中共辽宁省委党校

    内容提要：作为化解基层财政困境的重要手段，PPP模式已经成为政府与社会资本合作的重要机制。本文对我国PPP模式研究文献进行实证研究，从而对既有PPP模式研究的特点和不足进行分析和总结，得出以下结论，即中国在此领域的既有研究数量还是十分的落后,这种研究状况最为突出的表现就是和未来PPP的发展模式趋势不相适应。

    关键词：PPP模式  财政风险  政府监管  研究综述

    2014年9月21日国务院43号文明确提出PPP发展模式，此后PPP成为了政府与社会资本合作的重要机制。作为化解基层财政困境重要手段，PPP模式已经有被若干省级地方政府所采用。截至2016年3月财政部搭建的PPP综合信息平台收录各地的PPP招商项目7721个，总投资约8.8万亿元，涵盖了19个主要发展领域。当前我们面临全新的发展特征就是经济“新常态”和深化改革并存，PPP模式迎来了广阔的发展空间。伴随着PPP的应用范围及规模的不断增大，加大对PPP模式的研究就成了指导实践的重要环节和重要途径。从中国期刊全文数据库的收录情况来看，所能够查询到对PPP模式研究的相关文献处于有待于梳理的状态，并且从研究的视角来看，进行历史的、定量的研究PPP模式的论文也处于极其缺乏状态。为了对我国PPP模式的研究情况进行系统性的研究，本文将改革开放以来有关PPP的研究文献本身作为研究的对象，对这些文献进行实证的研究方法，从对中国PPP模式的研究现状进行量化研究，从而得出既有研究的特点和研究方面的不足。

    一、研究方法

    （一）数据来源：中国期刊全文数据库

    当前中国研究成果从数量上看呈现出爆炸性增长的特点，而从载体上看呈现出多元化的特点。对于研究者而言，对所有形式的研究成果都进行充分地汇总和梳理，这种方法从成本的角度上是缺乏现实性的，而从理论的角度，按照统计学的观点这种汇总也缺乏一定的必要性。中国期刊全文数据库收录国内8200多种重要期刊，核心期刊收全率达到99%，内容收录完整率在99%，出版时间不迟于纸本出版后2个月。所以中国期刊全文数据库收录的文章从影响力、权威性、全面性等多个维度反应了当前研究的整体情况。因此，以此作为样本研究的数据来源就可以对中国改革开放以来PPP研究方面的大体情况有一个基本的了解。

    (二)选择研究时段：1979年—2016年

    从现实角度来看，改革开放前我国的经济体制是高度集中的计划经济体制，在这种体制下PPP这种模式是无从谈起的。而从研究目的角度来看对这种文献的梳理研究，为面临的现实问题提供答案只是其中的一个目的，而未来发展应用提供具有建设性的建议才是根本的目的。如果从根本目的角度来看，这样的时间节点的选择能够对改革的进程可以更加全面的回顾从而奠定更好的研究基础。

    （三）选择的调查方法

    在对中国期刊全文数据库进行具体调查中，具体调查方法选择如下：将“篇名”确定为检索词，将“PPP”作为检索项，将1979年—2016年[①]作为时间段，这样选择的原因是因为这种选择可以最合适地选择出符合时间要求的以“PPP”作为研究主旨的文章。将“核心期刊”作为选择范围，这样选择的原因是因为核心期刊基本收录的往往是本领域前沿性的研究成果。

    二、既有PPP研究现状的实证研究成果

    (一)现状的调查结果

    检索结果显示，对PPP模式的最早研究出现在2002年[②]。目前关于PPP研究文献各年份的数量及研究内容分布变化如下表所示

表1  改革开放以来核心期刊论文数量与内容变化

    (二)研究历程回顾

    1．研究内容回顾。从核心期刊的查询结果来看，研究内容整体上可以概括为以下三个方面，分别为理论研究、应用研究、国外经验借鉴研究。从研究内容来看主要表现为以下特点。

    （1）我国学者对PPP的基础理论研究更多的是停留在应用研究上，其中基础理论研究占研究比例的70.97%，理论研究与其他研究只分别占24.16%和4.53%，因此从研究结构上看理论研究还有待于进一步的深化、拓展。

    （2）PPP应用领域在不断的扩大。应用领域从最初的城市公共设施建设领域这样典型的PPP应用领域，已经扩展到城镇化、垃圾处理、民用航空、土地储备融资、医保、雾霾治理、一带一路建设、旅游、养老服务业、债务治理、互联网金融、公共安全服务、国家助学贷款、混合所有制等20多个领域。这种范围的扩大源自于对我国政府提供公共品性质认识的不断提高。PPP产生的主要原因是因为公共产品所具有的自然垄断性、公益性、公共产权属性和外部性这一系列的属性。正是这些属性的存在直接导致了市场失灵现象的发生，从而促使政府提供成为一种必须的形式。而公共产品的差异性也需要不同对应的融资模式。这种应用范围的扩大充分体现PPP的本质性属性即公众利益最大化的满足。

（3）PPP理论研究的内容在不断充实，形成一定的研究体系。从研究汇总情况来看，最初PPP理论研究只是对PPP概念与本质的研究，目前研究体系已经扩大，形成了包括概念与本质，PPP项目风险与分配研究理论（风险管理与评价方法、风险分担），PPP项目治理理论（内部治理、外部治理），政府管理机制与监管研究（政府的管理、激励与定位）等多方面的体现。

其中PPP概念与本质研究是对PPP进行清晰界定以此确定其应用的范围。我国PPP的本质即包含公与私的内涵，也包括合作主体广泛性的外延。在合作本质上，通过建立新型的伙伴契约关系，在规范的合作规则和运行机制下，为公众提供公共产品或服务。风险研究主要包括合理的风险分配和风险分担，这是PPP项目成功的必要条件。包括风险管理及评价方法研究、风险分担研究。项目治理研究是维持项目交易良好秩序的过程，其主要通过制度体系来建立。具体包括项目内部治理和项目外部治理。内部治理是考虑通过产权等一系列内在制度的安排如何建立项目组织，外部治理是通过外在制度安排建立一个以竞争为主线的市场体系。政府监管研究是对政府在PPP项目生命周期中扮演的“双重”角色和具备的“双重”职能进行明确的界定。

    2．研究阶段划分

    我国既有PPP模式的研究呈现出特别明显的阶段性特点。如果选择将研究内容及研究数量的变化做主要标准进行分析时，PPP模式的研究可以人为的被划分为以下三个阶段：

    第一阶段是2002年—2006年的萌芽阶段。此阶段的研究以应用研究为主，在理论研究上主要侧重于PPP模式的简介与推广；在应用范围上主要集中城市基础设施、土地整理探索等领域。

    第二阶段是2007年—2012年的开始发展阶段。这个阶段研究的内容无论是适用范围还是基础理论都有所增长。在理论的研究领域上对于项目的风险、项目的治理都开始有所涉猎，但是更多的是从评价指标、投资决策、定价、交易方式选择、最优股权、控制权本质、收益分配设计、融资风险识别等微观层面来进行研究分析。在项目治理方面主要侧重于内部治理的研究，而对于政府的管理研究则较少。在应用研究上所涉及的领域除了传统的研究领域外又增加了对文化遗产保护、体育场馆、农村公共品供给、水务业、基础教育、经济适用房、电子政务建设、医疗保险，森林保险、乡镇债务等方面应用性的研究。在国外借鉴方面开始关注国外PPP项目的建设经验。总的来看，此阶段的理论研究比重虽然有所增加，但仍然明显低于应用研究。

    第三个阶段是2013至今加快发展阶段。从2013年开始在研究数量来看，无论是理论研究、应用研究还是国外借鉴这三方面的研究都明显增加。理论研究方面在风险的研究中风险评估与分担的研究开始更加系统化；项目治理方面更加侧重于外部治理研究；政府监管方面，研究呈现急剧增加的态势，主要集中在政府补偿机制、与财政转型的关系、政府交易与监管的法律平衡、政府定位法制思维、公私利益协调、立法研究等方面。从应用研究来看，应用范围除了传统研究领域外又增加了对于雾霾治理、一带一路建设、旅游、养老服务业、互联网金融、公共安全服务、区域可持续发展、国家助学贷款、国际基础教育等方面的研究。国外借鉴来看，开始对国外PPP项目的建设原则关注。但整体来看，此阶段基础理论与应用研究相比其研究比重进一步降低。

    三、中国既有PPP研究历程的总结

    (一)中国既有PPP研究的特点

    从我国既有PPP研究的历程可以看到表现为以下几个特点:

    1.与PPP在中国社会中的应用历程呈现出一致性的特征。在2002年底在出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》后PPP模式进入公众视野，随后全国2003年PPP项目大量涌现。2008年美国发生了金融危机，为了应对经济危机的影响我国出台了四万亿投资计划，可是还是有很多 PPP 项目在2009年因为经济危机的影响而停止。在国内需求弱化的情况下城镇化成了拉动需求的主要手段，从2010年央企开始大规模以PPP 项目的方式参与了城市化的过程。十八大明确了让市场在资源配置过程发挥决定性作用，这为PPP的进一步推进提供了理论上的可能。2013年的全国财政工作会议对PPP的作用做了进一步的阐述即是实现国家治理现代化、发挥市场在资源配置中的决定性作用、促进政府职能转变、现代财政体制的建立和城镇化的健康发展的重要手段。随后在2014年财政部推出第一批示范项目，当时挑选30个示范项目都非常困难，后来还有4个项目被调出。这批项目仅覆盖了5个行业、15个省、总投资1,538亿元。经过一年的教育、培训、推广，社会各界对PPP有了更全面的认识，2015年财政部推出第二批项目时，地方上报的备选项目无论是数量还是质量都有大幅度提高，最后中选项目有206个，覆盖13个行业，总投资8126亿元。2016年1月国家发改委与联合国欧洲经济委员会签署合作谅解备忘录在推广PPP模式方面加强合作交流，这标志着我国推广PPP模式进入了国际合作的新阶段。通过此进程可以看出我国PPP模式研究的变化与趋势是与中国对PPP的应用趋势是一致的。

    2.研究充分体现PPP模式对于中国的特殊意义。PPP模式在中国的特殊意义主要体现为以下几个方面：一是有利于转变政府职能，发挥市场在资源配置中的基础作用。在我国一直以来地方各级政府和国有企业是投资的主体，PPP模式的引进是对公共治理和投融资体制机制的重大改革创新。二是有利于促进国家治理体系和治理能力的现代化。PPP模式对法制理念和契约精神都提出了极高的要求，而这种理念和精神的完善将促进国家治理体系和治理能力的现代化进程。PPP模式的推广需要配套法规体系的相对完善的。而PPP项目成功完成本身也是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。三是有利于国企改革和经济转型。PPP模式本身就是国企改革和经济转型的重要工具。而以上这三方面的特殊性在既有研究中都有比较充分的涉猎。

    3.研究经历了从简单引进到理论实践相互衔接的过程。纵观PPP研究的三个阶段，可以发现PPP的研究经历了从简单介绍到与中国社会现实逐渐结合，指导中国的实践，理论与实践互动发展的良性的过程。在第一阶段中虽然核心期刊中有34篇文章，但文章主要是对PPP的适用性的研究。第二个阶段在经济社会实践的基础上产生了更深内层次的理论要求。在这样的要求下中国PPP研究进一步发展。而第三阶段时理论与实践互动性更为明显，而在这个阶段则产生了对PPP模式与边界的反思性的思考，开始对PPP的风险以及PPP失败的案例和经验进行分析和总结。

    (二)我国既有PPP研究的不足

    从目前的研究来看，中国在此领域研究视角及理论依据呈现出多元的态势，但还是比较新型的研究领域，与日益增加实践需求相比呈现出落后的态势。这种落后主要表现为以下几个方面:从理论依据来看，基础理论缺乏系统性的研究；从研究视角来看，正面案例积极作用关注多，却缺少反思的视角；从研究内容上看，忽视了理论创新，实践应用是主要的关注点，具有明显的实用主义色彩；从理论体系来看，对PPP的持续性、风险性、失败案例影响因素等方面研究数量很少，明显滞后；从文献形式来看对PPP进行综述性研究的文献还远远不够。在这种研究状况最为突出的影响是和未来PPP的发展模式趋势不相适应，呈现出一种强烈的理论滞后性和指导现实的失灵性，这种不相适应在以下几个方面表现的尤为突出。

    1．整体研究方面，缺乏系统性直接影响PPP模式应用的效率。对于PPP的效率问题一直存在着一定的争议。有观点认为PPP模式是一种真实组织创新，能够更加有效提供公共服务；而有观点则认为PPP模式具有意识形态烙印，将对公民所享有的社会福利造成威胁。这种争议产生源自于PPP模式的运行具有系统性。PPP 作为一个复杂的系统，由多方面的环节构成，包括政府和私人部门的合作、合同设计模式、宏观制度体系等多个方面，从而也使得风险源呈现出多元化的特点。PPP推行的有效性取决于能否对多方面的因素进行有效的配置，这种特点决定了PPP的整体研究系统要具有系统性。

    2.外部环境建设方面，研究的滞后无法满足实践需要。从我国PPP项目建设的经验来看，决定其成败最为关键性的因素就是PPP项目的外部环境和政府的监管，具体包括政治环境及制度效率的影响，官员的腐败、信息的不透明、法律体系的不健全等多方面。而从目前的研究来看对于此方面的研究才刚刚起步。这种滞后性的最为集中的表现就是法制研究的缺乏。我国对PPP项目主要依据是《合同法》和《特许经营法》，还没有专门法律法规。这样一种法律的缺位下导致了一系列的问题。如特许经营权无法确保经营人获得土地使用权的问题，项目公司在整个生命周期内对项目无法完全拥有所有权的问题权利归属不明晰导致PPP项目的融资能力受限的问题。这些问题的凸显立法工作的紧迫性。但是PPP立法还有一系列需要破解的问题，如合作主体范围的界定问题、合作方式的选择问题、合作领域边界的确定问题、政府社会公众三类主体各自的责权利的问题、合作协议的性质问题、合作的程序问题等。这些问题的破解都需要理论研究方面来进行解答。但是从目前的实际研究情况来看，对于立法的研究主要从2015年才开始研究，从而使得理论研究的滞后性更加的凸显。

    3.在政府监管方面，政府架构改革缺乏研究。机构问题直接关系着政府的监管能力。目前我国政府部门针对PPP模式的组织架构安排呈现出不成熟性，这种不成熟的集中表现就是技术支持和动态监管两大职能还未呈现出相互合作、适当分离的特点，这种组织机构改革的滞后已经影响了PPP模式的大规模开展。在中央和地方的分权体系下基础设施的和公共服务的责任主体是不同的，如铁路是中央政府的责任，高速公路是省级政府的责任，城市基础设施、供水供气、污水处理、垃圾处理是城市政府的责任。不同领域基础设施的实施主体和责任主体不一样，这是机构问题的一个突出表现。为了解决这个问题国际上在推行PPP制度要成立一个中央级的管理机构即PPP管理中心，此中心专门提供PPP项目的设计和策划。从我国情况来看如何建立起一整套由中央层面统一领导的组织架构体系就成为了当务之急。这样一个统一的架构体系必须具备两个方面的职能：其一是如何发挥出资方的作用，要在PPP项目筛选、评估、合同安排、招投标过程等多方面为各级政府部门提供技术支持和指导；二是如何发挥最终负责方和监管者的作用，即对PPP项目的实施效果进行动态的监管。而这两大职能如何才能适当分离充分体现政府和市场的职能边界需要进一步深入研究。同时在目前中央倡导简政放权的宏大背景下PPP的管理和引导方式的选择，政府权责的平衡以及权力分配等一系列问题都需要进一步深化研究。

    4.在风险的管理控制方面对PPP模式的财政风险关注度不够。目前PPP模式的推广是自上而下的已经呈现出一种将其推向“万能化”的态势。诚然与传统基础设施建设模式相比，PPP模式具有明显缓解政府现期财政资金不足，利用私人部门更优的管理技能从而提高效率的优势，这一点是毋庸置疑的，同时带来的财政风险也是十分的明显的。PPP项目的实施增加了政府部门的财政资金需求，这种需求通过直接债务、或有债务、隐性担保导致的资金需求等方面表现出来。具体表现为以下方面：政府部门过度承担项目风险；政府部门在公共服务的使用费达不到PPP合同规定的水平的情况下被要求弥补收入缺口；因为无法有效识别和分配财政风险导致政府责任不清晰；项目的信息披露不充分导致政府与运营方的信息不对称；未安排项目的长期预算；财政风险监管不到位；政府可能过度投资等。PPP项目与其他公共投资相比财政风险问题是很难掩盖的。而从我国PPP模式的实践来看确实存在着受基层财政困境所困扰的政府把PPP模式作为规避当期支出的手段从而却增加了财政的风险性的现象。尽管为了规范PPP项目国家2015年先后出台了《PPP项目财政承受能力论证指引》和《物有所值论证指引》这两项规定，但是基层在实际操作过程中在巨大利益的驱动下这种论证流于形式的较多，表现为物有所值论证采用了主观性较强的定性评价。这就造成了这样的结果就是PPP的热潮下真正的PPP项目却缺乏，从而使得财政风险进一步的加剧。面对着这种风险，从研究者的角度如何加大对PPP模式对财政风险的关注将有利于实践中风险的防控。同时从目前对仅有PPP模式对财政风险的研究来看，研究存在以下问题，如不对其中所有权不同的具体形式进行划分风险分配的差而只是将PPP模式作为统一模式；风险评价方法在实践中无论是在简便性、操作性还是实用性上都表现为明显不足等。

    5.在研究角度方面，缺乏反思精神，忽视对失败案例的研究。已有研究中虽然有部分文献对PPP项目的风险管理和PPP项目成功及失败的个案进行了研究，但是这些研究中往往将注意力集中在风险源的构成即风险的可能要素，同时还有一个误区就是将风险研究与失败案例进行了等同化处理，在对单个案例失败借鉴方面，由于案例的差异化的特点使得总结的借鉴对其他项目的借鉴性比较差。因此在对失败的原因总结方面，需要对要素之间的关联性以及传导关系进行研究，从而提高研究对实践的指导意义。这种对失败案例研究的缺乏暴露既有研究文献的研究最大的问题就是研究缺乏反思的精神。正面效应、积极作用、成功经验固然需要深入研究，但深入系统地研究负面效应、失败案例更为重要，这一方面源于后者容易或忽略，另一方也是因为受着是理论研究的生命所在。

    四、结语

    由上述分析可知，改革开放以来PPP模式的研究呈现出阶段性、具有独特中国意义、从简单引进到理论实践相互衔接的过程这三方面的特点。在研究上存在着整体研究方面缺乏系统性直接影响PPP模式应用的效率，外部环境建设研究的滞后无法满足实践需要，政府监管政府架构改革缺乏研究，研究角度忽视对失败案例的研究等方面的不足。

    针对这些不足在后续的研究中需要从以下几个方面进一步的深入:一是构建一个更加完善的PPP理论体系。从理论体系结构上看要加大对PPP基础理论的研究力度，逐步摆脱实用主义的研究脉络。二是PPP项目外部治理环境的研究，尤其要加强对PPP立法的研究。PPP模式的健康发展主要来源与其所在环境的规范有序。通过建立和完善PPP法律体系的对各个主体责权利进行明晰划分，从而使得参与方合作预期保持稳定。从研究的角度要关注以下方面：在公众、政府、投资者的利益发生毛短的时候如何解决的问题；PPP立法的地位问题及如何处理好不同法律的关系问题；实施PPP过程中的纠纷和矛盾应该如何解决的问题。三是注重对PPP模式与财政风险的关系研究，尤其是政府的监管。PPP模式带来的财政风险主要是因为 PPP模式本身就是财政风险较高的公共服务供给方式。而法律约束与道德约束的不足，加大了政府与社会资本合作项目的财政风险，这样的一种先天的不足在PPP项目的大规模推进下风险激增。为了防范风险需要加大以下几个方面的研究：监管技术与方法、监管业务流程和管理制度、风险公私分摊机制等。四是对PPP失败案例的总结研究中要对要素之间的关联性以及传导关系进行研究，从而提高研究对实践的指导意义。

参考文献：

〔1〕赖丹馨，费方域.公私合作制(PPP)的效率:一个综述.经济学家，2010.7.

〔2〕叶晓廷，徐春梅.我国公共项目公私合作(PPP)模式研究述评.软科学，2013.6.

〔3〕李霞.公私伙伴关系(PPP)研究综述.商贸纵横,2014.8.

〔4〕赵晔.我国PPP项目失败案例分析及风险防范.地方财政研究，2015.6.