谢永、应风雷、潘晓晖、阮利涛、张科燕/杭州市财政局

内容提要：随着城市化的推进，城市公共资源的高效利用成为越来越突出的问题。城市公共资源有偿使用收入是破解这一问题的重要手段。本文通过分析杭州市城市公共资源有偿使用收入管理现状，并结合在该市范围内开展的市政公共资源有偿使用管理问卷调查，对如何挖掘城市公共资源潜力、规范城市公共资源有偿使用收入管理提出思路和建议。

关键词：城市公共资源  有偿使用  收入管理  模式创新

近年来，随着城市化的发展，公共财政对城市基础设施建设的投入不断增加，大量的城市公共资源进入社会公众的视野，城市公共资源的利用以及随之产生的城市公共资源有偿使用收入的管理等问题日益受到关注。2016年杭州举办G20峰会，公共财政投入力度进一步加大，助推一大批城市公共基础设施加速建成，环境整治深入推进，城市面貌焕然一新。然而由于相关的法规制度以及管理运营等配套措施未及时跟进，杭州市城市公共资源运营效率不高，增值变现潜力未得到充分开发利用，对财政投入的回馈机制难以形成，将影响杭州的可持续发展能力。随着“后峰会时代”的到来，如何高效利用这些城市公共资源，已成为政府部门亟待研究的重大课题。因此，通过分析杭州市公共资源有偿使用收入管理现状，研究如何挖掘城市公共资源利用潜力，规范城市公共资源有偿使用收入管理，对于培育政府非税收入新的增长点，增强公共财政保障能力和政府宏观调控能力，进一步提升杭州的城市竞争力无疑具有重要意义。

一、城市公共资源有偿使用收入的内涵

城市公共资源(Urban public Resources)是指具有公共物品性质、由城市政府拥有或控制的资源，其存在形态和受益范围限于城市地域空间[①]。典型的城市公共资源包括城市公共基础设施、城市公用事业、政府部门资产、城市空间等有形资源，以及有形资源所衍生的无形资源，诸如：城市环境、城市品牌、特许经营权等等。伴随信息化的加速推进和大数据时代的到来，城市公共资源的内涵也随之不断延伸，已经改变甚至颠覆了传统的思维模式，可以预见，未来城市公共数据资源的开发和利用将会成为全新的领域。

关于“城市公共资源有偿使用收入”，目前还没有官方的定义，与之较为接近的“国有资源有偿使用收入”，其概念或内涵在《浙江省政府非税收入管理条例》、《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）等相关法规文件中已有表述。以此为参照，我们可以对城市公共资源有偿使用收入做出简要的定义，分为广义和狭义。广义上，利用城市公共资源取得的收入均为城市公共资源有偿使用收入。狭义上，从财政管理角度，指利用城市公共资源取得的收入并作为政府非税收入上缴财政的部分即为城市公共资源有偿使用收入。因此，狭义上的城市公共资源有偿使用收入，即指纳入财政预算的部分，其收入上缴的主体一般为国家机关、事业单位或受托代行政府职能的社会组织。而广义上的城市公共资源有偿使用收入，还包括国有企业获政府授权，经营城市公共资源而取得的收入，这部分收入作为企业的经营收入，纳入政府对国有企业经营绩效的考核。两者的区别在于运作模式的不同，下文会作详细阐述。

二、杭州市公共资源有偿使用收入管理现状及特点

（一）缴入财政的收入很少，项目类型较为单一

缴入财政的城市公共资源有偿使用收入主要包含城市市政公用设施、城市公共空间（含地下）等有偿使用以及冠名权等无形资产转让而取得的收入，具体体现为户外广告资源有偿使用收入、人防平战结合使用费、占道费、城区道路停车收费和小客车增量指标竞价收入等。

以市本级为例，2013年-2015年间缴入财政的公共资源有偿使用收入主要包括户外广告资源有偿使用收入、人防平战结合使用费以及小客车增量指标竞价收入三项，前两项收入3年合计分别为42.5万元、949.47万元，小客车增量指标竞价收入从2014年5月开始征收入库，截至2015年底该项目累计收入62888万元。再以淳安县为例，缴入财政的公共资源有偿使用收入主要包括户外广告收入、占道费、城区道路停车收费等，三项收入3年合计分别为578.09万元、133.13万元、1747.52万元。

（二）运营管理模式多样化，运营绩效存在差异

按照市场化程度不同，将杭州市城市公共资源有偿使用运营管理分为以下3种模式：

1.政府部门直接管理模式。基于部分公共资源的特点或其他因素，采取由政府部门直接收缴或管理的模式。如人防平战结合使用费，由人防部门收取并缴入同级财政；占道费由城管部门收取并缴入同级财政。再如，城区交通指示牌的有偿使用由公安交警部门管理，公安交警部门将交通指示牌背面广告经营与部分交通指示牌的建设维护整体打包，交由企业运作，实现“以牌养牌”，相关收支不纳入财政预算管理。

2.准市场化运作模式。政府授权国有企业经营某项或多项城市公共资源，收入作为企业经营收入，企业经营情况由政府进行考核。例如，西湖景区将部分经营资源交由国有企业经营，收入作为企业经营收入；杭州市出资成立国有企业，负责京杭运河游船运营；杭州市对城区道路停车泊位经营，明确由各区政府成立道路停车收费服务公司，负责辖区内道路停车泊位的收费工作，所得收入作为企业的经营收入，主要用于各城区停车收费公司日常运行经费，总体基本实现收支平衡。

3.完全市场化运作模式。该模式尊重市场经济运行规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过招标、拍卖等方式实现资源价值的最大化。如，2014年，杭州市将城区自行车道遮阳棚户外广告项目公开出让，不仅实现了“以蓬养蓬”，还增加了一百多万元的收入。2016年，杭州市将城区公共自行车亭(棚)广告五年经营权通过杭州产权交易所公开挂牌转让，4家单位经过39轮竞价，最终以2.14亿元的总价成交。按5年平均计算，每年的广告收入4280万元，而公共自行车的年均运营成本大约是8000万，可见，广告资源已成为公共自行车运营最主要的收入来源，解决了一半以上的运营成本。^[②]

（三）征管机制不健全，财政工作陷于被动地位

杭州市在城市公共资源有偿使用收入管理方面未制定系统性的法规文件，公共资源有偿使用收入征管机制不健全，城市公共资源获取的收入大部分游离于财政预算管理体系之外。

以户外广告资源为例，2010年，市财政局曾起草《杭州市户外广告资源有偿使用收入征收和使用管理暂行办法》，拟规定收入须按比例上缴财政，但最终因为各户外广告的运营管理单位意见较大没有印发。究其原因，除法规制度不完善外，财政部门对该项收入的征管工作起步太晚也是一个重要因素。此前，城区主要的户外广告资源市政府已明确授权相关国有企业运营管理，在利益格局已定的情况下，光靠财政部门一纸文件已无法撼动相关企业的既得利益，财政征管工作陷于被动地位。虽然之后经多方努力，2013年，市城管委、财政局共同印发了《杭州市公共设施附属户外广告资源使用权招标拍卖办法（试行）》，该办法规定：“公共设施附属户外广告资源使用权拍卖收入扣除拍卖手续费后的余额，实行市财政与公共设施的经营管理单位按三七比例分成”，但实际收效甚微。

三、城市公共资源有偿使用收入管理存在的问题

（一）法规制度不健全，管理较为松散

据了解，国家或国家部委层面，尚未出台专门针对资源类收入管理的系统性、纲领性法规文件。省级层面，山东、湖南、海南等省已陆续出台关于国有资源有偿使用收入的管理办法，而浙江省尚未制定。市级层面，杭州市在城市公共资源有偿使用收入管理方面也未制定专门的、系统性的法规文件。与之相关的规定散见于《浙江省政府非税收入管理条例》、《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）等法规文件中，且大多为简要的原则性表述，对实际操作的指导性、规范性作用不大。

法规制度的缺失，导致杭州市在城市公共资源有偿使用收入管理方面较为松散，决策随意性较大，行政风险随之增加。同时，由于法律依据不足，也加大了财政部门的征缴难度，法律纠纷难以有效避免，部分城市公共资源游离于有偿使用的范畴之外，体外循环的现象较为突出，政府非税收入隐性流失严重。

（二）地方政府权限受限，权责不匹配问题突出

与上位法规缺失形成强烈反差的是，地方政府在资源类收入上的管理权限却极其有限。《浙江省政府非税收入管理条例》第十二条规定：“国有资源有偿使用收入，是指各级人民政府及有关部门按照法律、法规和省级以上人民政府及其财政部门的规定，……开采权、特许经营权、广告权等取得的收入”。《财政票据管理办法》（财政部令第70号）第二十条规定：“收取国有资源（资产）收入的，提交国务院或者省级人民政府及其财政部门批准收取国有资源收入的文件复印件”。

可见，国有资源（含公共资源）有偿使用收入的管理权限或政策权限集中在省级以上人民政府及其财政部门，地方政府几乎只能是一个执行者。而这一规定又与我国目前国有资源或公共资源属地管理的实际极不匹配。此外，权限不足也增加了地方政府的诉讼风险。

（三）管理协调难度大，部门积极性普遍不高

城市公共资源既涉及市政公用设施、公共空间，又与公用事业、政府资产密切相关，既包括有形资源，又涵盖无形资源，涉及面广、政策性强、情况复杂。同时，由于其与生俱来的公共属性，与社会公众日常的生产、生活密切相关，因此，与之相关的行政管理要求也较高，必然涉及较多的政府部门，这无疑大大增加了协调难度。以户外广告为例，涉及城管、建设、规划、市场监管、公安交警、宣传等多个政府部门，有些项目还与邮政、电力、电信等央企有关，其协调难度可想而知。

同时，就具体一项城市公共资源有偿使用收入管理而言，一般是由某一政府部门进行具体操作，如国土部门负责土地、矿产资源，林水部门负责水、森林资源等，但对城市公共资源有偿使用收入管理职责却不明确。在这种情况下，做或不做、怎么做，完全取决于政府部门的积极性或相关负责人的主观能动性。然而，激励机制缺失问题又严重制约了相关工作推进。一方面，实行收支两条线和收支脱钩后，政府部门取得的非税收入全额上缴财政，作为部门来说没有获得利益；另一方面，从职工待遇的角度，干多干少、收多收少都一样，职工个人积极性普遍不高；再者，要实施这类难度很大的项目，工作量大大增加，但由于各方面的限制，相应的人力、物力、财力配套却跟不上，客观上也严重影响了工作积极性。此外，财政部门内部对于公共资源有偿使用收入管理的职责分工也并不明确，这些都影响了整个工作的推进。

（四）市场化程度不高，资源价值尚未充分显现

城市公共资源有偿使用收入作为一项资源性收入，理论上其价值应通过市场交易来体现，而现实情况却不尽人意。政府部门是城市公共资源的管理部门，存在惯性思维，往往更多地关注“管理”，而忽视“运营”，导致城市公共资源运营管理的市场化程度不高。此外，部门利益固化也是导致市场化进程缓慢的重要原因。

没有充分实现市场化，城市公共资源的使用权、开发权、经营权、广告权等权益就难以通过市场来实现其公允价值，其后果，轻则“大材小用”、资源闲置浪费，重则中饱私囊、国家利益受损。

（五）监督力度不大，容易滋生腐败

现行模式下，政府部门在城市公共资源运营管理中同时扮演着“裁判员”和“运动员”的双重角色。首先，政府部门通过行政权力直接或间接地进行城市公共资源管理，加上所拥有的对公共资源信息发布等垄断权力，其无疑是“裁判员”。其次，作为公共资源交易有偿使用收入的执收部门，政府部门是招投标发起者，也是最终公共资源有偿使用协议的签订者，此时，政府部门又成了“运动员”。

这种管办不分、职责不清的体制，极易滋生腐败问题。而相关监督部门也仅仅对招标现场监督，难以介入其他环节，起不到应有作用。这种管理体制，不利于公共资源的优化配置，也无法从根本上杜绝“暗箱操作”，进一步导致了城市公共资源运营的效率损失和城市公共资源的闲置、浪费，同时还会造成市场垄断、内部人控制以及政府官员腐败等一系列的不利后果。

四、城市公共资源有偿使用收入管理的路径研究

（一）成立专门领导机构，明确职责分工

基于城市公共资源涉及面广、政策性强、情况复杂的特点，必须建立既分工明确、又协调配合的工作机制。建议市政府层面成立专门的领导小组，由市政府主要领导担任组长，建设、国土、规划、城管、交通、发改、人防、财政等部门作为成员单位，负责与公共资源有偿使用相关的制度拟订、方案设计、问题协调以及重大事项决策等工作。

由领导小组牵头，研究明确各部门在城市公共资源管理运营中的职责分工，特别是要明确相关主管部门在城市公共资源有偿使用收入上的执收主体责任。财政部门负责资金的具体征管、使用，并将相关职责在财政部门内部作进一步分工。审计、纪检监察部门负责对资金征管、使用的规范性进行监督检查。

    （二）全面调研摸底，制定交易目录

由市政府统一部署，对全市公共资源做一次全面的调研摸底，摸清资源的种类、数量、目前的运作情况，相关收支的管理情况，分析存在的问题和难点，听取有关单位对优化管理的意见和建议。

调研摸底的基础上，参照税源管理模式，梳理、制订公共资源有偿使用的交易目录。以地方法规的形式规定列入目录的城市公共资源必须进入统一交易平台交易，变资源使用无偿和有偿取得的“双轨制”统一为有偿取得的“单轨制”，进一步加强和规范城市公共资源有偿使用管理，从制度层面堵住场外分散交易的漏洞，实现经济效益和社会公共效益的最大化。

（三）建章立制，努力做到有法可依

鉴于《浙江省政府非税收入管理条例》规定“国有资源有偿使用收入”的政策权限在省级以上人民政府及其财政部门，建议省级层面制定出台公共资源有偿使用收入管理办法，赋予地方政府更多的权限，充分调动属地政府积极性。在此基础上，根据《行政许可法》和《招标投标法》等法律法规，加快杭州市公共资源有偿使用收入管理的法制化进程，出台地方性城市公共资源有偿使用收入管理的法规，制定出台有关管理制度和实施细则，不断健全和完善“收、支、管、用”办法，充分挖掘城市公共资源潜力，提高城市公共资源的使用效益。

通过出台公共资源交易的规范性文件，进一步明确公共资源交易的信息发布渠道、交易方式、收益资金管理等问题，并建立、健全统一专家库、统一评标办法、统一信用查询体系等相关制度，完善内部管控措施和办法。

（四）分类管理，加大市场运作力度

按照城市公共资源的类型、特性，分析判断其市场化运作的可行性，并进行分类管理。按照市场化程度从低到高，分别适用政府部门直接管理模式、准市场化运作模式和完全市场化运作模式，分类制定不同的管理办法。

如占道费项目，因为其特殊性，仍可由城管部门直接征收并缴入财政。但户外广告资源有偿使用收入、城区道路停车收入等类似属性项目，已有一定市场化配置经验，各地也有成功先例，经济效益、社会效益普遍较好，组织实施方便的优质城市公共资源，可在统一规划的前提下，加快推进市场化，引进民间资本，并依法保障其应享有的权益。并通过制订集中交易、集中监管的方案和时间表，着力构建“统一、开放、竞争、有序、透明、高效、廉洁”的资源配置平台。当然，在市场化运作过程中，政府部门因受人力配备、专业水平等客观条件所限，单靠自身力量来完成项目相关的前期调研、方案设计、招标谈判等全部工作不太现实。因此，建议通过招投标方式选定一家专门机构提供专业化服务，以提升工作效率和专业化水平。

（五）加强征缴力度，建立财政投入的回馈机制

资源性收入是企业、单位、个人占用公共资源所应支付的对价，对占用资源征收有偿使用收入，不仅不会增加企业的负担，反而能够促进社会公平，是今后政府非税收入增收的主要途径。结合城市公共资源分类管理模式，对公共资源有偿使用收入区分不同情况进行管理。对于适合采用政府部门直接管理模式的项目，严格实行收支两条线管理，收入全额缴入财政，支出在保证征收成本、管理成本的基础上，再根据绩效情况给予工作经费奖励。对于采用准市场化运作模式的项目，根据其运营绩效情况区别对待。其中运营绩效较好的项目，可按历年收支情况核定收入的一定比例作为政府非税收入上缴财政，其余留用并维持现有模式不变。其中运营绩效较差的项目，及时研究调整运营模式，加快市场化步伐。对于现已采用完全市场化运作模式的项目，采取按收入比例作为政府非税收入上缴财政，以体现对财政投入的回馈。

上述利益机制的调整必然面临极大的阻力，从有利于工作推进的角度出发，建议采取先易后难的策略。对于存量资源的利益格局可暂时维持现状，通过挖掘新的城市公共资源项目，建立收入征管机制，用新增项目带动原有项目，循序渐进地推动整体城市公共资源有偿使用收入的管理改革。对于缴入财政的收入，按照“取之于资源、用之于资源”的原则，主要用于城市公共资源的维护、开发、建设和管理等支出，实现城市公共资源运维的良性循环。

（六）严格监督考核，切实维护公共利益

强化政府部门的监督与管理，防止部门利益膨胀。建立严格的监督管理机制，结合运营绩效考核，督促各政府部门、单位和相关国有企业加强公共资源有偿使用收入的收支管理，防止公共利益受损。加大审计、纪检监察和财政等部门的配合力度，定期或不定期开展对公共资源有偿使用收入征缴和使用情况的监督检查，对应收不收、应缴不缴、截留挪用以及坐收坐支城市公共资源有偿使用收入的行为进行严肃处理，并追究相关单位和有关责任人的责任。还要发挥公众监督、舆论监督的作用，完善社会公众监督机制，加重惩戒，让城市公共资源使在阳光下运营，切实维护公共利益。

参考文献：

〔1〕谢斌.加大城市公共资源有偿使用收入征管力度培养非税收入新增长点[J].经济视野，2014（9）. 

〔2〕苑广睿.加强我国政府非税收入管理的政策取向.地方财政研究，2006.11.

〔3〕夏芳晨.城市公共资源运营体制存在的问题及创新思路[J].东岳论丛，2011（6）.

〔4〕刘锡田.中国地方政府竞争的制度基础与创新[M]，北京:经济科学出版社，2004.

〔5〕刘志广.我国地方政府财政收入来源及其规模.地方财政研究，2010.4.