史晓芳  王家永  赵心宇/大连市财政事务服务中心

 

内容提要：推进大连自贸区建设是实现东北经济转型发展的重大举措，是深化区域经济合作的有效途径，现已成为当地党委和政府的一项重要工作任务。本文在研析财政推进自贸区建设任务的基础上，基本廓清了财政推进自贸区建设的政策取向，并就财政推进自贸区建设所面临的挑战进行了系统分析，进而针对性提出加快大连自贸区建设的财政对策。

关键词：自贸区  财政任务  财政取向  财政挑战  财政对策

 

2017年4月10日，中国（辽宁）自由贸易试验区大连片区（简称“大连自贸区”）正式挂牌成立。辽宁省、大连市先后下发《辽宁省人民政府办公厅关于成立中国（辽宁）自由贸易试验区专项工作推进组的通知》《关于印发中国（辽宁）自由贸易试验区大连片区实施方案和三年滚动工作计划及任务分解的通知》等文件，明确了自贸区建设的指导思想、战略目标、区位布局、主要任务和具体措施，为各级政府部门推进自贸区建设指明了方向。财政是国家治理的基础和重要支柱，是政府调控经济的重要杠杆，大连各级财政部门应明确目标，强化责任，科学谋划，狠抓落实，以切实可行的有效措施全力推进大连自贸区建设。

一、推进大连自贸区建设的财政任务

2017年8月，为扎实有效推进大连自贸区建设，大连自贸区制定印发《关于印发中国（辽宁）自由贸易试验区大连片区实施方案和三年滚动工作计划及任务分解的通知》（大自贸办发〔2017〕1号）。该文件就大连自贸区建设提出具体工作任务和要求，分年度确定自贸区建设重点工作，并将10大方面70项工作主要任务和措施细化分解为234项，明确牵头部门、配合部门和完成时限，要求相关部门认真组织实施。

财政部门代表政府掌管大部分社会公共资源,是政府重要的综合经济管理部门和主要的行政职能部门，具有宏观调控、资源配置、收入分配等重要职能，是推进自贸区建设不可或缺的重要一环。根据大自贸办发〔2017〕1号文中自贸区建设主要任务分解情况，大连财政推进自贸区建设的主要工作集中在打造良好营商环境、推进投融资体制改革、支持大连国际贸易中心建设、推动产业结构转型升级及落实完善相关财税政策等方面（见表1）。

 

二、推进大连自贸区建设的财政取向

(一)支持自贸区基础设施建设

完备的基础设施是自贸区建设发展的必要条件，尤其对处于创建初期的自贸区而言，基础设施建设情况在很大程度上决定着自贸区的发展前景。自大连自贸区成立以来，在各级财政支持下，区内基础设施建设取得一定成绩，比如建成并投入使用“一站式”自贸试验区综合服务大厅，支持建设大连商品交易登记结算中心等金融基础设施。然而，大连自贸区毕竟启动建设不久，且负有推动东北亚国际航运、物流中心建设的重任，自贸区内水、电、气、环保，尤其是道路交通、信息通信、电子商务平台、金融服务平台以及国际贸易平台等配套基础设施仍需进一步完善。鉴于此，大连各级财政部门要积极为完善自贸区内基础设施建设提供必要的财政资金支持，以解决区域经济社会发展瓶颈，助力大连自贸区建设。

(二)完善自贸区财税优惠政策

良好的财税政策环境对自贸区建设发展至关重要，有益于激发自贸区内各类市场主体活力，以及增强自贸区对国内外企业的吸引力。一年来，大连各级财政部门积极落实国家有关自贸区发展的相关财税优惠政策，复制上海、广东等自贸区已经试点的各类财税优惠政策，有力促进了大连自贸区经济社会发展。然而，大连自贸区的建设方向、发展目标以及重点发展产业等，与前两批自贸区及同批自贸区并不完全相同，具有自身特点。若完全依靠落实国家财税优惠政策和复制推广其他自贸区已有政策，大连自贸区很难在现有11个自贸区吸引投资方面形成竞争优势。鉴于此，大连各级财政部门要在贯彻落实好国家政策和做好复制推广工作的同时，一方面结合大连自贸区建设实际需要，对已有财税优惠政策实用性和操作性进行深入研究与完善；另一方面结合大连自贸区建设目标和建设重点，加强适宜于大连自贸区建设发展的、新的财税优惠政策的研究与申报。由此，搭建起一整套契合大连自贸区建设发展的财税优惠政策体系，力促大连自贸区建设发展。

(三)助力自贸区营商环境优化

优越的营商环境是自贸区建设发展的必备条件之一，尤其是在市场经济快速发展的背景下，营商环境的优劣直接决定各类生产要素能否流向自贸区，进而影响自贸区经济社会发展。自正式挂牌成立以来，大连自贸区积极转变政府职能，加快市场取向体制机制创新，深入推进“放管服”改革，自贸区投资、贸易、金融、监管等各领域营商环境全面优化提升，有效激发了自贸区经济发展新活力。截至2018年4月10日，大连自贸区新注册企业7154家，注册资本945.8亿元，涵盖金融、贸易、物流、软件开发等多个行业。但相对上海、广东等自贸区，大连自贸区营商环境还有待进一步优化提升，一方面生态环境问题不容忽视，另一方面政务服务能力有待提高。财政作为政府宏观调控的重要手段，在推进大连自贸区营商环境进一步优化提升方面作用空间较大。首先，继续深化“放管服”改革，清理规范非税收入尤其涉企收费，提高财政相关行政审批效率，促进自贸区财政相关行政服务水平提升。其次，运用灵活有效的财税政策，对市场形成正向引导和负面约束，促进自贸区生态环境优化。第三，支持电子政务发展，推进“一网审批、一网办理、一网汇聚”的一体化政务服务平台建设，着力提升大连自贸区政务服务水准。

(四)促进自贸区产业转型升级

产业结构合理化和高级化是经济社会发展的必然要求，也是自贸区建设发展的重要保证。唯有结合区域发展优势和定位，打破固有的产业结构痼疾，合理优化产业布局，实现产业转型升级，自贸区才能获得长足发展。大连自贸区自建立以来，大力推进国有企业改组、改制，不断加快企业混合所有制改革，探索各种所有制资本优势互补、相互促进的体制机制，在一定程度上增强了自贸区内企业活力，促进了自贸区经济社会发展。但近年来，大连自贸区所在的东北地区，体制机制僵化，产业结构失衡，市场化程度不高等问题凸显，经济增长动力缺失，自贸区建设发展势必会受到不利影响。鉴于此，大连各级财政部门要充分利用财政政策这一重要的经济调控手段，结合大连自贸区发展定位，通过有保有压、有扶有控的差异化导向性政策措施，以及灵活多样的财税政策扶持手段，加大推进国有企业改革力度，引导企业改革传统产业、发展新兴产业，促使各类生产要素向港航物流、金融商贸、高新技术等目标产业领域流动，支持知识产权入股、专利入股等方面大胆探索，促进大连自贸区经济发展方式转变，加速产业结构转型升级，提高大连自贸区经济运行质量和效率。

(五)推进自贸区投融资体制改革

健康高效的投融资体制是推动区域经济社会发展的关键环节，是自贸区建设发展的必要条件。投融资体制直接决定资本这一重要生产要素的供给水平，进而在很大程度上影响自贸区建设和区内企业发展程度。一年来，大连各级财政部门将推进大连自贸区投融资体制改革作为一项重要工作任务来抓，在基础设施、公共设施建设运营领域逐步推广运用PPP模式，探索利用政府投资基金支持自贸区产业发展，鼓励金融机构为企业提供多样化金融服务，推动小额再贷款业务发展等，有力推进了大连自贸区投融资体制改革。但与上海自贸区相比，大连自贸区金融业发展相对滞后，投融资体制不够健全，需进一步改进和完善。作为政府理财部门，大连各级财政部门要积极发挥主观能动性，继续研究完善和推广运用PPP等新型投融资模式、推动设立政府投资引导基金、积极鼓励企业上市融资、大力支持融资担保服务体系建设以及促进贷款保证保险业务发展等，进一步深入推进大连自贸区投融资体制改革，促进自贸区投融资体系建立健全和发展完善，以给自贸区建设与发展提供高质高效的金融服务。

(六) 推动自贸区人才队伍建设

人才是经济社会发展的第一资源、第一资本、第一推动力，是自贸区建设发展的关键要素和重要支撑。自成立以来，大连自贸区十分注重引才引智工作，出台一系列人才政策和配套文件，并设立最高600万元的人才个人创业扶持资金，以吸引各行业各类人才到大连自贸区创业就业，为自贸区建设与发展提供人才保证和智力支持。然而，大连自贸区所在的东北地区，人才缺失问题比较突出，已成为制约区域经济社会发展的巨大瓶颈。鉴于此，推进大连自贸区建设亟需加强人才队伍建设。大连财政可与人社、教育等部门协同合作，积极推动自贸区人才队伍建设，改革创新人才引进、培养、留用、激励体制机制，制定实施更为开放和灵活的人才政策，探索研究切实可行的创业创新和就业扶持政策，营造良好的选人用人环境和氛围，创建科学合理的人才事业发展平台，精准引进契合自贸区发展且具有国际视野、创新思维、专业水平的各类高层次人才，注重选拔、使用和培养本地现有各行业专业人才，鼓励企业留用高校尤其本地高校毕业生，形成重才、引才、聚才、用才、留才的良性循环，最大限度汇聚各地各类专业人才，最大程度发挥人才经济发展引领效应，助力大连自贸区建设与发展。

三、推进大连自贸区建设的财政挑战

《中国（辽宁）自由贸易试验区总体方案》《中国（辽宁）自由贸易试验区大连片区实施方案》确定大连片区区位布局为：大连自贸区实施范围59.96平方公里，其中保税区区块面积31.96平方公里，开发区区块28平方公里。由此，按照现行财政管理体制，大连自贸区建设相关支出主要由市本级、金普新区（2016年前为金州新区）、保税区财政承担。下文从全市与市本级和两区财政入手，解析财政推进大连自贸区建设面临的挑战和困难。

(一)经济增速放缓，财政收入整体下降，客观减弱财政助力大连自贸区建设的支持力度

1.财政一般公共预算收入总体下滑。

近年来，由于经济增速放缓，加上国家实施“营改增”等减税清费政策，大连市税收收入和非税收入整体下降。2013年-2017年全市、市本级税收收入分别由677.8亿元、234.6亿元降至515.3亿元、213.6亿元，年均降幅分别为6.62%、2.32%；金州新区、保税区税收收入虽有所增长，但增长缓慢，年均增速分别为0.42%、0.61%。政府非税收入同步减少，2013年-2017年全市、金州新区、保税区年均降幅4.67%、12.23%、17.21%（见表2）。

全市税收收入和政府非税收入总体下滑，导致全市一般公共预算收入相应减少，由2013年的850.2亿元减至2017年的657.6亿元，5年间减少近192.6亿元，年均降幅6.22%，其中市本级、金州新区、保税区下降1.16%、2.02%、2.56%（见表2）。财政一般公共预算收入减少的原因包括国内外经济持续低迷，房地产深度回调，民营经济发展滞后，新产业、新业态培育发展难以填补传统经济对财政贡献率下降的缺口等多种因素。客观而言，国内外经济回暖有待时日，壮大民营经济和发展新产业、新业态绝非短期奏效，尤其近年来大连做实财政数据，意味着大连经济对财政贡献率已近峰值，否则不会人为推高财政数据。此外，旨在降税减负的供给侧改革处于深化推进阶段，必将直接影响地方税费收入，引起财政收入的进一步下滑。种种因素决定了在现行财政管理体制下，大连市财政一般公共预算收入预期增长展望难以明显改观，仍将低位徘徊。

数据来源：大连市财政局、金普新区财政金融局、保税区财政局。

 

2.政府性基金收入锐减。

自2014年以来，大连房地产市场持续低迷，仅2016年大连房地产开发投资额同比下降40%。虽然随经济回暖，2017年房地产市场有所好转，房地产开发投资有所增长，但约占全市政府性基金收入80%的土地出让收入仍呈整体下滑趋势，由2013年的574.1亿元降至2017年的169.5亿元，年均降幅接近30%，其中市本级、金州新区、保税区下降33.41%、30.79%、24.17%。全市政府性基金收入由2013年的654.3亿元降至2017年的199.8亿元，年均降幅25.66%，其中市本级、金州新区、保税区下降31.90%、28.12%、23.45%（见图1）。土地出让收入受政府调控政策、房地产市场、区域位置、土地用途、搬迁政策等多重因素影响，存在较大不确定性，不排除一次性土地出让收入增加的可能。但从整体发展趋势看，房地产属传统产业，缺乏核心竞争力，且随十九大后提出“房住不炒”定位，住房投资功能逐步剥离，房地产市场中长期颓势难改，土地出让收入总体呈下降态势。

图1 2013年-2017年大连市政府性基金收入变化趋势图

数据来源：大连市财政局、金普新区财政金融局、保税区财政局。

 

推进大连自贸区建设，需要相对充裕的财力保障，财政收入总量减少，预期增长展望不容乐观，必然导致政府可用财力减少，客观减弱财政助力大连自贸区建设的支持力度。

(二)福利政策频出，财政支出刚性增长，现实缩窄财政助力大连自贸区建设的施策空间

1.财政刚性支出大幅增加

近年来，大连市增资政策集中出台，民生支出逐年递增，财政刚性支出大幅增加。一是薪资类支出增长较快。按照中央和省政府要求，大连先后两次调整财政供养人员工资标准且在2015年财政列支：⑴ 从2014年1月始提高政府机关在职和退休人员津补贴标准，人均增加约500元／月；⑵ 从2014年10月起实行养老保险改革政策，提高机关事业单位在职人员工资标准和增加离退休人员离退休费，在职人员人均增加约1150元／月，离休人员740元／月，退休人员530元／月。考虑北三市和长海县财政困难，市本级对四市县第二次在职人员增资部分的75%给予补助。据测算，自2015年始市本级每年实际增加调资支出超过35亿元，县市区（先导区）增加调资支出超过37亿元。同时，按照党中央、国务院要求，为完善机关事业单位工资制度，落实基本工资标准正常调整机制，大连市确定自2016年起每两年调整一次基本工资标准，预示着今后机关事业单位基本工资每两年将实现一定上浮。此外，按照上级文件要求，2016年政府对市直机关公务人员实施公车改革，仅市本级每年增加机关人员车改补贴2.2亿元。上述调资和补贴政策预计使财政每年增加支出80多亿元。机关事业人员增加薪资类补贴属财政刚性支出，具有不可逆性，财政必须保障。二是民生福利性支出只增不减。目前，大连市民生支出已覆盖教育、文化、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、生态环保、城乡基础设施建设等各个方面。一些民生支出如城乡居民最低生活保障、城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险等支出刚性很强，涉及居民个人及家庭切身利益，政府承担的部分必须予以保障；一些民生政策性支出如维护稳定、生态环保、疫病防治等也呈现很强的刚性，各级政府往往将其视作政治任务加以落实，财政也必须全力保障。

2.财政一般公共预算支出全面下降。

随着财政一般公共预算收入的减少，全市一般公共预算支出同步下降，由2013年的1083.5亿元降至2017年的919.8亿元，年均降幅4.01%，其中市本级、金州新区、保税区下降3.83%、1.23%、11.73%（见表3）。在财政支出刚性增加，民生支出只增不减，机关事业单位上调薪资，重大项目资金必须保障落实和盘活财政存量资金大幅收窄的客观条件下，财政支出的减少，直接影响财政支持自贸区实体经济发展，加速自贸区产业转型升级等方面职能作用的发挥，相应缩窄财政助力大连自贸区建设的施策空间。

表3 013-2017年大连市一般公共预算支出情况（亿元）

数据来源：大连市财政局、金普新区财政金融局、保税区财政局。

 

(三)政府债务高企，财政风险压力累积，相应增加财政落实大连自贸区建设任务的难度

据统计，2014年大连市纳入财政部统计的政府性债务余额为2041.1亿元，2015年为1936.2亿元,2016年为1954.7亿元，2017年为1939.1亿元，远远超过相应年份财政收入总量，被财政部列为政府债务风险预警高风险地区。按照国际通行方法测算，2014年大连市负债率[1]为26.7%，2015年为25%，2016年为28.7%，2017年为26.3%，均未超过60%的国际警戒线。但按照国际通行测算方法估算大连市债务率[2]，2014年为156.7%，2015年为204.6%，2016年为192.4%，2015年为170.5%，均超过100%国际警戒线。从债务区域结构看，市本级债务率低，县区级债务率高，在经济增速放缓、土地出让收入大幅下降的背景下，存量债务付息还本压力增大，部分县区存在引发偿债风险的可能。在现行地方行政和财政管理体制下，一旦县区政府财政出现代偿风险，必将传导至上级政府财政背负偿债压力，累积的系统性财政风险可能扩延成区域财政危机，应全力加以防控。总之，政府债务高企，经济持续下行，财政收支矛盾尖锐，债务还本付息压力不减，给财政落实大连自贸区建设任务带来一定难度。

综上所述，目前大连财政收支矛盾愈显突出，财政债务风险不容忽视，必然制约财政助力大连自贸区建设的支持力度和施策空间，影响财政推进大连自贸区建设工作任务有效落实。

四、推进大连自贸区建设的财政对策

为推进大连自贸区建设，大连各级财政部门尤其金普新区、保税区财政部门要结合自贸区建设实际，综合考虑财政推进大连自贸区建设的工作任务、政策取向及面临的挑战，从政府财力、财政改革、债务管理、财税政策、营商环境、产业转型升级、投融资体制改革、人才队伍建设等方面入手，认真履职尽责，积极主动作为，以充分发挥财政职能作用，高质量完成各项建设工作任务，助力大连自贸区建设发展。

(一)做大财政收入蛋糕，为推进大连自贸区建设提供坚实财力保障

一是健全全口径预算管理管理体系。在强化一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算基础上，加大预算间统筹衔接和调剂力度，从制度上保障财政收支的完整性和统一性，满足大连自贸区各项建设工作对财政资金的需要。

二是切实推进税收征管体制改革。继续贯彻落实“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的税收征管工作方针，在税收收入自然增长的前提下，严格依法治税，整顿和规范税收秩序，清理和废止自行出台的减免税政策。进一步强化税源监控网络建设，加速实现由重点税源监管向整体税源监管转变。继续加大税收征管力度，大力打击偷、骗、逃税行为，堵塞税收漏洞，杜绝“跑、冒、滴、漏”现象的发生，努力做到应收尽收。

三是深化非税收入收缴管理改革。在完善市本级政府非税收入收缴管理体系和运行机制基础上，加快推进县区级政府非税收入收缴管理改革，在全市范围内建立起科学规范高效的非税收入管理制度。同时，紧跟中央政策精神，坚决取缔不合理、不合法的行政事业性收费和政府性基金项目，保证政府执收执罚单位公正执法。加大非税收入监管力度，对现有的收费项目全部实行预算管理或财政专户管理，对全市依靠行政事业性收费开支的单位，经费全部按照部门预算统一标准和制度安排，实现非税收入管理规范化、科学化。

四是加强和规范国有土地收益管理。在将国有土地收益全额纳入财政预算管理的基本上，按照上级文件精神，探索实施土地储备债券发行政策，进一步完善土地储备、交易、招标和挂牌等专项管理制度，规范大连土地市场运作，实现土地交易程序和价格公开透明，确保土地收益稳步增长。

五是强化国有资本经营收益监管，挖掘收益增长潜力，调剂补充一般公共预算收入不足。

六是正确处理收入规模、收入结构、收入质量与收入增速的关系，提高税收收入和可用财力占财政收入比重，确保财政收入真实可靠。

(二)深化财政体制改革，为推进大连自贸区建设提供财政制度支持

一是健全财政管理体制。按照市场经济运行规则和公共财政本质要求，在确保全市党政机关正常运转的前提下，进一步理顺和科学界定政府与市场、各级政府间及政府部门间的职责范围和权限，健全财政管理体制，根据中央与地方、省与市财政事权和支出责任划分改革进展情况，科学合理划分市县财政事权和支出责任，完善市县、县乡财政管理体制，逐步形成权责清晰、财力协调、区域均衡的市县、县乡财政关系，力促全域经济社会持续稳定协调发展。

二是建立规范透明、标准科学、约束有力的预算管理制度。立足于现行预算制度主体框架，进一步提升财政预算的全面性、规范性和透明度，推进预算科学精准编制，增强预算执行刚性约束，提升财政资源配置效率。深入实施中期财政规划管理，切实提高财政规划的科学性，增强规划对年度预算编制的指导作用。完善跨年度预算平衡机制，严格按照《预算法》要求，实现各级财政收支平衡。不断拓展预算公开的内容和范围，完善预算公开方式方法，加强市县预决算公开考核检查，全面提高预算透明度；扩大基本支出定员定额管理范围，建立健全定额标准动态调整机制。深入推进项目支出标准体系建设，总结不同项目的支出规律，探索建立同类支出项目标准化管理模式。严格落实预算法，硬化预算约束，坚决执行人大批准的预算，严控预算调整和调剂。

三是切实提升财政支出效率。首先，全面实施财政预算绩效管理。紧紧围绕提升财政资金使用效益，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督全过程，逐步实现预算绩效管理覆盖所有财政资金。强化绩效目标管理，加快建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制，切实提高财政资金使用效益。其次，继续做好各类财政资金整合工作。树立“集中财力办大事”理念，改变个别领域财政支出多向投入、分散管理的格局，加大资金整合力度，集中财力重点解决该领域根本性问题，提高财政资金使用效率。第三，建立健全财政资金使用监管体系。坚持“阳光操作”，广泛接受群众监督；构建财政资金使用监管体系，包括公示和信息披露制度，以及定期不定期对财政专户内的基金收支和结余情况进行监督检查。第四，加大力度优化财政支出结构。各级财政部门要高度重视财政支出方向与结构的考量，继续压缩一般性支出，严控“三公”经费支出，合理界定财政与市场的职能范围，科学规划财政资金投向，确保财政投资的战略性、全局性、基础性与长远性，有效改善财政资金边际产出效率，提高财政资金使用效益。第五，引入财政资金分配竞争机制。参考广东省专项资金竞争性分配办法，通过项目审查、专家评审、社会监督、绩效考评等手段，科学合理分配有限财政资金，确保财政资金投入和使用的公开、公平、公正、透明，督促财政资金使用者努力提高资金使用效益。最后，有效发挥财政资金引导作用。借助财政资金“四两拔千斤”的杠杆作用，鼓励和吸引各类金融资本、社会资金和外资等投入大连自贸区建设。

(三)加强政府债务管理，为推进大连自贸区建设提供稳健经济环境

一是着力强化政府债务监管。各级财政部门要制定切实可行的年度偿债计划和中长期偿债规划，坚决执行同级政府偿债主体责任，确保按时足额偿还到期债务。严格落实政府债务限额管理和预算管理，建立健全政府债务约束机制，做好债务规模和债务风险状况的动态监测。

二是推进存量政府债务置换。继续做好大连地方政府债券发行工作，缓解当期政府偿债压力，降低债务成本。积极探索通过PPP模式、企业重组、盘活资产等方式将部分政府债务转化为企业债务，压减政府债务规模，降低债务总额和付息成本。

三是完善政府债务风险应急处置机制。健全政府债务风险预警体系，无论是对限额内债务还是政府其他债务均实施风险评估和预警，强化风险防范。建立健全市县两级债务风险动态监控机制和债务刹车机制，有效防控政府财政风险。强化财政收支管理，统筹调剂财政资金，加大财政偿债力度，逐步缩减政府债务总额。

(四)完善财税优惠政策，为推进大连自贸区建设提供适宜政策环境

一是充分利用现有财税优惠政策。一方面要全面贯彻落实国家已出台的自贸区相关财税优惠政策。另一方面要积极复制推广上海、广东等自贸区已成型的、适于大连自贸区发展建设的财税优惠政策。用好现有财税优惠政策，一要加强政策研究，对相关政策要做到熟知、能解读、能运用、能用好，真正成为政策专家，还要积极组织形式多样的自贸区政策解读培训与宣讲，向区内企业讲透相关财税优惠政策。二要及时解决现有财税优惠政策在大连自贸区实施中出现的问题以及执行中面临的困难，进而完善相关财税政策，增强政策实用性和可操作性。由此，充分发挥已有财税优惠政策的积极效应，助力大连自贸区建设发展。

二是研究完善契合大连自贸区发展的财税优惠政策。自贸区是制度创新的高地，大连自贸区要抓住这一优势，结合区域发展实际，研究制定契合自身发展需要的财税优惠政策。对于国家未明确出台但在建设发展中急需财税政策规范的领域，比如境外股权投资以及离岸业务发展等发面的税收政策，大连自贸区要在符合税制改革方向和国际惯例，以及不导致利润转移和税基侵蚀的前提下，大胆尝试，勇于创新，积极研究适宜的政策方案建议，并及时向中央申报，为自贸区健康发展争取更多的国家财税政策支持。

(五)支持营商环境优化，为推进大连自贸区建设提供良好营商环境

一是深化“放管服”改革。进一步推进行政审批制度改革，在全市现有工作基础上，结合自贸区发展实际，在大连自贸区内，在合法合规范围内，有针对性地减少财税审批事项，优化审批流程，提高审批效率，降低企业制度性交易成本。持续加大非税收入管理，严格收费目录“负面清单”管理，清理不规范行政收费、基金等，适当扩大部分费用免征标准，在政策允许条件下，将大连市尤其自贸区内各项收费减到位，切实降低企业运行成本。

二是加强自贸区基础设施建设。积极推进大连自贸区水、电、气、污水处理、道路交通、信息平台等基础设施建设，消除自贸区发展“瓶颈”制约，加速自贸区生产要素流动。首先建立完善自贸区综合交通运输体系。港航物流业是大连自贸区重点发展产业，需要以便利快捷的交通运输体系为依托。因此，要积极加大大连自贸区铁路、公路、航空、管道、港口等综合交通运输体系建设。其次大力支持自贸区各类信息平台建设。相关财政部门要加大对自贸区信息通讯基础设施建设支持力度，加快搭建覆盖全区，宽带高速的综合业务数字网，推动自贸区国际贸易、电子商务、电子政务等信息网络平台建设和结构优化。

三是支持自贸区社会信用体系建设。社会信用体系是提升区域竞争力的有效手段，是提升招商引资成效的重要举措，是构筑良好诚信环境的重要基础。因此，要注重支持大连自贸区社会信用体系建设，通过建立完善兼具记录、查询、共享功能的政务、司法、行业、企业乃至个人信用平台等，以点带面搭建大连自贸区社会信用体系，逐步提升区内良好诚信环境，增强自贸区招商引资吸引力。

四是着力做好自贸区生态文明建设。恪守“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，探索建立大连自贸区生态补偿机制，设立财政生态补偿专项资金重点用于自贸区大气、水、土壤、农业污染防治和生态环境改善，加速构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系。

五是支持推进自贸区“互联网+政务服务”。大力支持大连自贸区信息共享平台开发建设，通过互联网实现政府职能部门间信息互通共享，优化办事程序，提高办事效率，让“信息多跑路，群众少跑腿”，让各类经济主体和个人办事更方便、更快捷。

(六)促进产业转型升级，为推进大连自贸区建设提供有力经济支撑

一是继续深入贯彻落实中共中央、国务院《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》和市委、市政府《关于印发〈大连市推进供给侧结构性改革方案〉的通知》等文件精神，加大对大连自贸区内企业科技创新扶持力度，引导和推进企业技术进步和产业升级，增加产品科技含量。

二是加快实施《中国制造2025大连行动计划》，充分发挥工业转型升级专项资金作用，推动自贸区制造业与互联网融合发展，支持智能制造、工业强基、绿色制造和制造业创新中心建设，全面落实研发费用加计扣除、固定资产加速折旧税收优惠政策，切实提高大连自贸区内企业的技术装备水平和核心竞争能力。

三是充分发挥财政资金“四两拨千斤”乘数效用，灵活运用财政补贴、贴息、奖励等政策手段，引导、启动、粘合、聚集社会资金投向自贸区转型企业，加速企业科技进步和产业升级。

(七)促投融资体制改革，为推进大连自贸区建设提供有效资金保障

一是在政府政策框架内，鼓励和支持大连自贸区内企业通过发行债券、信托或上市融资、金融租赁等市场化手段筹集建设运营资金，为企业创造良好的融资环境，推动企业做大做强。

二是引入市场机制，通过合资、合作等多种形式，建立各种扶持基金、信托基金、投资基金等，引导和带动社会资本、金融资本增加自贸区相关企业投入，形成支撑大连自贸区建设和发展的多层次利益共享机制和融资模式。

三是贯彻落实支持中小民营企业发展的各项优惠政策，进一步完善信用担保体系，推进中小民营企业贷款业务发展。帮助自贸区内中小民营企业解决融资难问题。

四是探索在公共服务领域推广运用PPP模式。充分调动各类投资主体尤其民间投资主体积极性，对适宜开展政府与社会资本合作的公共服务项目，大力推广PPP模式。优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目，如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等收益性项目作为PPP模式推广的重点。积极推进PPP立法研究，支持完善政企契约精神，促进建立政企利益协同机制和风险共担机制，为社会资本进入公共服务建设领域营造权利平等、机会平等、规则平等、竞争平等的投资环境。

(八)健全人才发展机制，为推进大连自贸区建设提供人才智力保证

一是支持优化人才发现机制。首先支持人社等相关部门针对自贸区重点产业发展类型做好基础调查，遵循人才发展规律，优化引才结构，构建基数充裕、层次结构合理、专业协调的“人才创新创业数据库”，供自贸区相关部门、企业进行使用查询。其次鼓励人才中介组织发展，建立与国内外科技行业协会及中介组织间的沟通机制，促进完善以市场调节为主的人才发现体系，及从初级创业人才到高级经营人才的政策扶持体系，优化人才引进环境。

二是推进优化人才引进机制。加大对大连自贸区人力资源扶持力度，改革完善自贸区人才奖励政策和分配办法，设立高层次人才创业扶持专项资金和高层次人才创业发展基金，为引进的高层次人才在基本生活及社会保障方面制定专项优惠政策，开辟绿色通道，以高度开放和有效的政策吸引并留住一批科研能力突出、实战经验丰富、具有较强产业化能力的专业人才到大连自贸区创业就业，为自贸区建设提供人才保证和智力支持。

三是建立健全人才培养机制。鼓励自贸区内各类企业与高校、科研机构建立联合培养人才机制，鼓励企业建立针对大学生的科研实习基地，保障人才供给对接实际市场需求。鼓励专职院校与自贸区内的企业间建立人才培训联盟，打造人才培训基地，实现对口培训及专业人才的培养。

四是有效完善人才评价机制。推动建立人才遴选评估机制，增加企业专家在人才遴选评估团队中的比例，透明公开科技人才的遴选流程，主动公布评价结果，跟踪反馈未入选的人才并针对其不足进行专业培训。鼓励对引进人才所带来的技术成果、产业效益及经济贡献进行“事后评估”，通过增加技术股权收益，在大连自贸区内企业建立结合科研贡献、成果及工作绩效的多元化的薪酬分配制度。

 

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