刘晓嵘/中国人民银行广州分行
内容提要：我国自2015年正式在全国范围开展中期财政规划，编制三年滚动预算。本文阐述了中期财政规划的内涵，归纳了我国中期财政规划试点及新一轮推进情况，指出当前我国实施中期财政规划面临的主要困难：政策规划与预算难以一致衔接、项目库建设管理尚在起步阶段、宏观经济预测能力及滚动预算编制技术不足、中期财政规划约束力及公开程度有限等。针对这些困难，文章进一步提出了相关对策建议。
关键词：中期财政规划 滚动预算 项目库 预算公开
一、引言
为在经济下行期提升财政资金使用效率，2013年起，我国提出“盘活财政沉淀资金”。随后国务院及财政部相继发布数十份规范性文件，通过加快转移支付、考核预算执行等多项措施致力解决财政资金沉淀问题。其中，2014年国务院办公厅在关于进一步做好盘活财政存量资金的工作部属中指出“从2015年起，在财政部编制全国三年财政规划、地方财政部门编制本地三年财政规划的同时，对目标比较明确的项目，各部门必须编制三年滚动试点”。
三年财政规划即为中期财政规划，是指将预算编制范围从原先的一年扩展为三年，把财政收支放在更长的一个时间段内分年度统筹考虑。开展中期财政规划有助于改进我国年度预算中一年拨付某项目多年资金进而不断结余结转的问题，也有助于将未来债务支出纳入统筹考虑。可以说，中期财政规划是我国盘活财政沉淀资金、控制债务规模、提升预算管理水平的一项重要举措。
中期财政规划来源于中期预算。所谓中期预算，是指在时间跨度上不局限于一个财政年度，而扩展到多个财政年度并分年编制的预算。国际上目前主要有三种编制方法。第一种编制方法是以报告年度为基年，向前滚动编制三到五年的预算计划，并对滚动编制三到五年的每年支出及相应资金来源作出全面详细的安排。第二种编制方法是以报告年度为中心，对报告年度在时间上前后扩展，主要对原年度预算在编列形式上进行改进。第三种编制方法则是对某些重点项目编制滚动预算，即在预算中增加某些中期预算的因素，对某些跨年项目重点反映。上述三种方法中，第一种是中期预算的典型形式，第二及第三种则是中期预算的过渡形式。
2015年，国务院在《关于实行中期财政规划管理的意见》中提出，“中期财政规划是中期预算的过渡形式，是在对总体财政收支情况进行科学预判的基础上，重点研究确定财政收支政策，做到主要财政政策相对稳定，同时根据经济社会发展情况适时研究调整，使中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算。在具体操作上，为编制三年滚动财政规划”。根据上述表述，我国的中期财政规划是指对预算中的某些重点收入及项目支出，引进中期预算因素编制的三年滚动预算，并将逐步过渡为收支全口径中期预算。
二、中期财政规划在我国的实施
(一)试点历程及效果
1.我国中期财政规划试点情况。1998年我国启动预算管理体制改革，在此背景下，中长期预算管理框架进入我国预算改革视野。为探索编制滚动预算，进一步加快中期预算推广实施步伐，我国在2003年后相继在河北省、河南焦作市和安徽芜湖县推行“一省一市一县”中期预算试点。
其中，河北省被选为我国最早进行中期预算的省级试点省份。1998年预算管理体制改革之初，河北省即提出过试行滚动预算的设想，并于2003年根据财政部部署试编了《河北省2004-2006年省级财政发展滚动计划》，开启了对中期滚动预算编制的探索。为进一步推动此项改革，2004-2005年，河北省财政厅先后颁布《关于做好省级三年滚动预算编制工作的通知》、《河北省省级预算管理规定》等文件，逐步将中期滚动预算推广至省级部门。2008年，河北省正式确定了教育厅、科技厅等15个省级试点部门对其发展性支出编制2009-2011年滚动预算，其中支出预算要求建立滚动项目库并进行绩效考核。编制流程仅含由下而上的部门支出规划框架，并未涉及中长期经济、财政预测和支出上限控制数设置。随后，2011年又组织编制了2012-2014年滚动预算。
河南省焦作市2009年开始对社会经济影响面较大的统计局、劳动局等33个部门的重点项目支出及偿债支出编制2010-2012年三年滚动预算。在编制对象上，主要包括政府债务滚动预算、项目滚动预算和社会保障滚动预算三个方面。在编制内容上，政府债务滚动预算将未来各年偿还债务数编制成债务计划列入分年度财政预算，并编制多年偿债滚动计划，作为中期滚动预算一部分；项目滚动预算编制应由各部门建立起滚动实施的预算项目库，保证项目库的及时更新和清理，并根据公示及评审的项目编制分年预算；社会保障滚动预算则根据“近细远粗”的原则对社会保障收入和支出进行预测，并根据上年实际执行情况调整下年情况并滚动更新。在编制流程方面，各部门依据政府重大战略部署和全市经济社会发展中长期规划，在广泛征集民意基础上编制部门中长期规划，并经过“三上两下”预算流程最终形成整体财政预算。
安徽省芜湖县作为财政部确定的首家中期预算改革县级试点单位，于2009年起确定公安局、民政局等16家县级部门制定2010-2012年三年滚动预算，随后在2010年将试点部门扩大到30个，并在2011年全面扩大至县级所有部门。在芜湖县中期滚动预算编制中，各部门根据县域经济和社会发展中长期规划，制定本部门支出重点，并在此基础上确定分年度滚动实施目标与计划。同时，通过建立规范滚动的项目库，合理界定支出项目范围。在上述工作的基础上，各部门编制本年度及未来两年的收支预算，并逐年向前滚动。
2.试点取得的成效
财政部主导的“一省一市一县”三年滚动预算试点在推进过程中取得了一定成效。一是对中期财政规划进行了有益的尝试。试点编制中期滚动预算增强了三地区的预算意识，完善了试点地区的预算管理机制，探索了“三上两下”预算编制流程，为我国全面推行中期财政规划积累了有益经验。二是在预算编制中引入了中长期视野，提升了预算管理的前瞻性及预测性。中期财政规划最重要的就是要求政府具有中长期视野及全局规划能力，并将其计划整体反映在预算安排中。试点地区在编制滚动预算过程中，显著提高了其中长期规划意识。如河北2009年15个试点部门申报跨年度预算项目462个，基本上做到了投入与目标相一致，预算与规划相匹配；河南焦作市通过编制债务滚动预算，将债务项目支出与未来还款计划相对应，有利于控制地方债务风险。三是促进了试点地区的项目库管理及建设。项目滚动预算是中期财政规划中的重要内容，准确编制项目滚动预算有赖于完善的项目库建设。上述三地在试点过程中，均要求各部门做好项目储备，从优筛选，并定期滚动更新，提高了项目管理、预算编制水平及预算执行效率，同时督促政府职能部门从中长期视角提前规划履职内容。
3.试点存在的不足
试点三地尽管在政府债务管理及项目库建设方面取得了一些成效，但由于准确编制三年滚动预算难度较高，与现实情况偏差过大，导致试点的安徽芜湖、河北省先后暂停了中期滚动预算编制。究其原因，一是编制中期滚动预算的法律依据不足，未能对政府行为形成有效约束力，导致其更多停留在形式层面。如试点地区中期财政规划的规定基本都以地方指导性文件为主，属于政府内部计划。相较于年度预算在《预算法》上规定必须报经人大审批，法律地位及约束力明显偏弱，造成政府各部门在编制执行过程中对中期滚动预算的重视程度不足。二是试点地区中长期政策规划及预测能力尚不足以支撑编制准确的中期滚动预算。中期滚动预算体现的是政府未来一段时间内的财政收入及政策导向，试点地区虽有制定五年发展规划，但在实际中地方受到经济、社会多因素影响在各年度中会调整发展规划，导致中期滚动预算亦随之变化，预算准确度远不如年度预算。三是我国地方特别是基层在编制中期滚动预算时，除受自身规划的影响，还需对上级政府的政策要求及转移支付资金等进行预估，保证上下级滚动预算衔接一致。在上级没有编制详细中期滚动预算的情况下，试点地区需根据宏观经济发展的现实情况及上级政策要求及转移支付等变动因素不断调整本级中期滚动预算，直接削弱中期滚动预算的规划性及约束力。
(二)新一轮中期财政规划推动情况
1.中央部门中期财政规划。为落实《国务院关于深化预算管理体制改革的决定》，解决我国支出结构固化僵化、地方债务风险隐患、财政收支与政策规划衔接不足等问题，国务院在2015年出台《关于实行中期财政规划管理的意见》，在我国正式推行中期财政规划。财政部随后出台《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》，确立中央所有部门对纳入一般公共预算及政府性基金预算的拨款收支(支出重点是项目支出)编制2016-2018年三年滚动预算。各地方政府也对省级一般公共预算及政府性基金预算同时编制三年滚动收支预算。
在组织分工上，主要实行财政牵头、部门为主、汇总平衡的工作模式。在编制思路上，主要按照与相关规划衔接、实行逐年滚动管理、突出政策与预算相结合、增强预算约束力、完善激励机制五个方面推进编制。在编制方法上，主要包括部门提出规划需求、审核确定支出限额、部门调整编报三年规划、汇总部门中期财政规划，并对以后两年度编制及规划调整作出规定。
2.地方政府中期财政规划。在财政部负责编制中央部门中期财政规划的同时，各地方政府按照《财政部关于贯彻落实国务院决策部署推动地方实行中期财政规划管理的通知》，着手编制地方中期滚动预算。在编制层级上，省级政府普遍在2015年尝试编制2016-2018年中期滚动预算，市县则视各地预算管理具体水平从2016年或2017年开始编制。在编制流程上，采用与中央类似的财政牵头、部门为主、汇总平衡的编制过程。在编制要素上，按照限额控制、突出工作重点、统筹财力配置、防控财政风险四方面要求，一是科学设置财政支出总量控制目标，分部门、分类别的支出限额控制目标，赤字或债务余额控制目标；二是在限额控制的前提下，依据重大改革和增支事项重要性设置政策战略排序机制，择优选择；三是预算收入范围应当统筹衔接，将当年收入、结转结余资金、上级转移支付、政府债务收入等收入纳入中期财政框架编制范畴；四是建立地方政府债务风险预警和应急处置机制，严格防控财政风险。
三、我国实施中期财政规划中面临的困境
2015年我国在中央及省级部门着手试编2016-2018年滚动预算，成为我国预算改革进程的重要一步，而省以上财政部门也均出台相应措施鼓励指导省以下政府逐步试编制，中期财政规划有在我国全面推开态势。但从编制效果看，多省财政反映三年滚动预算的编制“形式容易、实质很难”。经对财政及预算编制单位的调研，发现如下一些我国当前中期财政规划推进中面临的困境。
(一)职能部门中长期规划及执行能力不足，难以同预算一致衔接
中期财政规划中财政仅为牵头部门，收支滚动预算基数源于各职能部门。职能部门规划是否科学合理、部门根据规划编制的预算是否可行直接决定整个中期财政规划的科学合理性。但无论在“一省一市一县”试点还是在新一轮大规模三年滚动预算编制中，部门规划与预算的脱节现象仍然严重。一是职能部门对中长期经济和社会发展规划能力不足，据此编制的预算可操作性不强。如某直辖市2011-2016年商品住宅供地计划5520万平方米，但根据市场变化调整后实际土地供应仅为规划的51%。二是基层政府对转移支付的用途及可获取额可预计性不足，难在预算中准确反映当年需进行政策事项。我国实行分税制之后，总体呈现“财权上移、事权下移”的财权事权特征，基层往往需要专项转移支付资金应对特定的支出事项和支出需求。但上级会因何种事项拨付专项转移支付资金，拨付多少转移支付资金在现行的转移支付制度中并非完全可预计。如据沿海某市反映，该市占转移支付比例近三分之一的临时性补助，第二年实际下达拨付时才能确定具体规模及用途。在省、市、县、乡政府间事权和支出责任不清晰，专项转移支付资金获取不确定的情况下，全国性部门支出预算往往在执行中不断调整支出级次，影响地方政府支出预算编制准确性。三是政治任期更迭对政策的可持续性产生较大影响。若中期滚动预算期内与部门主管领导变更存在交叠，一些政策及项目因前后任执政时期方针不同，造成政策及项目难以持续推进，进而影响中期滚动预算。
(二)部门项目库建设尚处起步阶段，难以对中期财政规划提供有力科学支持
科学准确编制分年度预算，特别是支出预算离不开高水平的项目库建设。在中期财政规划中，滚动项目库有助于形成项目与财政资金的无缝隙衔接，有助于对整个项目各阶段、各环节成本收益的清晰把握。因此，实施中期预算的各国均非常重视滚动项目库建设。我国在部门预算改革以来，财政及职能部门均成立了项目库，但由于对项目库建设重视不够、滚动更新及精细化管理欠缺，直接影响中期财政规划实施。一是项目库内项目少，“一事一库”形成项目缺口，影响预算资金安排及使用效率。实施中期财政规划后，项目资金安排将由原来的一次安排多年预算改为按年度拨付项目资金，而支出腾余空间则可用于安排其他项目。由于我国多数部门项目库中成熟项目数量不多，习惯于在预算资金确定后再确定具体项目，经常造成统筹收回的结转资金或转移支付资金“钱等项目”。如，据审计署审计[1]指出“2016年发展改革委下达基建投资计划与财政部据以下达预算指标的间隔平均为52天，影响项目及时推进，其中抽查重大项目实施情况发现，至2016年底，有188个项目应开工未开工、244个逾期未完工、5个无法实施，导致中央基建投资58.47亿元(占安排投资总额的51%)闲置”。又如，据对沿海某市调查，截至2017年4月，该市2个列入年度预算的高速公路项目，市级配套资金已全部到位，但由于需完成环评、压矿查询、文物调查、林地使用、水土保持、通航条件影响、通航论证等专项研究工作及征地拆迁工作影响，仅分别完成年度投资计划的8.37%、26.0%。二是项目管理缺乏滚动更新，“一年一库”造成项目进展明细更新不及时，无法为滚动预算提供编制支撑；同时缺乏合理的立项与分类排序标准，导致滚动预算对项目的重要性及统筹次序难作安排。如，据审计署2016年对中央预算执行和其他财政收支的审计指出“财政部批复10个部门的14个项目预算12.02亿元，由于预算安排时项目尚未确定或不具备实施条件等原因，上述预算当年仅执行1%”。三是“一部一库”现象普遍，同一个项目往往在不同部门中均有涉及，导致预算重叠，影响预算绩效评估。据审计署审计“2016年在中央部门层面，财政部、发展改革委在其管理的专项转移支付中，设立水污染防治等4个相同或类似专项，分别安排预算276.8亿元、80.7亿元；在部门内部司局层面，发展改革委投资司、农经司在不同专项中同时安排林区、垦区配套基础设施投资补助，地区司、环资司同时安排污水和垃圾处理设施建设补助”。
(三)宏观经济形势难测及预算编制方法落后影响中期财政规划准确性
中期财政规划涵盖年限较长，准确把握宏观经济走势成为各级政府准确合理开展中期财政规划的前提。从目前试点情况看，各地中期财政规划的准确性普遍不高。一是我国处于改革攻坚期，宏观经济形势存在较多的变动点，在增大收入预测难度的同时影响支出特别是项目支出安排。如安徽芜湖在2011年房地产调控政策下，8个试点单位中期滚动预算与年度收支普遍出现较大偏差，导致其暂停中期滚动预算；2016-2017年房地产市场火热，部分地区土地收入较年初预算超收率超过50%，超收收入不得不转入预算稳定调节金。二是我国财税体制改革正在深化，财税政策的不断调整在一定程度上增大了各级政府对各自中期滚动预算的编制难度。收入方面，2016年全行业“营改增”方案出台后，仅金融业营改增政策就在年内相继追加两份补充文件；同时，中央、省及省以下共享税收分成比例也相应变动，财政收入预测据此不断调整。支出方面，中央于2016年起推进财政事权与支出责任改革，地方也在2017年相应推进，由于各级政府事权和责任仍处于改革调整过程，支出滚动预测难度不断增加.三是尽管我国对项目支出开展零基预算多年，但由于零基预算编制需要对项目的成本、收益、进展等问题有较为清晰详细的测算，在项目库建设不足和预算编制水平不够的情况下，“基数+增长”仍是项目支出最主要的编制方式，导致预算与项目之间政策联系脱节。四是基层地区预测水平有限，影响中期滚动预算的全范围推进。在预测宏观经济形势过程中，中央部门可借助大型预测模型提升中央收支的准确性，但对于地方部门特别是市县级部门，由于预测人才较少，收支除受宏观经济影响外还受转移支付等多种因素影响，在缺乏系统指导的情况下，基层编制的准确性难以保证。据某沿海发达省份反映，该省中期滚动预算有效编制仅停留在省级层面，省以下有效编制水平很低。
(四)中期财政规划约束力度及公开程度有限，影响预算执行效力
从国际经验看，若要滚动预算编制准确、发挥实效，必须赋予中期财政规划较强的约束力。尽管我国三年滚动预算的大范围编制仍处于探索阶段，在约束上也纳入“规划”的范畴，但较弱的预算约束对中期财政规划取得实效形成制约。一是预算编制主体责任不明，影响预算编制效率及准确性。中期滚动预算编制虽由财政牵头，但预算编制又直接来源于各个部门，仅将中期财政规划压力集中财政，不督促落实到具体部门难以形成编制合力。如编制省级预算时，省级部门需等到中央部委明确规划或立项审批通过后才能明确具体的预算，因此省级财政只能通过催促同级部门，再由同级部门倒逼部委尽快确定规划或项目来完成整个预算，降低整体编制效率。二是预算公开程度仍然不足。近年来，我国各级政府在预决算及三公经费公开方面有明显进步，但目前多数财政仅公开功能科目，不公开经济分类科目；部门虽然公布经济分类科目，但缺乏经济分类科目与功能分类科目间的对应关系，特别是中期财政规划中涉及的部门重点项目预算及执行情况没有进行公开。根据国际预算合作组织(IBP)的调查，2015年中国政府的预算公开指数为14，在102个调查国家中排名第92位，八份主要预算文件的得分不高[2]；地方层面上，根据上海财经大学公共政策研究中心的调查[3]，2016年中国31个省份的财政透明度平均得分仅为42.25分(满分100)。对中期财政规划及其涉及的重点项目公开不足，不利于发挥公众监督，减弱了中期财政规划约束力度。
四、对策建议
(一)科学合理的制定中长期发展规划，提升滚动预算与政策规划的一致性
中期财政规划是政府政策在财政资金分配领域的体现，科学合理可持续的规划是滚动预算的基础，滚动预算则是政策规划的落实保证。制定良好的中期财政规划，必须进一步提升我国滚动预算与部门政策规划的一致性。一是要提升部门中长期发展规划制定的合理性，政策制定过程经过系统全面科学论证，避免随意调整政策。二是要加强政策规划的延续性，在确定政策科学合理基础上，不因政治调整而频繁变动。三是加快财政事权和支出责任改革，明晰各级政府在全国性政策落实中的支出责任，避免预算中支出级次频繁调整。
(二)重视加强项目库建设管理，为中期财政规划提供支持
项目预算是我国预算编制中最重要也是最复杂的一部分。项目库的重点建设及精细化更新管理不仅有助于提升政府履职水平，也对中期财政规划的科学制定及财政资金的高效使用提供支持。在项目库建设中，一是要增强各级政府及部门对项目库建设的认识水平，结合政策规划落实履职责任，充实公共服务项目，明确不同类型项目的立项及择优标准，确定项目重要程度及优先次序，减少“钱等项目”问题。二是提升项目库管理水平，通过系统化建设实现项目库成本、收益、进出、支出等要素的精细化管理及动态更新，为滚动预算编制提供论据。三是明确项目库管理分工，分层分级构建项目库对口管理，避免不同部门项目重叠，上下级项目缺乏统筹等问题。
(三)提升宏观经济把握能力，提升预算编制指导水平
一是进一步提高财政等收入征缴部门对宏观经济形势的判断把握，同时引入预测模型或敏感性分析等方法，增强预测的科学性。二是提升对财税体制改革可能带来的收支变动预见性，在政策酝酿出台或推行前期，组织相关人员研究政策对本级收支可能带来的影响。三是财政及职能部门要加强对下级开展中期滚动预算的技术性指导，解决基层在编制过程中遇到的技术性困难，确保各级政府滚动预算在一个统一、规范、合理的框架中进行。四是在完善项目库建设管理的基础上坚持推动项目支出的零基预算，准确安排项目预算资金。
(四)明确主体责任，增进预算公开，强化中期财政规划约束力
中期财政规划落实需要强有力的约束，现阶段虽因编制水平较低，暂时无法运用法律约束，但仍有必要借助其他手段强化中期财政规划约束力。一是明晰各预算编制主体在中期财政规划中的主体责任，特别是强化部门的编制责任，并通过审计等手段促使其重视编制、提高水平。二是细化预算信息，增进预算公开。如在公开年度预算基础上公开中期财政规划及主要项目预算，增加公众参与，在公众监督及建议中不断提升中期财政规划水平。
参考文献：
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