中国财政科学研究院

 

    内容提要：国库集中支付制度改革十几年来，财政直接支付覆盖面不断扩大，已经成为国家财政资金一种重要的支付方式。随着财政收支压力不断增大以及财税体制改革的推进，完善财政直接支付审核意义重大。本文以在京中央预算单位财政直接支付审核为例，分析了当前财政直接支付审核中存在的审核深度不足、审核效率偏低等问题，并有针对性的提出合理划分国库集中支付范围、细化项目预算编制、优化预算执行进度考核方式等政策建议。

    关键词：直接支付  审核深度  审核效率  预算编制

 

    党的十八届三中全会明确要求改进预算管理制度，《深化财税体制改革总体方案》也提出要加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。财政直接支付审核是预算执行监督的关键环节和重要手段。在财政收入增速降低与财政支出责任增加并存的压力下，进一步完善财政直接支付审核工作，对于有效发挥其在预算执行环节中规范政府行为、实现有效监督的重要作用，推动预算管理制度改革具有重要的现实意义。

    一、财政直接支付审核的历史及现状

    2001年以前，我国财政性资金拨付是通过预算单位设立多重账户，层层下拨进行。这种拨付方式不利于对财政资金实施有效管理和全面监督。大量财政资金滞留在预算单位账户，降低了使用效率；同时，财政资金使用透明度不足，截留、挤占、挪用等问题时有发生。为加强财政监督，提高财政资金的使用效率和透明度，2001年我国启动了国库集中收付制度改革，建立了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。

    国库集中收付制度下，财政资金的支付方式分为财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是指由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人(即商品和劳务供应者)或用款单位账户；财政授权支付是指预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人(即商品和劳务供应者)账户。

    2001年《财政国库管理制度改革试点方案》下发以来，国库集中支付制度改革稳步进行。2001年水利部、科技部、财政部、法制办、中国科学院、国家自然科学基金会等6家中央部门成为首批国库集中支付改革试点单位；2001年8月30日第一笔财政直接支付资金成功支付，正式拉开了改革的序幕；截至2005年底，所有中央部门全部实施了改革，同时地方36个省份的本级全部实施了改革；截至2009年底，中央和地方32万多个基层预算单位实施了国库集中支付改革，改革覆盖了中央所有部门、36个省份的本级、320多个地市、2100多个县(区)；截至2012年底，国库集中支付基本实现全覆盖，成为财政资金运行管理的基本制度。[①]

    与财政授权支付方式相比，由于增加了财政部门审核这一程序，财政直接支付方式可以更好的对财政资金进行监管，对预算单位超预算、超用款计划、违反政策法规、违反合同规定等资金支付进行相应核减，可以有效避免预算单位违法违规使用财政资金。国库集中支付制度改革不断深化的过程，既是财政直接支付覆盖面不断扩大的过程，也是财政直接支付审核量不断增加的过程。

    以在京中央预算单位项目支出的财政直接支付审核量为例[②]，2002年只有60个单位、89389万元，此后审核量基本呈逐年增加趋势，2014年审核量已经大幅增长到406个单位、3103547万元。

    二、完善财政直接支付审核工作的必要性

    (一)适应当前财政收支压力的需要

    当前我国财政工作面临着较大的收支压力，财政收入增速降低与财政支出责任增加并存。从财政收入方面看，伴随着经济增速的降低，我国财政收入增速已经连续三年保持在较低水平，2014年更是自1991年之后首度跌入个位数。虽然财政收入增速变化幅度较大，但其变化趋势与经济增速基本一致。考虑到我国经济增速换挡的“新常态”，财政收入增长以较低速度运行将是一个长期的过程。从财政支出方面看，随着我国老龄化的加速和城镇化的推进，医疗卫生、社会保障、城镇公共基础设施等公共产品的需求将进一步扩大，财政支出责任将不断增加。

    如何适应财政收入增速降低与财政支出责任增加并存的压力，将是未来一段时期财政工作面临的重要课题。根据财政分配的“三元悖论”理论：减税、增加公共福利支出、控制政府债务与赤字水平三大目标，至多只能同时实现两项。要想解决“财政新常态”的难题，看似只能在增税、减少公共福利支出、增加政府债务中选择一项。然而由于我国当前正处于经济增速换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的三期叠加时期，减税、增加公共福利支出、控制政府债务与赤字水平这“三大阵地”均要坚守。一方面要通过结构性减税、增加公共支出，来保持一定的经济增速和调整经济结构；另一方面又要通过规范地方政府性债务，来化解前期刺激政策导致的大量地方政府性债务风险。

    要走出财政分配“三元悖论”怪圈，只能在现有财政收入水平上做文章，在保证必要财政支出的前提下，通过厉行勤俭节约、严格财政资金支出监管，提高财政资金使用效率。而财政直接支付审核作为监管财政资金支出的最后一道关口，可以有效规范预算单位的财政支出行为，防止财政资金被挤占、挪用和截流，让“好钢用在刀刃上”。因此，为适应财政收入增速降低与财政支出责任增加并存的压力，完善财政直接支付审核，加强财政资金支出监管非常必要。

    (二)适应深化财税体制改革的需要

    《深化财税体制改革总体方案》要求加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。同时，新《预算法》确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，并强调各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束。预算单位按照新《预算法》确定的原则和要求编制预算后，能否严格执行，需要财政部门对其加强监管。为此，新《预算法》增加规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督。财政直接支付审核正是硬化支出预算约束、严格财政资金监管的有效手段。

    三、当前财政直接支付审核中存在的问题

    (一)财政直接支付审核深度不足，难以有效监管预算单位支付行为

    经过十几年的改革实践，财政直接支付覆盖范围不断扩大，但是覆盖广度有余，审核深度不足。财政部门审核人员能够深入现场进行深度审核的项目非常少，绝大部分财政直接支付申请都是进行资料审核，难以有效监管预算单位支付行为。造成这种现象的原因有二：

    一是国库集中支付范围划分不尽合理，部分日常支出项目和补助性支出项目划分为财政直接支付。日常支出项目里含有大量诸如水电费、修车费、购买五金件等零散支出内容，这些支出单笔金额小、发生量大，大部分是非政府采购支出，且缺乏合同等必要的支付凭据，占用审核人员大量精力却没有太大的审核意义。而补助性支出的项目，项目预算里往往没有具体支出内容，资金可以用于任何相关方面，直接支付审核的意义也不大。

    二是支付时间分布不均，大量财政直接支付申请集中在预算执行进度考核月份，尤其是年底。以在京中央预算单位项目支出的财政直接支付审核数据为例，通过以下2012—2014年各月审核量统计表可以看出，各年上半年审核量均明显小于下半年审核量，尤其1—3月，单月审核量占全年审核量不足5%。大量支付申请集中在6月、9月、11月和12月，尤其是12月，单月审核量占全年审核量超过20%。各月审核量的分布不均，增加了深度审核的困难，审核量大的月份，审核人员能按时完成审核任务已实属不易，即使发现一些违规嫌疑，也没有时间和精力进行更深一步的核查。

表1  2012—2014年在京中央预算单位财政直接支付审核量分月统计表

数据来源：财政部北京专员办2012——2014年国库集中支付审核工作总结

 

    (二)部分项目预算编制粗放，财政直接支付审核缺乏依据

    财政直接支付审核的一个重要内容就是核对预算单位申请支付的内容是否属于该项目支出范围，这就需要预算单位提供列明项目明细支出内容的文件作为支付依据。对于工程类项目，一般国家发改委或预算单位的主管部委会对项目概算进行批复，其中列明项目的明细支出，可作为支付依据。而对于非工程类项目，财政部门或预算单位的主管部委一般仅对该项目年度预算额进行批复，项目的明细支出内容只能参考预算单位申报预算时编制的项目申报书。

    将项目申报书作为直接支付的依据文件存在以下两个问题：一是部分项目申报书编制粗放，没有列出项目明细支出内容，例如某项目申报书中项目支出预算明细表仅笼统地列出“设备采购支出XXX元”，具体采购何种设备，采购数量是多少，金额分别是多少均没有明确。这种情况下财政部门审核人员很难判断申请支付的内容是否属于该项目支出范围。二是预算单位提供的项目申报书是从预算申报系统中导出的电子版本，极易修改并不留痕迹，预算单位完全可以根据申请支付的内容对项目申报书进行修改，财政部门审核人员难以发现。

    (三)现行财政资金支付制度不完善，财政资金安全无法得到保障

    与企业、个人等资金支付相比，财政资金的支付具有一定的特殊性。其支付行为除遵循合同约定外，还应通过一定的政策法规来规范。由于目前缺乏相应的政策法规，一些明显违背财政直接支付原则、影响财政资金安全的申请，在现有政策下无法制止。

    例如，部分预算单位为加快预算执行进度，在货物采购合同中规定，合同签订后，预算单位一次性将货款全额预付给供货方。这种付款方式弱化了预算单位对供货方的制约，置财政资金于极大风险之中。再如，部分预算单位为加快预算执行进度，在货物采购合同中规定，供货商向预算单位提交大比例履约保证金(如合同金额的90%，甚至100%)，预算单位支付100%货款，货到后再退还履约保证金。这种付款方式虽然控制了供货商违约风险，但客观上造成财政资金由国库转移到预算单位账户，尤其在供货期较长的情况下，大量资金长期滞留在预算单位账户，使财政资金流入监管盲区。这种“库款搬家”的行为与财政直接支付“统筹管理财政资金，提高资金使用效率和透明度”的精神相违背。而对于上述支付方式，在合同约定明确的情况下，财政部门审核人员只能根据合同条款进行合规性审核，无法制止这种不合理支付行为。

    (四)财政直接支付整体审核时间过长，支付效率偏低

    一般来说，一笔财政直接支付从预算单位申请付款到对方单位收款，包括预算单位提出申请、财政部门审核、银行支付、对方单位收款等步骤，但实际操作中具体流程较多，整体审核时间过长，支付效率偏低。以中央基层预算单位项目支出的财政直接支付为例，其具体流程包括：

    上述八个流程中，仅预算单位与财政部专员办之间通过“财政直接支付网上申报审核系统”实现了支付申请网上流转，但是财政部专员办与基层预算单位的主管部委之间、主管部委与国库支付中心之间均未实现联网，只能通过人工传递《申请书》的方式审核流转，导致整体审核时间过长，支付效率偏低。

    四、完善财政直接支付审核的政策建议

    (一)合理划分国库集中支付范围，优化财政直接支付审核广度

    虽然财政直接支付方式可以对财政资金运行更好的监控，但由于涉及环节多，运行效率偏低，并非所有财政资金的支付都适合直接支付方式。

    现行国库集中支付范围划分标准不尽合理。以中央预算单位为例，根据《关于中央预算单位2014年预算执行管理有关问题的通知》(财库[2013]211号)规定，实行财政直接支付的资金范围包括：公共财政预算和政府性基金预算支出中，年度财政投资1000万元以上的工程采购支出(包括建筑安装工程、设备采购、工程监理、设计服务、移民征地拆迁和工程质量保证金等支出，不包括建设单位管理费等零星支出)；单位所在地在直辖市、省会城市和计划单列市市辖区的中央预算单位项目支出中，纳入政府采购预算且单个采购项目金额120万元以上的物品和服务采购支出(以部门报送的项目支出预算明细表为划分依据)，未列明单个采购项目的，部门预算中所列采购项目金额200万元以上的物品和服务采购支出；纳入财政统发范围的工资、离退休费；能够直接支付到收款人或用款单位的转移性支出，包括拨付有关企业的补贴等；国有资本经营预算支出(财政部另有规定的除外)。

    从上述规定中可知，工程采购支出和未列明单个采购项目的物品和服务采购支出均以项目年度总投资额为标准(分别是1000万和200万)进行支付方式的划分。而这种划分方式并没有考虑到项目实际支出内容。例如，有的货物服务采购项目(例如“XXX运行经费”项目)虽然年度总投资超过200万，但大部分支出是小额零散支出，也不在政府采购范围内，并不宜划为财政直接支付方式。

    因此，国库集中支付范围划分不宜单纯以项目年度总投资额为标准，还应考虑项目实际支出内容。项目年度总投资在1000万(工程采购项目)和200万(货物和服务采购项目)以上的，应根据项目中政府采购支出比例进行国库集中支付范围划分。无政府采购支出或政府采购支出很少的项目，不宜划为财政直接支付；政府采购支出较多的项目，可划为财政直接支付，但要根据项目实际支出内容，做好直接支付和授权支付比例的安排，留出足够的授权支付比例，方便预算单位小额零散支出。当然，如此划分的前提是预算单位编制项目预算时要尽量详细、具体。

    (二)加强现场核查，增加财政直接支付审核深度

    合理划分国库集中支付范围可以减少一些不必要的审核工作，在此基础上，财政部门还应加大审核人力投入，通过加强现场核查，增加财政直接支付的审核深度，真正做到有效监管。

    大型工程项目要非定期现场核查，查看其工程形象进度与支付进度是否相符；货物采购项目支付验收款前要进行抽查，查看设备到货验收和运行情况；审核过程中发现造假、违规等嫌疑的，一律通过现场查看其实物及各项资料原件，核查资料真实性和支付合规性。

    (三)细化项目预算编制，明确财政直接支付审核依据

    预算单位应进一步细化项目预算的编制，在项目申报书中列明申报项目的各项明细支出内容和相应金额。一方面便于财政直接支付审核人员把握项目支出内容，为审核提供必要依据；另一方面也为国库集中支付范围划分提供依据。

    财政部门应对基层预算单位项目预算的细化进行强制要求。预算编制审核时，对于未列明项目明细支出内容的项目，不予通过。

    (四)出台政策法规，规范涉及财政资金的不合理付款方式

    预算单位使用财政资金提供公共产品，可以看作预算单位与公众之间的一种委托——代理关系。根据委托——代理理论，由于委托人和代理人利益目标不一致，在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。而目前在涉及财政资金的合同付款方面缺乏有效的制度安排，导致财政资金面临风险。

    因此，根据财政资金支付的特殊性和依法理财的要求，应加快研究制定《财政资金支付条例》，对涉及财政资金的合同付款方式作出一定限制，禁止在没有任何履约保障的前提下全额预付或“库款搬家”行为。如此，既能保障财政资金的安全，又能使财政直接支付审核工作有法可依。

    (五)优化预算执行进度考核方式，保障财政资金安全

    预算执行是预算管理的重要环节，关系到党和国家方针政策的贯彻落实，关系到财政职能的发挥和财政运行效率。加快预算执行进度，提高财政资金使用效率和效益是十分必要的，预算执行进度考核也是十分必要的。但是，财政资金安全是预算执行管理最重要的前提，是财政工作的生命线。部分预算单位为完成预算执行任务，不顾财政资金安全的支付方式值得关注。

    财政部门应进一步优化预算执行进度的考核方式，坚持加快预算执行进度与确保财政资金安全并重的原则。预算执行进度考核时，应充分考虑不同项目的特殊性，避免“一刀切”的考核方式。例如采购程序较为复杂的进口设备采购项目，从组织专家论证到申报进口批复，再到执行公开招投标程序、签订合同，整个采购过程需要数月时间，如果预算下达较晚，很难按时完成预算执行进度考核指标。再例如一些追加预算，预算下达时已接近年底，短时间内要完成一系列采购、支付程序非常困难。对于上述项目，应根据具体情况，设定具体考核指标，避免预算单位为完成考核任务，不顾财政资金安全突击花钱的情况。

    (六)加强信息系统建设，提高财政直接支付运行效率

    在目前财政直接支付各环节无法减少的情况下，应加强信息化建设，通过财政直接支付申请的全程网上流转提高支付运行效率。以中央基层预算单位财政直接支付为例，应在现有基层预算单位与财政部专员办实现网上流转的基础上，进一步通过网络系统连接专员办与基层预算单位主管部委，主管部委与国库支付中心，国库支付中心与代理支付银行，最终形成一套集申报、审核、支付于一体的全程网上流转的闭环系统。同时要加强电子身份认证等系统安全配套措施建设，确保财政直接支付网上流转的安全性。

    在加强信息系统建设的基础上，还应进一步限定审核流程中各个环节的审核时间。例如，可以规定“在资料齐备的情况下，财政部专员办、主管部委、国库支付中心审核时间均不能超过两个工作日。”如此，一笔财政直接支付申请从预算单位提出申请到对方单位收款，基本可以在一周内完成。在不削减必要审核环节的基础上仍能使支付效率大大提高。

 

参考文献：

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〔14〕财政部国库司.财政国库管理制度改革试点方案(财库[2001]24号).

〔15〕财政部国库司.关于中央预算单位2014年预算执行管理有关问题的通知(财库[2013]211号).

〔16〕财政部国库司.财政部关于专员办加强财政预算监管工作的通知(财预[2014]352号).

〔17〕财政部北京专员办.财政部北京专员办2002——2014年国库集中支付审核工作总结.