唐成、周保根、陈龙/中国财政科学研究院
内容提要：预算权力设置取决于国家基本的政治制度和权力结构，并受文化传统、发展阶段等诸因素的影响。中美两国在预算权设置的理念和制度上的差异可形象地归结为：“合作中的制衡（监督）”与“制衡中的合作”。本文分析了我国预算权设置的逻辑和制约预算能力提升的权力结构因素，提出了符合我国基本政治制度、有利于发挥制度优势的“四位一体”预算合作与制衡新机制，并阐述了这一机制的基本要点。
关键词：预算权力 预算治理 治理能力 逻辑框架
预算权力的合理配置与行使是发挥预算治理作用的前提和基础。当前我国预算权力结构中存在一些缺陷，影响了预算的治理能力。为此，需要在现行制度的基本框架下，对预算权力进行调整和优化，形成有效的合作与制约机制，提升国家治理能力。
一、我国预算权设置的逻辑：基于中美预算理念与制度差异的分析
预算制度是国家的一项重要的政治制度。预算权力设置取决于国家基本的政治制度和权力结构，并受文化传统、发展阶段等诸因素的影响。预算权力设置的不同，实际上是不同国家预算制度差别的根本所在。预算的编制、执行和监督等诸多差别，大都源于此。中美两国在预算权设置的理念和制度上的差异可形象地归结为：“合作中的制衡（监督）”与“制衡中的合作”。分权与制衡、分工与合作是预算权力配置的两大基本理念，但二者在不同的政治制度和文化传统下，侧重点和表现形式有所不同。
美国的预算权配置，更多的强调分权与制衡，在制衡中实现合作。权力制衡，是西方政治的重要思想。法国启蒙思想家孟德斯鸠在其《论法的精神》一书中认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的本质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。[①]基于这种需要，产生了分权与制衡理论。早在古希腊时期，亚里士多德在《政治学》一书中就产生了分权思想。他将国家权力机构分为一般公务的议事机能部分、行政机能部分和审判(司法)机能部分。后来，洛克提出了“不可转让的人的自然权力”的观点，并将国家权力分为立法权、执行权和对外权，孟德斯鸠则提出了著名的“三权分立”学说。美国政治制度最基本的特点就是“三权分立”，预算权则体现了这一制度特点。然而，预算权的分配并不是固定的，而是随着国会与总统之间的竞争不断发生变化。先后经历了立法统治（1798—1921）、总统支配（1921—1974）、相互制衡（1974年之后）等阶段，大致形成了“行政机关负责提议、立法机关负责决议和监督”的权力格局。
而我国的预算权的设置更多体现了权力的分工与合作，在此基础上产生了监督和制衡，这实质上属于一种基于合作的制衡。我国的基本政治制度决定了我国的人大与政府是分工合作的关系，这在预算领域也体现出来。从分工合作角度而言，人大的预算审查监督权、政府财政部门的预算编制和执行权等，是整个预算权力的不同组成部门，亦即预算权力在不同部门之间的分工。通过这一分工，各部门从不同的角度参与预算工作，形成了合力，从而使预算工作符合党和国家的发展需求，并与其基本目标相一致。从分立和制衡（监督）角度而言，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人大既是最高权力机关，也是立法机关。国务院及地方各级人民政府是国家权力机关的执行机关，也是国家行政机关。政府对相应的各级人大负责。我国预算的核心部门是政府财政部门，政府的预算需要经过人大的审核和批准，并受人大的监督。因此，预算权力的分立与制衡主要表现为三个层面：其一，人大、政府部门之间的权力分立与制衡；其二，财政部门与其他政府部门的权力与制衡；其三，财政部门内部在具体的预算编制、执行和监督方面的权力分立与制衡。
此外，在预算权设置的逻辑中，还有两个重要因素：一是预算的委托与代理。如果从社会契约论的角度分析，预算中存在公民与立法机构、立法机构与政府、政府部门内部等多个层面的委托——代理关系。尽管我国的政治制度与权力体系设置的理念，并不是依据社会契约论，但在预算权力结构中，仍在事实上隐含着一些类似的委托——代理关系。我国《宪法》规定，国家的一切权利属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。政府则是国家权力的执行者，人大与政府是授权与被授权、监督与被监督的关系。实际上，这一权力体系也可看作或类似为多种委托——代理关系。按照这一逻辑，我国的预算中存在公众——人大、人大——政府、上级政府——下级政府、财政部门——预算单位等多种委托——代理关系。
另一个是预算问责。政府的功能和职责最终通过预算得以体现。预算让政府由“看不见”变成“看得见”。“看得见”的目的是让政府接受监督，这既有来自政府系统内的监督，也有来自于系统外的社会（公众）监督。如果预算没有达到预期的目的，或在运行中出现严重的问题，就应当接受问责。问责，需以权责、义务或责任的明确为前提，使机构或个人能够明确其职责所在，并且这一职责能够在有效的督促和监管之下。问责，并非仅仅是为了追求责任、做出惩戒，重要的是在预算中建立起激励与惩戒相容的机制，使预算权力的运用能够合理、合法、合规。预算的问责，不仅包括人大的问责，也包括政府系统内部的问责和社会的问责。一个良好的预算制度，应该涵盖多种形式、领域和路径的问责，并能协调其中的运行机制，使其发挥实效，而不是停留在形式，从而提高公共资源的配置效率、实现政府的职责和功能。
二、提升我国预算治理能力亟需优化预算权力结构
从我国现实情况，预算权力结构不合理，特别是由此而产生的权力失衡，制约了预算治理能力的发挥。主要表现在以下几个方面：
（一）人大的预算权力受到诸多限制，致使其大都流于形式
近些年来，我国虽然在强化人大的审批权和监督权等方面做了大量的工作，特别是2014年《预算法》的修订，在一定程度上提升了人大的预算审批和监督的权力和质量，但其预算权力形式大于实质的问题一直没有得到根本解决，对预算和决算的实质性审查与监督仍然不够。其原因主要在于：
一是采取整体审批的方式，但又缺乏预算修正权，致使人大的预算审批权力弱化。长期以来，人大在审批预算时采取整体审批的方式，即对预算的整体草案审批表决时只有“通过”或“不通过”两种。这种方式，导致预算草案陷入要么通过、要么不通过的两难之中。如果不通过，其后续的成本和代价较大，于是，一般的结果都是通过。这种方式实质上弱化了人大的审批权。预算修正权能够在一定程度上弥补这一缺陷，但《宪法》、《预算法》等法律并未授予人大明确的预算修正权。即便是一些地方以预算监督条例的形式明确了人大的预算修正权，也因受制于人大代表提出预算修正案的能力、动力和时间等因素，使其流于形式。
二是预算编制之前和之中的参与不足，初审的力度不够，削弱了人大的监督权。受人员组织力量、信息、专业等多种因素制约，人大对预算的编制参与不足，使预算审查大都处于程序化、形式化状态，缺少实质性的参与和审查。
三是人大对预算执行和事后监督的力度不够，其审查批准预算的权威性、严肃性和有效性受到损害。由于缺乏有效的方法和明确的处罚机制，使人大对预算执行和事后监督的权力弱化。
（二）行政部门预算权力碎片化与过度集中化并存
在我国的预算体制中，行政部门拥有预算的编制、执行以及部分监督权。从现实财政运行来看，我国存在着行政部门预算权力碎片化与过度集中化并存的问题。一方面，存在预算权力碎片化。除了财政部门——核心预算单位之外，我国能够对财政资金进行分配的部门还有发改委、科技、农业、工信等部门，这些部门可称为之为准预算单位。由于预算权力的分散、不统一，财政部门与其他准预算机构及各个支出部门之间的权力关系不规范，导致预算权力碎片化。财权的不统一，从表面上看造成财政资金的浪费和低效使用，实质上是对国家治理能力的肢解和损害。部门各自为政，破坏了预算的完整性和统一性，削弱了预算控制力，不利于建立一个负责任的政府。此外，与决策、分管的体制相对应，部门的主管领导拥有的“非正式”财力分配权，损害了预算的严肃性和完整性。
另一方面，存在预算权力过度集中化。预算的编制权和执行权主要集中在财政部门，人大的监督权弱化，出现了预算权力过度集中财政部门的现象。但由于财政部门的政治地位，并不高于其他部门，并且受我国现行领导分管和决策制度的影响，带来权力寻租等诸多弊端。
（三）预算的监督和问责机制不健全，相关主体权力被弱化
虽然从形式看，我国拥有预算监督和问责权力的部门较多，但由于机制不健全，部门间监督和问责权力交叉雷同，手段和方式简单、类似，难以形成合力，致使相关主体预算的监督和问责权力被弱化。具体而言，主要表现在两个层面：一是人大的预算监督和问责权力被弱化。这一问题主要是由于人大缺乏实质意义上的预算修正权和有效的方法及明确的处罚机制所致。二是审计部门的监督和问责权力有待于强化。我国的审计部门属于行政系统内部的政府职能部门，受本级政府领导，其独立性是相对的。审计部门对预算的监督和问责，属于行政内部的监督和问责。由于审计部门并没有明确的处理权和追责权，致使其监督和问责效果不佳，预算违规屡禁不止。此外，社会监督机制不健全。受预算信息的公开透明度以及监督方式、途径等影响，公民的监督权难以保障，社会监督形同虚设。由于本文主要研究政府系统内部的预算权力，因而对此不做进一步分析。
三、优化政府系统预算权的总体框架
在我国现行体制下，政府系统（广义的政府概念）拥有预算权力的主体主要包括党委、人大、政府及其相关部门等。针对我国预算权力配置中存在的问题，在现行制度的基本框架下，对预算权力进行调整和优化，构建“四位一体”预算合作与制衡新机制，即：优化党委、人大、政府和政协四者之间的预算权力关系，使充分发挥各自职责，形成有效的合作与制约机制，提高国家治理能力。
这一机制，符合我国的基本政治制度，并能发挥我国的制度优势。我国的基本政治制度是：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。人大、政府、政协等国家机关都置于党的领导之下，形成了一个强有力的领导核心。这一制度，呈现出诸多优势。例如，具有强大的组织、动员、领导能力和制度保障能力。既能对重大问题、挑战、机遇做出快速反应，动员、组织资源实现特定目标，又能维持社会稳定、有序。一个强有力的领导核心是转型社会能否保持稳定与发展的根本所在。非洲、西亚等许多转型国家之所以出现秩序混乱，一个重要原因就是丧失了一个强有力的领导核心。再如，具有较高的决策效率，能够超越党派利益，发挥组织的合力，在重大的问题上能够达成共识，形成统一的决议。不像两党制、多党制的国家，各党派围绕一些问题，发生喋喋不休的争论，无法形成统一的意见，降低了决策效率，错失了发展的机遇或解决问题的最佳时机。能够站在全体人民的立场和国家发展的角度，制定国家长远的发展规划，并保持政策的继承性和一致性。不会出现西方国家发生的因政党轮换，而改辕易辙的现象，使国家政策稳定并独立于党派利益。
同样，如果制度设计和执行得当，这一优势也将在预算治理中得以体现，能够使预算对国家建构和社会发展产生更为显著的积极效应。“四位一体”预算合作与制衡新机制，就是基于我国制度的特点和优势而设计的。这一机制主要包括以下三个层面：
一是在党委、人大、政府和政协之间形成合理的预算权力关系。党委在财政中起到统领作用，在全局性计划和大政方针上决策，并对预算的编制提前提出意见；政府具体负责预算的编制与执行，通过完善内部的监督制约机制，提高工作效能和资金分配效益；人大对预算行使审查、批准、调整和监督权，起到最终控制作用；赋予政协一定的预算建议和参与权，广泛听取各方意见，提高预算的编制和执行质量。上述四者关系中最为重要的一环是明确和落实人大的预算权。
二是规范行政部门内部的预算权力关系，消除预算权力碎片化。这主要是指规范财政部门与其他准预算机构及各个支出部门之间的权力关系。坚持财政部门在预算分配中的核心地位，改变其他准预算机构掌握大量财政资金分配权的状况，减少非正式的预算权力的影响，提高资金的整体配置效益。同时，理顺财政部门与各支出单位的关系，维护财政部门对各支出部门在预算审查领域的权威，完善绩效制度。
三是建立预算问责机制，解决权力与责任的非对称性。问责机制，既包括预算编制、执行和调整中的问责，也包括行使预算监督权力的部门，使“监督者”被监督，才能形成一个完整的问责机制，使权力合作与制约成为现实。
四、“四位一体”预算合作与制衡新机制的基本要点
（一）落实和完善人大的预算权力
落实和完善人大对预算的审查、批准、调整和监督权，需要重点抓好以下五点：
1.明确预算修正权。虽然我国的法律没有明确提出人大具有预算修正权，但却在《宪法》和《预算法》对预算的审批权作了明确规定。作为审查和批准的权力，并不能仅限于表决意义上的批准，还应包涵修正意义上的审查，修正权应为审批权的权能之一。为此，首先，应在法律上明确人大的预算修正权，并在实体、程序等方面作出详细的规定，包括提出预算修正案的主体、审议及表决程序等。其次，实行有限度的预算修正权。从国外看，立法机构的预算修正权大致分为两类：一类是无限度的修正权，即立法机构可以任意修改行政部门提交的预算案，如美国。另一类是有限度的修正权，它又包括包含增额修正和减额修正。由于立法机构同样存在权力寻租、权力滥用等问题，因而大多数国家采取了有限度的修正权。在我国现行体制下，如果授予人大无限度的预算修正权，将会削弱行政部门编制预算的自主权，并带来巨大的制度成本。因此，可考虑实行有限度的弹性增额修正权，即允许减额修正，一般禁止增额修正，这也就意味着在支出总额上保持不变或减少，但在项目之间作出调整。
2.建立以人大为核心的问责机制。人大是人民行使权力的机关。人大对于预算的审批和监督，其实质在于人民通过委托代表，行使对预算的审查、监督，以此制约、监督政府履行职责，提高行政效率。落实人大的预算权力，必须建立起以人大为核心的问责机制，对偏离预算目标的行为进行纠偏和责任追究，以此强化人大的监督。预算问责的重点，主要在于三个方面：其一，预算编制的问责。明确预算草案遭到否决后的法律责任，并制定相应的救济措施，如暂按上年度执行等，增强人大的威慑力和行政部门的责任感。其二，预算调整的问责。进一步限制和严肃行政部门对预算的调整权，明确和优化调整的事项。对于不合理的调整事项，进行问责，以此强化人大预算审批的权威。其三，是预算执行的问责。对于预算执行中偏离预算的行为进行问责，提升预算的约束力和执行力。此外，必须明确规定相关责任的追究和惩罚，确保权责对等，并落到实处。
3.引入分项审批制度。预算审批一般分为综合审批和分项审批。我国实行的是综合审批制度。综合审批虽程序简单，易于操作，但人大代表在只能“通过”或“不通过”的选择下，通常会选择通过，导致人大的审批权弱化。而分项审批一大优势就是避免这种“打包处理”方式，提高预算审批的准确度和威慑力。此外，分项审批更有利于人大预算修正权的实施。从我国现行体制来看，较为合理的选择是在中央层面实施综合审批和分项审批相结合的制度，在综合审批的基础上，对于以后可能实施的中期预算或项目预算，实施分项审批；而在地方，特别是在基层，则更宜采取分项审批制度。
4.建立预算信息沟通和听证制度。为了提升人大的审批和监督质量，应建立人大与行政部门在预算编制、执行中的信息沟通制度。这一制度是人大与行政机关在预算上的一种合作制度，有利于提升政府效率。在预算编制之前，人大就应适当介入，了解编制信息，并提出意见或建议，不仅可以提高预算的编制质量，而且尽可能避免正式审批时人大对预算行使否决权的尴尬。同时，人大可就部门预算的一些重大事项实施听证制度，相关部门对此作出解释，并结合人大的意见，优化预算编制。
5.做好诸多基础性工作。例如，加强人大的组织建设和人大代表的能力建设，在人大各个委员会之间建立专业性的分工与合作关系，提高运用权力的能力和质量；细化报送人大的预算编制；优化预算的审批方式和程序等。
（二）明确政协的预算协商、参与职能
赋予政协一定的预算协商、参与职能，是促进预算合作中的重要一环。政治协商制度是我国政治制度的一大优势。早在1949年，我国就成立了中国人民政治协商会议，肩负起执行全国人民代表大会的职责。1954年9月，全国人民代表大会第一次会议召开，政协便成为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，我国的协商民主制度由此而生。而西方政治理论中的“协商民主”这一概念，直到1980年才由约瑟夫·毕塞特（Joseph M. Bessette）在其《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用。自20世纪末以来，现代西方制度中才开始接纳“协商民主”。可以看出，在协商民主制度设计和具体运用上，我国走在了西方的前面。政协具有政治协商、民主监督和参政议政三大职能。预算事关国家制度的建构、民主运行质量和公众的社会生活，因而也应成为政治协商、民主监督和参政议政的主要议题之一。明确政协的预算协商、参与职能，就是要发挥政协的组织和制度优势，在民主党派、无党派民主人士、人民团体等之间就预算进行协商、参与，使政协成为制度内预算协商、参与的重要形式。这不仅有利于促进预算合作、提升预算水平，而且也是发挥我国的制度优势、提升我国协商民主质量的重要措施。从协商、参与的领域来看，可贯穿预算的各个环节，包括提前介入预算、为预算的编制提出意见，监督预算执行等。从协商、参与的方式上来看，应是灵活多样的。既可单独组织民主党派、人民团体和社会公众讨论预算，也可会同人大、政府部门等一起参与相关的预算活动。
（三）规范财政部门与其他准预算机构的预算关系
规范财政部门与其他准预算机构的预算关系，实质上就是统一财权的问题。一个国家的治理能力与财权是否统一有很大关联。一般而言，财权统一的国家具有较强的治理能力，而财权的不统一，通常弱化国家治理能力，严重的情况将会导致国家分崩离析、一盘散沙。中外历史一再证明，财权的肢解必然带来国家的衰败。
规范财政部门与其他准预算机构的预算关系，必须在统一财力、统一分配的基础上，构建“大预算”。统一财力，即将现有政府收支全部纳入预算。不仅要把所有的财政资金装进“笼子”，而且要真正做到收支脱钩，统筹使用。统一分配，即只有将全部财政资金的分配权集中到一个预算机构，由其来统筹安排资金，真正的达到以预算控制行政的目的。为此，需要将财政部门作为预算的核心机构，解决预算“碎片化”现象。同时，统一、协调预算体系，使公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算有机衔接，以全面反映政府收支总量、结构和管理活动。
在具体的改革路径上，可有两种选择：一是直接取消一些部门的预算分配权，将这些分配权集中于财政部门。二是采取循序渐进的方式，优化编制程序，建立财政部门与准预算单位的协作机制，明确统一的预算规则和编制程序，逐渐改变预算分配权分散的问题。然后，将分散于其他部门的一些预算权力，逐步划入财政部门，改变其他准预算机构掌握大量财政资金分配权的状况，减少非正式的预算权力的影响，渐次实现财权统一。
规范财政部门与其他准预算机构的预算关系，一个重要的前提就是提高财政部门在政府部门中的地位。研究表明，如果一国的财政部门在政府系统的地位特别高，那么该国的支出就会控制得比较好，因为财政部门能够抵制住各种支出压力。在我国，财权的不统一，与财政部门地位的弱化和人们对财政部门的认识有关。长期以来，许多人将政府预算看作普通的政府收支计划，将主管预算工作的财政部门看作是政府的“会计”、“账房先生”，导致财政部门地位的弱化。因此，需要破除这种理念，将公共预算作为政治生活的核心，放在更加重要的位置，发挥其在整个政治经济社会中的政策导向作用。同时，突出预算相关部门的地位，增强其权威和约束力，通过形成合理的预算关系，规范、约束相关部门的活动。
（四）理顺财政部门与各支出单位的预算关系
理顺财政部门与各支出单位的预算关系，是完善行政内部预算合作与制衡的重要一环。财政部门与各支出单位的预算关系，是“拨付——使用”财政资金的关系，也可以将双方看作是财政资金的供给方与需求方。二者在财政资金额度上进行博弈——财政部门总是想尽可能的减少支出单位的预算支出额度，而支出单位总是想获得更多的预算资金，。理顺财政部门与各支出单位的预算关系，就是要建立一种规则明确、合理的利益博弈关系，使财政资金的分配高效、透明。为此，需要抓好三个方面：
1.明确“游戏规则”，形成稳定、合理的预算分配原则、标准和办法。这主要是为财政部门和支出单位构建一个合理的利益博弈平台，使支出单位明确财政资金分配和使用的规则，消除“会哭的孩子有奶吃”现象，尽可能避免各部门争指标、争资金的问题。同时，一个明确、合理的“游戏规则”，也会减少非正式的预算权力的影响，改进资源配置效率，促进财政资金公平分配。
2.完善绩效制度，维护财政部门对各支出部门在预算监督、审查领域的权威。今后需加强部门项目管理和绩效评估，特别是要做好绩效结果的运用，要将绩效考评结果，与下一年度的预算编制、本年度考核以及相应的问责机制联系起来，解决权力与责任的非对称性。通过完善绩效制度，使一些单位在提出预算时更加慎重，在使用财政资金时更加注重效率。
3.将各单位的收入真正“关进笼子”。各支出单位取得的收入，一律纳入财政统管，真正地实现收支脱钩，这是建立“大预算”、统一财权的必然要求，也是约束各单位的有效措施。如果各单位的收入不能真正“关进笼子”由财政统一支配，也就很难在财政部门与各支出单位之间建立规范的预算关系。
（五）完善国家审计制度
从国际上来看，根据审计机关的隶属关系，国家审计模式一般分为四种类型：一是立法型审计模式，即审计机关从属于立法机构，并向立法机构负责。这一模式实质是由立法机构行使国家审计权。英国、美国、澳大利亚、加拿大等国都是实行了这种模式。二是司法型审计模式，即将审计机关设立在司法系统中，该机关具有司法权。法国、西班牙、意大利等国实行这一模式。三是行政型审计模式，即审计机关属于政府行政系列、对政府负责。前苏联、韩国等国实行这一模式。四是独立型审计模式，即审计机关独立于立法、司法和政府。德国、日本等国实行这一模式。
我国实行的是行政型审计模式，即审计部门隶属于本级政府部门，对本级政府部门负责，但业务上受上级审计机关领导。这一模式的优点在于能够有利于贯彻政府意志、发挥行政的权威性等；其缺陷在于缺乏独立性和权威性，其公信力和审计结果的公正性常会受到一些质疑，有时难以保证监督质量和效力。正因为如此，国外实行这一模式的国家在不断减少。
为了提高我国审计的客观性和质量，亟需完善国家审计制度，其路径有两种选择：一种是实行单一垂直领导体制，即地方各级审计机关受上级审计机关的独立领导，不再受地方本级政府领导，省级审计机关受国家审计署直接领导。这一方式，使审计机关的独立性有很大提高，在人事、经费等方面不再受制于地方政府。另一路径是实行立法型审计模式，即审计机关隶属于本级人大，成为人大的职能部门，直接对人大负责。相比而言，后一路径具有更为突出的优势，不仅可以提高审计的独立性和客观性，而且有利于形成以人大为核心的问责机制，提升人大的权威和预算监督能力，形成监督合力。同时，这也与预算的分权与制衡、委托——代理等理念更为相符，便于使预算接受人民的监督。
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