胡海生/上海金融学院、上海财经大学；陈杰/上海财经大学

 

    内容提要：加强地方人大对预决算进行全口径审查监督是党的十八大在财政领域提出的一个重要改革任务，但如何从制度建设方面具体落实还存在很多尚待研究的地方。本文在对已有研究梳理的基础上，结合对上海某区地方人大预决算审查监督实际现状和存在问题的调研，在借鉴国外立法机构审议预算经验的基础上，提出了三方面的具体建议。首先，地方人大作为立法机构，需要建立健全目前有关预算监督的法律法规，为全口径预决算审查提供制度保障；其次，加强机构建设和人员培训，提高地方人大审查监督的专业能力；最后，细化预算内容，切实落实地方人大对政府财力全口径预决算的全过程监督。

    关键词：地方人大  全口径预决算  审查监督  制度建设

 

    一、引言

    2012年党的十八大报告提出，“人大及其常委会要加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。由此，地方人大如何加强全口径预决算审查监督近年成为国内财政学界的一个研究热点。“全口径预算管理”被广泛认为是预算改革乃至财税体制改革中非常重要的环节，是“公开、透明、规范、完整”预算制度的基石，也是完善社会主义市场经济体制的必然要求(高培勇，2009；贾康，2013；刘尚希，2013)。

    虽然地方人大加强全口径预决算审查监督已经成为共识，如何具体落实则还存在争议之处。关于立法机构对政府预决算的全口径审查监督，国内这方面的研究主要集中于全口径的范围界定、预算制度改革方面(李冬妍，2010；王淑杰，2013；籍吉生，2013；华国庆，2014)，而关于全口径预算管理要求的相关配套制度和机构建设方面研究相对较少。本文通过对上海市某区人大审查监督的现状和问题的调研分析，结合主要发达国家的相关经验，希望在这方面为全口径审查监督制度建设提供有益参考。

    本文提出：首先，地方人大审查除需要拓展全口径预算范围的宽度外，还需要对预决算进行全过程跟踪，加大地方人大审查监督的深度；其次，除完善预算管理制度外，还需完善相关配套监督制度，如双重审计制度；最后，还应该借鉴国外学者的相关研究，地方人大需要加强预算审查的机构和人员建设，让地方人大有能力履行全口径预决算的审查监督能力。

    本文余下的结构是，首先，对目前地方人大全口径预决算审查监督的现状进行分析，提出其中存在的问题；其次介绍对上海某区人大全口径预决算审查监督的调研分析；然后，介绍主要发达国家立法机构预算监督的经验，为人大加强预决算审查提供借鉴；并在以上基础上，建议地方人大从制度建设、能力建设和机制设计方面加强全口径预决算审查监督。

    二、国内外文献综述

    关于全口径预决算审查和监督的表述，最早出现于2003年10月中共十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该文件明确提出，“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”。高培勇(2009)认为要使财政达到具体配置效率、运行效率和财政约束三大目标，公共财政收支预算管理至少应满足两个要求：一是全部政府收入和支出都应在预算中反映；二是全部政府收支都受到了适应的有效管理。贾康(2013)认为，建立公开、透明、规范、完整的预算体制，基本前提是实行全口径预算管理。

    主要发达国家的预决算基本上包含了政府收支的全部口径，故发达国家学者对政府预决算审查监督的文献主要是对立法机构预算监督权的研究，国内学者则在如何确定预决算的全口径范围做了很多讨论。具体而言，国内外学者关于预决算审查监督的研究工作大致可以分为以下三类：

    一是关于如何加强立法部门的预算审查监督能力建设方面，国外学者重在分析影响立法部门预算监督能力的各类因素。如Santiso(2004)通过对拉丁美洲国家的调查研究，认为监督能力有限和信息不对称是议会预算监督效果不佳的重要原因，议会需要设立一个专门的预算审查机构，以并加强预算审查制度建设。Posner & Park(2007)系统地回顾主要国家立法机构预算监督的历史和现状，指出立法机构和行政机构建立有效的沟通机制非常重要。Straussman&Renoni(2011)认为通过设置一个无党派立场的预算审查机构，能够加强立法部门审理预算的能力，该经验在约旦、肯尼亚、摩洛哥和阿富汗均取得良好的效果。此外，国外学者在政治预算周期(Hanusch& Keefer，2014；Kleina& Sakurai，2015)方面也做了较多的研究。

    二是关于完善中国预决算管理制度方面，国内学者从部门预算改革、完善立法等多个角度提出完善全口径预决算制度。籍吉生(2013)认为中国预算管理中存在着预算体系不够健全，各预算功能定位不够清晰，预算权限划分不够科学等问题，需推动深化与财政预算相关领域的改革。王淑杰(2013)认为未来继续深化全口径预算管理可以考虑在切实将预算外纳入预算内、推进部门预算改革和完善复式预算体系等方面重点推进。王金秀(2014)认为应以全口径预算为基础，清费正税，稳定税负，以大共享税为主，构建多元化地方税体系，深化分税制改革，打造全口径预算体制，提高分税制财政体制的透明度。华国庆(2014)认为需要探索建立起完善的全口径预算制度，以实现对政府财政收支行为的立法控制。

    三是关于全口径预算应覆盖范围方面，国内学者做了很多讨论。李冬妍(2010)提出全口径预算管理体系建设最基本的一条底线就是全部政府收支进入预算管理，包括用于满足政府自身正常运转并提供社会公共服务的资金、政府受托管理的社会保险类资金、用于国有企业的经营性资金。李燕(2014)认为未来建立健全政府“全口径”预算体系的总体思路首先应该是在完善现有预算报告的基础上，逐步提升政府预算统筹层次，扩大预算覆盖范围。徐旭川、罗旭(2013)认为全口径预算范围应以覆盖完整、内容全面，规模适度、统收统支为构建准则。刘尚希(2013)指出全口径是政府所有的财政收入和支出均应纳入预算和决算的统计方法。

    总体而言，国内学者对全口径预决算应覆盖的范围、审查监督存在的问题和建议均进行了广泛的讨论，学者分析的切入点不同，提出了不同方面的建议，不过较少研究涉及到配套制度完善和机构建设方面。本文尝试在综述已有研究成果的基础上，从制度保障、能力建设、机制设计三个方面系统地建议如何加强地方人大加强全口径预决算审查监督，并特别是在配套制度和机构建设方面提出建议。

    三、上海市某区人大全口径预决算审查监督现状及问题

    党的十八大明确要求地方人大加强全口径预决算的审查监督，相对这个要求，目前上海市某区人大预决算审查的制度框架相对落后，在组织机构和人员队伍也不能适应新的工作要求，落实全口径预决算审查和监督的工作内容尚需明确。

    (一)全口径预决算审查和监督的制度及机制不够健全

    一是原有地方人大全口径预决算审查和监督制度不够健全。2005年11月上海市某区第二届人大常委会通过了《关于加强区级预算审查监督的规定》，作为区人大行使全口径预决算审查和监督的制度性文件，需要根据新的形势完善其内容。在审查的内容上需要明确将政府性基金、国有资本经营预决算审查监督的内容纳入人大工作范围，并且进一步要明确与这两类预决算工作相关的政府部门工作职责和接受人大审查和监督的义务。

    二是区相关政府职能部门对应的制度建设不够匹配。在政府财力投资预算领域，《某区区级财力投资项目管理办法》中规定的报批、年度计划的编制管理、项目建设的管理监督审计审价等工作并没有人大的介入，对于大型的项目缺乏人大的审查和监督力量。在政府性基金预算领域，区债务由发改委和财政局共同管理，缺乏统一的管理规定，审查和监督工作主要由审计局负责，人大对于政府性基金的监督与管理缺乏现实的基础。政府职能部门需要制定或完善与全口径预决算审查和监督相关的工作制度及内容，完善监督与审查的链条，给人大全口径预决算审查和监督提供良好的基础。

    (二)组织机构和人员支持不能适应新形势的需要

    一是现有组织架构有待完善。随着预决算审查和监督范围扩大，作为全口径预算审查和监督的主体，某区人大常委会财经工委主要承担对政府预决算进行审查和监督的工作职责，并没有专门的预算工作委员会，而预决算审查和监督的工作量大、涉及面广，且财经工委还同时承担着大量与区域经济发展相关的其他监督工作，因此目前的工作机构配置不适应全口径预决算审查和监督工作的新要求。

    二是专业人员配置有待优化。未来，全口径预算需要在人大的统一指挥和协调下开展工作，并需与区政府、区财政局、区审计局、区国资委、区发改委等各方协同管理，工作量大。现有的人员配置结构限制了全口径预算监督与管理的工作的深化和拓展。目前，某区人大常委会财经工委有3名副主任(专职)和11名委员(兼职)组成，聘请16名咨询专家(兼职)，配备1名具体承担组织协调、综合文字等工作的联络秘书。由于相关人员多数为兼职，其人员配置上与新的形势已经不相适应。

    (三)审查和监督的内容和路径框架有待明确

    理想情形下预算应全面反映政府活动及其财政效应，然而实践中背离预算全面性的现象依然相当严重(王雍君，2014)。目前地方政府提交人大的预决算报告中，预算的全面性和完整性还存在较大瑕疵，以2015年省级政府提交人大的预决算报告为例，28个省份中有3个省份没有国有资本经营预算执行数据，有9个省份没有社会保险基金预算执行数据。除一般公共预算执行列示的数据详尽程度尚可外，其他三本预算大部分仅列示了总额及增长额数据，而没有细分到具体项目，具体统计情况见表1。

具体到上海市的某区级政府，预决算审查和监督的内容存在以下两方面的具体问题：一是国资经营预决算监管体系不够系统，也仅列示了收入和支出的总数和变化，而没有具体到项目。另外，投资和国资收益上交存在模糊空间，国资收支在国企与政府之间存在核算口径上的不一致。二是政府性基金预决算数据没有披露明细表，也没有建立统计分析体系。国有土地使用权出让金仍旧难以预测，财政部门和规土部门需要加强协同配合，加强联系，促进信息共享，开展调研分析，增强预测能力，使政府性基金预算编制更加准确。

表1  2015年部分省(区、市)财政预算报告汇编披露情况统计

    数据来源：根据财政部网站“2015年部分省(区、市)财政预算报告汇编”披露情况统计，当年河南、海南、西藏三省(区)没有在该网址上披露(http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/yshb2015/)。

 

    四、部分国家预算审查监督制度经验借鉴

    诺顿(Nordon，1993)将议会划分为制定预算的议会、影响预算的议会和批准预算的议会。在此基础上卢凌波(2013)将目前国际上主要国家立法机构对预算审查监督分为三种模式，第一种是自主性议会预算审查监督模式，以美国为代表；第二种是工作型议会预算审查监督模式，以德国为代表；第三种是辩论性议会预算审查监督模式，以英国为代表。

    自主性议会预算审查监督的特点是，议会有权力并事实上自行编制政府预算草案，从而在预算决策中拥有很大的发言权，美国议会属于这一类型，占据预算决策的主导权。依据美国宪法规定，美国联邦预算的决策权掌握在立法机构——国会手中，以总统为首的行政当局提出的是“预算请求”，只是作为国会编制预算的参照。基于法律和传统的原因，美国国会在预算方面投入大量人力物力，参众两院的各专门委员会都参与其中，议员们配有强大的专业辅助力量，国会成立专门辅助机构——国会预算办公室，其专业水平和人员力量足以与总统的预算管理机构抗衡。国会中预算审查监督的委员会包括预算委员会、拨款委员会和税收委员会(周军华、杨红伟，2006)。

    工作型议会预算审查监督模式主要特点是，议会对政府提交的联邦预算草案进行细致审议。德国议会审查监督预算属于这种模式，德国联邦议院审查批准年度联邦政府预算草案实行“三读”制。“一读”的时候，财政部门负责人介绍本年度编制预算草案的基本原则，议员们对预算草案作原则性做出表决后，预算草案则具备法律提案的资格。“二读”是对部门预算进行逐项审查辩论，议院对部门预算采取逐个投票的方式，而非整体表决，议员在此期间可针对各部门预算提出修正案。联邦议院“三读”是由全体议员对整个预算草案进行辩论表决，通过后转送联邦参议院审议，如果没有异议，预算草案才获通过(Joachim Wehner，2001)。

    辩论性议会预算审查监督模式的特点是，议会主要对政府提交的预算进行辩论，不进行实质性修改。英国是采取辩论性预算审查监督的国家，虽不对预算进行较大幅度修改，但预算监督体系非常严格，监督职责由议会和审计局负责。英国审计法规定了审计总长和国家审计局的职责，国家审计局独立于政府，受下议院的审计总长领导。审计局职责主要体现在两方面，一是在下议院每年度的财政监督启动前，国家审计局先对政府各部门实施审计，并由审计总长向下议院提交审计报告；二是下议院每年度财政监督结束后，审计局负责后续跟踪检查，敦促政府有关部门按照建议整改，将整改结果报告提交议会下院(Ian Lienert，2005)。

    以上立法机构对预算审查监督模式，可以为中国地方人大审议预算提供三点启示，一是立法机构需要有足够的人力和物力，才有能力对预算草案进行专业性审查监督；二是立法机构对部门预算草案的审查，要经过多轮的讨论和辩论，并有权利对各部门预算提出修正案；三是对预算执行严格的监督，预算的追加需要经过立法机构审批，且审计局最好独立于政府，以便发表独立、公允的审计意见。

    五、加强地方人大全口径预决算审查和监督的政策建议

    根据地方人大全口径预决算审查监督现状，借鉴部分国家预算审查监督制度经验，建议从以下三方面加强地方人大全口径预决算审查和监督：一是完善审查和监督的制度保障，建立统一的协调机制，修订或建立相关配套支持制度；二是提高地方人大的审查和监督能力，优化人大组织结构，经常组织人大预算审查监督知识和能力的培训。三是拓宽审查监督的宽度广度，披露细化的预算内容，控制预算的执行和调整，加强决算评价。

    (一)完善审查和监督的制度建设，建立统一的协调机制

    1.根据新预算法，重新修订地方人大关于预决算审查监督的规定。上海市某区人大对预算审查监督的制度出台时间相对较早，鉴于全口径预算审查监督从内容到方法上都出现了巨大变化，建议重新修订该规定。结合全口径预算的特点，后续修订该规定重点注重以下几个方面：一是明确审查监督的主体，并赋予人大更多的职权，如借鉴温岭的参与式预算的经验[①]，扩大人大代表的预算参与度，赋予人大预算修正权。二是明确审查监督的对象，不仅将公共财政、政府性基金、国资经营三本预算纳入进来，更需要挖掘三本预算深度，细化预算草案。三是明确相关各方责任，全口径预决算审查和监督的工作基础还在政府，政府相关职能部门应起到关键的作用，需明确财政局、审计局、发改委、国资委等部门在全口径审查和监督中的职责。四是从预算、执行、调整、决算等过程细化全口径预决算的内容。

    2.掌握重要投资资金使用情况，建立重大项目人大审议决定制度。政府的重大投资项目资金占财政支出的比重较高，把重大项目管好了，就管住了大半的财政资金(蒋元文，2013)。地方人大应要求政府每年将重大项目信息进行披露汇报，且人大可以通过调研、座谈会和专题询问等多种形式，了解项目资金使用进展。地方人大要建立重大项目审议决定制度，通过规范重大事项决定权，明确人大审议决定重大项目的资金来源、资金额度、项目选址等权限，掌握重要投资资金使用效果。

    3.地方人大应建立预算决算审查监督咨询专家库制度。地方人大审查监督力量相对薄弱，应在充分发挥审计机构作用的同时，建立预决算审查监督的专家库制度，审查和监督咨询专家应包含各个行业的技术专家，也包括高校老师、会计师、律师等不同职业的人员，并组织人员，对专家进行必要的预决算审查监督知识和工作培训。专家结合自身的专业知识，从不同视角来审查财政预决算，可切实提高审查和监督的实效。

    4.在预决算监督过程中，建议实行双重审计制度。赵早早(2014)提出全口径预算管理应遵循审计原则，即使用公共财政资源的组织，包括政府在内，每年都必须接受独立审计机构的审计监督。另参考前文中所提到的国外经验，为了增强审计的客观公正性，提高地方人大预决算监督质量，建立对预算执行的双重审计制度。一方面是政府审计机构，对财政预决算进行审计，审计报告提交人大审议。另一方面，地方人大可聘请社会审计机构，或直接设置直属审计机构，对预算执行进行审计，查找存在的相关问题，提出改进工作的建议，并督促相关部门限期改正。

    全口径预算的基础在相关政府职能部门，为使人大对全口径预算的审查监督顺利、有效进行，需要相关部门制定与之相匹配的制度，建立多方参与全过程统一协调的审查和监督机制。区人大对预算的审查监督，需要区财政局提交全面深化的预算草案，区审计局提交预算执行的审计报告。另外，国有资本收益预算还需要与区国资委协同管理，政府债务管理监督需要与区发改委支持配合。

    (二)优化人大组织结构，加强审查和监督的能力建设

    1.建议地方人大常委会下设立预算工委，加强机构建设。目前上海某区人大财经工委是承担预算审查和监督的机构，与实施全口径预算决算审查监督的任务不够匹配。在设置机构的同时，还应该壮大预算工委人员力量。如在辽宁省14个市中，尽管有将近三分之二的市设立了常委会预算工委，但一般只有1-2名工作人员，基层人大预算审查监督工作困难(张谦煜、姚明华，2014)。2012年深圳市人大设立计划预算专门委员会，共拥有16名委员，能够有效履行预算审查监督职责[②]。

    2.需要经常组织人大预算审查监督知识和能力的培训。适时举办人大代表和人大常委会委员关于预算监督的培训班，培训的知识内容体系包括：熟悉预算决算审查体系，清楚预决算内容和要求，发现全口径预算草案中存在的问题、如何提出有针对性的审查意见。

    (三)披露细化的预算内容，拓宽审查监督的宽度广度

    完整的预算管理流程，应包括预算编制、审批、预算执行和调整、决算和绩效评价等几个环节。完善全口径预算管理和监督，需要对每一个环节都管理和监督到位(崔惠玉、王冰，2013)。

    1.细化预算披露内容，提交全面的预算基础材料。提交人大审议预算的收入和支出，特别是支出的功能分类和经济分类。财政支出按经济分类要编制到款，按功能分类要编制到目，预算草案的收入要编制到目。政府部门除提交预算数据外，还需提供与预算数据相关的基础材料。如公共财政预算中的专项支出，需要附上项目的可行性研究报告和相关资料；政府性基金预算中的土地出让金，应该披露政府的土地储备情况，各处土地的整理进度以及当年和未来的出让计划等信息。

    加强审查和监督基础较为薄弱的国资经营方面的工作。一是细化国资经营预算披露内容，包括收入、利润等数据，细化到每家国资企业。国资经营支出需求如费用性支出、资本性支出及其他支出的具体去向和依据。另外还要分步骤披露国资债务情况。二是提交完整的国资经营材料，预算草案中需附加所有国有企业的审计报告(披露国有企业高管收入)和国有企业治理情况。另披露国资企业考核情况，区分公益民生类和盈利绩效类国有企业的考核结果。

    2.在线监督预算执行，严格控制执行过程。地方人大可以考虑与财政部门联网，了解国库集中收付情况，财政收支及预决算信息及时在信息系统中反映。还可将人大与政府审计机关电脑联网，加强对预算执行情况和审计情况的动态监督，能够为地方人大监督预算执行情况提供及时的信息，实现人大的“在线监督”(王世贵，2013)。

    3.严格审批预算调整，对重要影响的预算实施听证。严格审批预算调整。在预算执行过程中，遇有预算变更调整的情形，包括预算安排的科技、农业、文化、卫生、社会保障、教育等重点资金调整，特别是项目基建支出的调整，必须及时督促相关部门依法报请人大常委会批准。另要及时提交调整方案，并列明调整的原因、数额等信息，提供详实的说明材料，由人大常委会决定是否批准预算调整。必要时，可组织召开听证会，作为预算调整的重要参考，并及时向社会公开。

    4.人大参与绩效评价工作，彰显资金效益。建立人大参与专项支出绩效评价的机制。目前各地财政支出绩效评价工作主要由财政局负责，人大鲜有参与，因而对财政资金的合理性、产出、效果等绩效信息无法准确把握。对财政支出的绩效审查是人大审查监督的重点之一，全国人大财经委在对预算报告审查后也建议政府部门注重预算绩效，特别是民生投入的使用绩效。建议绩效评审专家有人大代表或由人大派遣的人员参与评审，并提高评分权重。在预算管理中注入一种“关注结果”的激励机制，以推进财政管理的科学化、精细化，提高财政资金的使用效益(湖北省黄冈市人大课题组，2014)。

    综合以上，在面对地方人大全口径预决算审查监督存在的制度不健全、审查能力有待提高和实施路径不清晰的现状问题上，本文建议从制度、能力、机制三个方面建设，为真正实现对预决算“横倒边，纵到底”的全口径审查监督奠定基础。

 

参考文献：

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