法律、法规和文件支持，且均是经过相关立法机构所批准，但是四省都只公开了立项信息并未公开各单项的绩效目标，导致公民不能了解“各部门花钱所要达到的最终目的”。现阶段的主要依据有：《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》、《中国人民共和国预算法》、《财政专项扶贫资金管理办法》、《中华人民共和国信息公开条例》和《地方预决算公开操作规程》。与往年相比，由于《地方预决算公开操作规程》文件的发布，文中明确规定财政专项资金要分项目、分地区公开，使得财政专项扶贫资金的立项程序更为规范。

2.预算执行。2016年四省在这一项的得分较前四年相比均有提高，可见各省财政专项扶贫资金预算执行阶段的绩效管理水平均有一定的提高。

（1）组织实施方面，2016年四省均明确了资金使用部门的相关信息，且都出台了相应的专项资金管理办法，这些信息内容规范、清晰易懂且有专门的解释术语。但四省均未公开各部门在财政专项扶贫资金使用时的具体职责，导致公民对“谁是财政专项扶贫资金的使用和管理部门”不清，更谈不上应由谁承担管理不力的责任。

（2）资金管理方面，2016年四省均公开了省级财政专项扶贫资金规模信息且明确说明了资金的具体用途。浙江省历年得分明显高于其它省份，主要原因在于：浙江省不仅公开财政专项扶贫资金的规模与分地区转移支付情况，自2012年起更公开了财政专项扶贫资金各具体使用方向的详细情况，如异地搬迁资金、发展资金、小额贷款贴息资金等资金的规模及地区转移支付情况。广东省历年得分均是四省中最低，主要原因在于：广东只有在2016年公开了部分财政专项扶贫资金的规模以及地区转移支付情况，其余年份均未主动公开相关信息。笔者向广东省政府、广东省财政厅和广东省扶贫办依法申请信息公开，均未得到相关资金的信息。

3.预算监督。2016年四省中浙江省得分最高，由于广东省2012年-2015年既未主动公开资金相关信息，在依申请公开的答复中也未公开相关信息，因此“政府公开的主动性”该三级指标未得分。

（1）内部监督方面，2016年浙江省是四个省份里首个在预算年度后公开年度财政扶贫资金绩效情况的省份，与往年或与其它省份相比均是一个重大突破。

（2）外部监督方面，资金信息的集中度情况，由于各省的财政专项扶贫资金都是有不同的使用方向且由不同的部门负责，因此导致资金信息较为分散，信息公开的主体不明确，导致信息公开部门之间的相互推诿，使得公民了解扶贫相关内容的难度增大；政府公开的主动性情况，只有浙江省在其人民政府门户网站中构建专门的扶贫政策公开专栏，其中明确公开了资金具体使用的部门、专项资金规模、分地区转移支付情况以及绩效考核情况等信息，其余三个省份均需依申请公开，使得公民了解扶贫相关内容的时间成本增加。

图2  四省财政专项扶贫资金预算绩效管理得分情况一览

 

四、存在问题与政策建议

（一）主要问题

通过对四省财政专项扶贫资金绩效管理的分析，笔者认为现阶段主要存在以下问题：

1.财政专项扶贫资金多头管理，难以理清。对四省的研究中均发现，财政专项扶贫资金分为了若干专项且由不同的部门进行管理。资金的多头管理，导致政府自身也难以理清资金的相关信息，同时导致了在财政专项扶贫资金下达时必须通过多份文件公开，使得公民在获取财政扶贫资金信息的便利性降低。另外由于资金归属于不同部门负责管理，在实际操作中也会有可能产生范围的交叉和重叠，使得资金的使用效率降低。

2.财政专项扶贫资金透明度较低，公开的信息完整性不高。在广东省、江苏省和山东省三个省份的人民政府门户网站、省财政厅网站和省扶贫办网站中，均只能找到扶贫政策信息，未能找到关于扶贫资金相关信息。2016年各省在年度预算安排的专项转移支付表中有公开零星的财政专项扶贫资金信息，但由于预算文件内容繁杂，导致社会公民获取信息的效率较低。在信息公开方面，政府主动公开意识不足，公开主体不明确。现阶段，各项法律法规文件，均有明确规定预算资金以及专项资金信息应该公开，但并未明确规定公开主体，这会导致省财政厅、省扶贫办和资金的具体使用部门之间的相互推脱。四省中，仅浙江省政府自2013年起主动公开财政专项扶贫资金信息，主动公开意识较强。

3.缺乏第三方绩效评价信息。研究中我们发现四省均缺乏有效的第三方绩效评价信息。第三方绩效评价是一个有效的社会监督手段，其意味着相关政府部门必须理清财政专项扶贫资金的具体使用情况并将其公开给体制外的公民。换句话说，通过第三方绩效评价使得财政专项扶贫资金的使用显露在阳光下，受到社会大众的监督，使得扶贫资金的一分一厘均花在刀刃上。

（二）政策建议

针对目前财政专项扶贫资金的现状以及存在的相关问题，本文建议从以下三方面完善：

1.整合财政专项扶贫资金。整合财政专项扶贫资金，一方面可以使得资金形成合力发挥规模效应，另一方面可以避免各部门在资金使用时的交叉重叠，可以更好地共享扶贫相关信息。整合财政专项扶贫资金，政府可以更好地理清财政专项扶贫资金总体的使用情况，从而有效地提高财政专项扶贫资金的使用效率。建议改革现有的单项资金预算审批模式，而是采用前文所述首先确定全省财政资金的扶贫绩效总目标与全省资金总额，在此基础上根据各部门申报的单项扶贫绩效目标分配单项扶贫财政支出预算金额。

2.优化财政专项扶贫资金公开。建议重点将《信息公开条例》与《地方预决算公开操作规程》的相关内容相结合，并且通过立法形式加以规范，如制定《预算信息公开法》。通过法律的形式详细明确地规定政府预算信息公开的内容和方式，并明确公开的主体和可豁免公开的信息，完善关于政府公开的问责机制，从而保证信息公开的严肃性，使得政府官员明白信息公开的重要性，真正做到“公开是常态，不公开是例外”。同时，构建财政专项扶贫资金信息发布平台，提高公民对于扶贫资金信息获取的便利性。目前资金信息的获取渠道相当分散，既有在省扶贫办网站进行公开，又有在省财政厅网站公开，更有些信息需要公民依据《中华人民共和国信息条例》向有关部门依申请公开，因此导致获取资金信息的便利性和效率性都十分之低。各省份都应像浙江省一样，构建专门的“阳光政务公开”平台，平台中整合相关信息的发布，使得公民可以及时、高效、便利地获取相关财政扶贫资金信息。

3.引入第三方评价，完善财政扶贫资金监督体系。现阶段，我国财政扶贫资金的监督主要依靠审计署审计和上级检查两种监督方式，但这两种监督方式均是政府内部的监督，缺乏第三方监督或社会力量的监督，完善资金监督体系重点是要引入第三方绩效评价机制，使得扶贫资金信息能够清晰明了地公开给公民，并且建立相应的问责机制，对于不按规定公开的相关政府部门应追究其相关责任。

 

参考文献：

〔1〕鲍啸鸣.我国地方预算绩效管理改革研究[D].江西财经大学,2015.

〔2〕丛树海,周炜,于宁.公共支出绩效评价指标体系的构建[J].财贸经济,2005,(03):37-41+97.

〔3〕财政部.财政专项扶贫资金管理办法[EB/OL].

〔4〕财政部.地方预决算公开操作规程[EB/OL].

〔5〕高波,王善平.财政扶贫资金综合绩效评价体系研究[J].云南社会科学,2014,(05):86-89.

〔6〕陆庆平.公共财政支出的绩效管理[J].财政研究,2003,(04):18-20

〔7〕徐一心,曾俊林,杨冰,王成,金雪冰.财政支出绩效评价实证研究[J].中国统计,2005,(03):40-41.

〔8〕余振乾,余小方.地方财政科技支出绩效评价指标体系构建及其实施[J].中国软科学,2005,(04):63-69.

〔9〕郑方辉,廖逸儿.财政专项资金绩效评价的基本问题[J].中国行政管理,2015,(06):46-52.