孙琳/中国社会科学院

内容提要：财政教育体制改革正向着职业教育领域逐步拓展，这是我国教育改革进程的必然规律。其中，中等职业教育作为职业教育改革的重心，在促进地区教育公平、减少收入差距、改善产业结构等方面发挥着极其重要的作用。本文在全面剖析中等职业教育财政预算资金使用效率偏低的基础上，利用教育事业费和基本建设支出统计数据，运用数据包络分析方法，对我国31个省市中等职业教育财政资金使用效率进行实证分析。重要的研究发现包括：现阶段，各省市中等职业教育生均公共财政预算教育事业费支出效率普遍较低，但均处于规模报酬递增阶段；各省市财政基本建设支出的综合利用率远高于事业费支出，但各省市间资金使用效率存在较大差异，且规模报酬增减不一。鉴于此，本文以提高我国中等职业教育公共财政资金利用率为研究基点，测算各省市中等职业教育财政支出效率，以期为中等职业教育改革提供科学、合理的政策建议。

关键词：中等职业教育  财政支出效率  事业费支出  基本建设支出

一、引言

自2008年经济危机爆发以来，我国经济成长孱弱，寻求新增长引擎尤为引发人们关注。教育作为推动经济持续增长的内在动因，承担着培育经济发展新动力、促进社会协调发展的重要职责。随着教育体制改革的不断推进，中等职业教育^[1]（以下简称中职教育）因其具备带动科技成果转化、促进经济发展及平衡收入差距等诸多特征，已然成为我国教育事业发展的重中之重。据统计，截至2016年底，我国中职教育经费投入总额为2223亿元，较2015年底上涨3.97%；生均教育经费高达16985元，比2015年增长8.03%。^[2]在充分肯定政府财政支持中职教育发展取得卓越成效的同时，还应该看到，财政投入资金正面临着边际收益递减的瓶颈，制约着各地区中职教育的进一步发展。巨额财政拨款支撑的背后，如何提高中职教育财政资金使用效率，这是本文的研究重心所在。笔者认为：系统考察中职教育经费投入规模，分析中职教育财政投入效率，寻找推动中职教育发展的有效途径，对日后中职教育体制改革具有重要的理论和现实意义。

教育事业的发展具备外部性的特征，通常为正外部性，其生产和消费以及教育成果的应用在市场这外对他人产生积极的正面影响；其次，教育属于准公共物品，中等职业教育的接受者通过学习获得一定的职业技能，提高收入、获得社会认同，其为私人物品，另一方面，接受者将技能应用于实践工作，有益于社会，其为公共物品。因而，中等职业教育应当由政府、受教育者及社会多方来共同提供。我国公共教育领域改革的探索始于20世纪80年代，大量文献集中探讨公共教育资金筹集、教育支出规模及支出绩效评价等问题，这为缓解我国教育体系财政投入不足的困难局面，促进教育公平创造了良好的理论基础。王善迈（1989），闵维方等（2003）研究多渠道筹资方式，探索教育政策体制内高效利用资金的实现途径。^[1][2]王蓉（2003）在教育投入主体多元化基础上，集中探讨政府教育拨款的主渠道作用，提出中央、地方政府应共同承担财政职责、强化分权管理。^[3]廖礼辉等（2009）利用2005-2006年职业教育经费进行总量及结构分析，认为职业教育经费过分依赖于财政拨款，社会资本投入偏低。^[4]赵永辉、高金岭（2009）则从中等职业教育整体的经费投入角度出发，利用2000-2006年数据进行分析，得出相左结论，指出应继续加大地方政府职业教育预算资金投入，提高中职学校的办学条件。^[5]随着教育经费筹资机制改革的不断完善，学者们将研究重心转移至教育支出领域，为进一步提高教育资金使用效率谏言献策。在支出绩效评价指标的构建方面，廖楚晖（2003）采用直接与间接效益评价指标对政府教育支出效益构建模型并进行有限性分析，认为政府应当缩减高等教育支出比例，调整国家教育政策目标。^[6]吴建南、李贵宁（2004）基于绩效评价模型，以公平和效率作为衡量公共教育支出绩效标准，构建五种综合评价指标以保证支出绩效评定合理性。^[7]王敏（2007）则将财政教育支出绩效划分为配置、耗用、成果以及监管四个方面，构建以成果绩效为核心的财政教育支出评价指标体系。^[8]吕炜、王伟同（2007）以教育层次为主线，强调评价指标操作可行性，并运用主成分分析对其构建指标进行检验，为评价财政教育支出绩效提供一系列相关指标。^[9]近年来，随着国家中职教育改革步伐的不断推进，公共教育研究重心向中职教育领域不断延展，在前述教育绩效指标体系建立的基础上，任晓辉（2010）立足于上海A区中职教育财政支出现实情况，深刻揭示中职教育办学过程中存在的本地化、专业重复及教育质量偏低等主要问题，进而提出统筹规划、改革教育拨款机制等措施以带动中职教育发展渐入佳境。^[10]辛斐斐、刘国永(2011)利用因子分析法实证研究江苏省14市职业教育财政支出绩效，建议政府改革经费拨款模式，促进职业教育健康有序发展。^[11]马树超等（2011）则基于教育公平角度，探讨地区中职教育发展失衡问题，认为中职教育发展应分类指导，并根据不同地区经济社会发展阶段实施不同的财政政策措施。^[12]

综上所述，我国中职教育研究主要集中于资金筹集及教育支出绩效指标构建两方面，对于中职教育财政支出效率的研究较少。因此，本文在先前学者的研究基础上，采用2012-2015年数据，建立中职教育相关的绩效评价指标，针对中职教育事业费、基本建设支出现状，分析中职教育发展与财政教育支出间的内在联系，实证分析我国中职教育财政支出效率，为促进中职教育良性发展提供坚实可靠的理论基础和行之有效的现实途径。具体结构安排如下：第二部分对研究方法和数据来源作详细说明并选择绩效评价指标，第三部分运用数据包络分析（DEA分析方法）进行实证检验，第四部分给出相应结论并分析其所包含的政策意义。

二、研究方法与数据说明

（一）研究方法

本文选用的数据包络分析，首先运用2012年—2015年数据对全国31个省市中职教育事业费财政支出效率进行核算，然后分别计算2013年和2014年中职教育基本建设支出效率。

作为根据投入和产出的观察值来测评生产前沿有效性的一种非参数估计方法，DEA在处理多投入、多输出的效率问题上具有特定优势，因而被学术界广泛应用于经济生产等活动领域的效率评估。

研判中职教育财政支出效率，首先应对中职教育产出绩效指标进行量化。我们从教育支出直接效益角度出发，通过构建单投入和六产出指标的中职教育事业费DEA方法，以及单投入和四产出指标的中职教育基本建设支出DEA方法，对全国31个省市政府中职教育财政支出效率进行核算。其中，投入指标分别为各省市中职教育生均公共财政预算教育事业费和基本建设支出。考虑到数据的可获得性与可比性，根据支出的实际用途，选用中职教育毕业生数、获得职业资格证书数、在校学生数、教职工数、新增图书以及新增固定资产值六个指标作为生均公共财政预算教育事业费的产出指标；选用中等职业学校变化数、学校占地面积变化数、新增学校产权建筑面积以及正在施工校舍建筑面积四个指标作为基本建设支出的产出指标。

（二）样本及数据来源

本文观察样本包括我国2012年-2015年中职教育投入产出、财政教育支出等相关指标，数据来源于《中国统计年鉴》《教育发展统计公报》《中国教育经费统计年鉴》及《中国教育统计年鉴》，均可保证数据使用的可靠性。此外，综合考虑数据的可获得性及完整性，选择2013年和2014年作为时间基点对基本建设支出效率进行实证分析。变量描述性统计结果见表1。

表1  变量指标描述性统计

表1显示了各变量描述性统计结果，2012年—2015年各省市中职教育生均公共财政预算事业费支出平均约为1.1万元，基本建设支出约为19万元；31个省市中财政预算事业费最大值为3.4万元，最小值仅为5千元，基本建设支出最大值为92万元，最小值约为8千元。由此可见，全国各省市间中职教育财政支出存在显著差异，中职教育质量和基础建设亦存在较大差异。

三、实证分析

本文使用基于可变规模报酬的DEA非参数估计模型，以产出为导向测定全国及31个省市中等职业公共财政教育经费支出的综合效率值^[3]。核算通过deap2.1软件实现，结果见表2。

表2  全国及31省市中等职业教育经费支出综合效率值

注：表中“-”代表规模报酬不变， 表示规模报酬递减， 代表规模报酬递增。表中括号内数值为基本建设支出综合效率值及其规模报酬。

从表2中可以看出：首先，基于中职教育生均公共财政预算教育事业费视角，31个省市政府中职教育财政支出普遍存在相对低效的现象，各省市中职教育财政支出效率均存在进一步提升的空间。第一，在各省市中职教育生均公共财政预算教育事业费支出效率值中，河北、江苏、安徽、山东、河南、广东、广西、及四川每年的财政资金综合利用率相对较高，处于技术前沿地带，深究其原因，可能与人口、经济发展等因素相关，八个省份人口均较多、注重中等职业教育发展以及经济人文等外部因素促使中等职业教育财政资金的利用率相对较高；西藏处于资金综合利用率最低水平。第二，随着时间的推移，各省市中职教育生均公共财政预算教育事业费支出效率呈现不同的增减态势，其中，只有北京、湖南和上海的综合效率值不断提高，吉林、江苏、安徽和湖北的综合效率则连年下降，天津的综合效率基本维持稳定，河北、内蒙古、云南、宁夏的综合效率呈倒“N”型，即先上升后下降再上升的趋势。此外，从2015年规模报酬角度分析，全国31个省市均处于规模报酬递增阶段，即未达到投入产出临界点，这意味着各省市中职教育生均公共财政预算教育事业费支出未超出最佳规模，并不存在明显的效率损失问题。

其次，基于中职教育基本建设支出视角，2013和2014年的支出效率值显示，全国31个省市间财政基本建设支出效率存在较大差异。2013年，江苏、浙江和山东的支出效率相等，支出效率均为1，显著高于其他各省市。青海中职教育基本建设支出效率最低，仅为0.030。这或许与省市间经济发展不平衡及教育产业战略规划重心不同有关。作为经济和教育大省，江苏、浙江和山东的经济发展水平相对较高，而且高度重视教育，尤其是中等职业教育质量。在中职教育财政资金较为短缺的情况下，提高支出使用效率便成为政府大力发展中职教育的可行手段。2014年，黑龙江、上海和贵州跻身于此列，财政支出效率得以显著提升，海南的支出效率则最低，仅为0.047，相比前一年最低值，中职教育财政支出效率普遍有所提高。从时间维度出发，除江苏、浙江和山东三省支出效率不变，一直维持在相对较高的水平外，河北、安徽、广西、海南、重庆、陕西及宁夏支出效率呈现下降的趋势外，其余各省市均呈上升的态势。此外，从2014年规模报酬角度分析，多数省市处于规模报酬递增和不变的阶段，只有江西、广西、四川和新疆四省处于规模报酬递减阶段，投入资金已然超出最佳规模，即投入的财政资金未得到充分有效的利用。

四、结论与政策建议

本文以提高中职教育财政资金使用效率为基点，通过构建中职教育相关的绩效评价指标，综合运用全国31个省市2012年-2015年中职教育生均公共财政预算教育事业费数据以及2013年-2014年中职教育基本建设支出数据进行数据包括分析。结果表明：31个省市中职教育生均公共财政预算教育事业费支出效率普遍较低，但均处于规模报酬递增阶段；各省市间财政基本建设支出综合利用率远高于事业费支出，但省市间资金效率存在较大差异，且规模报酬增减不一。

本文研究旨在梳理并计算了我国31个省市中职教育财政支出效率，探索提高中职教育财政资金利用率、合理配置教育资源的现实途径。基于以上结论，顺应国家大力发展中等职业教育、缩减地区教育差距的趋势，提出如下政策建议：第一，鉴于中职教育财政总体投入较少，应着重建立并完善中职教育经费财政保障制度，继续加大各省市财政经费投入力度，积极推进教育经费多元化筹资模式改革；第二，除江西、广西、四川和新疆四省外，其余各省市应结合自身财力及中职教育发展现状，中职教育公共财政教育经费适当向基本建设支出领域倾斜，整修、改善基础设施相对落后的职业学校，建立实习实践相关基地，为学生获取相应职业技能、适应社会实践需求提供可靠保障；第三，支出效率相对较低的省市应借鉴位于技术前沿地带的省市经验，改变资金控管模式、调整改变资金使用方向，谋求符合本省市中职教育发展的新方法，进一步提升财政资金的利用率；第四，各省市政府应根据其中职教育生均公共财政预算教育事业费和基本建设支出效率高低，科学、合理地调整二者的投入比例，充分发挥政府对中职教育宏观调控的职能。

参考文献：

〔1〕 王善迈.我国教育经费面临的问题和对策[J].教育与经济，1989，(1):43-47.

〔2〕 闵维方，杨周复，李文利.为教育提供充足的资源[M].北京：人民教育出版社，2003.

〔3〕 王蓉，杨建芳.中国地方政府教育财政支出行为实证研究[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2008，(4):128-137.

〔4〕 廖礼辉，陈敬良，沈有禄.我国职业教育经费投入分析[J].教育与职业，2009，(8):11-14.

〔5〕 赵永辉，高金岭.我国中等职业教育经费投入分析[J].教育与经济，2009，(2):44-48.

〔6〕 廖楚晖.政府教育支出效益的有限性分析及模型[J].中南财经政法大学学报，2003，(3):104-108.

〔7〕 吴建南，李贵宁.教育财政支出绩效评价：模型及其通用指标体系构建[J].西安交通大学学报（社会科学版），2004，(24):25-31.

〔8〕 王敏.政府财政教育支出绩效评价研究[J].经济经纬，2007，(6):130-133.

〔9〕 吕炜，王伟同.中国公共教育支出绩效[J].世界经济，2007，(12):54-63.

〔10〕 任晓辉.中等职业教育财政支出绩效评价指标设计与应用[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2010，(49):148-153.

〔11〕 辛斐斐，刘国永.职业教育财政支出绩效评价体系研究--因子分析法的视角[J].教育与经济，2011，(3):50-55.

〔12〕 马树超，张晨，陈嵩.中等职业教育区域均衡发展的成绩、问题和对策[J].教育研究，2011，(6):52-57.

〔13〕 Tanzi,V., schuknecht,L. Public Spending in the 20^th Century: A Global Perspective[M]. New York: Cambridge University Press, 2000.