北京语言大学

内容提要：中期财政规划是政府预算管理理念和方式的深刻变革，全球已有超过2/3的国家实施了中期财政规划管理。从现实情况看，西藏实行中期财政规划管理的基础较为薄弱，还面临不少困难和挑战。成熟市场经济国家在财政规划管理中积累了一些经验和作法，可作为参考借鉴。在此基础上，本文结合西藏区情，从制度和操作层面提出西藏财政实行中期规划管理的政策建议。

关键词：西藏  财政  中期规划  预算管理

实行中期财政规划管理是新《预算法》的重大突破，也是中央关于深化预算管理制度改革的重要部署。适应西藏财政管理改革发展实际，积极稳妥推进中期财政规划，需要从理念、制度到方法的一系列创新。

一、实行中期财政规划管理的必要性分析

（一）中期财政规划的概念内涵

目前理论界对中期财政规划尚无准确定义。一般地，中期财政规划也称中期预算、中期宏观经济框架和财政战略、多年度预算，是20世纪中后期以来，世界上众多国家为实现财政可持续发展，对年度预算管理制度实施的一项改革措施，也是西方国家新型财政管理模式的重要基础。世界银行常用的对应概念是“中期支出框架”（MTEF），并将其分为三个层次：中期财政框架、中期预算框架和中期绩效框架，我国当前着手建立的中期财政规划和滚动预算制度接近于第二个层次即中期预算框架。

中期财政规划一般是3-5年的预算收支计划。实践中以三年期居多，也就是将预算安排的时间从一年扩展到三年，按照三年滚动方式编制，第一年规划约束年度预算，后两年规划指引年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。这种财政预算安排方式充分考虑了一定时期的财政政策与经济发展周期，将当年收支平衡的财政政策转向跨年度平衡的财政政策，将财政预算安排与国民经济和社会发展规划纲要，以及国家宏观调控政策有机衔接。

因此，可以认为中期财政规划是规划和预算的结合，是具有预算性质的规划，也是具有规划性质的预算，它不是政府收支计划简单地从一个年度转向多个年度，而是在财政经济预测的基础之上，结合政府政策目标，对年度预算进行的补充，涵盖了更多方面的内容。

（二）西藏财政预算管理中的突出问题

近十余年来，西藏财政稳步推进预算管理制度改革，在部门预算、定额管理、项目库管理、绩效评价等方面取得进展。但受各种客观因素制约，预算管理还存在一些问题。

第一，收支矛盾突出并呈加剧之势。从收入看，增速换挡趋势已很明显，特别是中央收入低速增长影响了对西藏地区转移支付，区域经济内生动力仍然较弱，本级财力增长难以弥补转移支付规模的下降；从支出看，保障民生、维护稳定、发展经济、深化改革都需要增加投入。收入增长缓慢与支出刚性矛盾加剧，财政年度预算平衡目标面临挑战，迫切需要创新财政平衡制度。

第二，预算安排缺乏预见性和前瞻性。预算编制以年度平衡为目标，部门没有中期资金安排计划，也缺乏对财政盘子的了解，不清楚可使用的资金总量，结果往往是政策的突发性导致预算安排的被动性。在原《预算法》及预算管理方式下，超收收入难以预计，如果年度中制定出台增支政策，财政部门只能充当“救火员”角色，仓促安排使用超收收入。由于项目确定时间短，与预算统筹衔接不够，支出效益有待提高。

第三，财政支出严重僵化。部门预算改革以来，虽然以零基法作为部门预算编制的重要方法，但实际编制中经过财政与支出部门的博弈，结果仍是基数加增长。除法定支出和重点支出完全实行基数加增长外，各部门利用完全信息优势，出于自身利益最大化考虑，倾向于尽可能争取预算规模，财政通常也只能给部门安排一定的增长，导致预算支出结构调整困难，有时并未充分考虑经济社会发展实际需要，不能完全体现宏观调控意图。

产生上述问题的根源，就在于财政预算控制方式不合理。以年度收支平衡为目标的控制方式偏重收入，容易导致顺周期调节，如为保证实现预算目标，有时可能超收超支或应收不收，有时又可能征收过头税（费）或压缩支出，不利于促进财政经济稳定发展。为此，西藏已于2015年正式启动中期财政规划工作，2016年起正式编制。

（三）实行中期财政规划管理的意义

中期财政规划管理有四方面的重要意义：一是保持财政政策的一致性与可持续发展。由于传统预算仅按一个年度来安排财政收支，跨年度财政政策的未来支出需求往往难以保障。中期财政规划将公共财政决策的取向由短期平衡拓展到中期可持续，有利于夯实中长期政策的财力基础。二是增强财政预算的前瞻性与减少时滞。由于公共财政决策的法定程序约束以及跨年度实施，一般来说财政政策效应显现都有时滞。实行中期财政规划管理后，财政可以事先获得有关制定和实施政策的信息，有利于科学降低支出压力，保证财政持续稳定发展。三是提升预算透明度与可信度。财政预算是一种通过政治程序实现政府受托责任的工具，在年度预算制度下，不可避免地会出现“短期行为”和“逆向选择”等道德风险。而中期财政规划有利于提高财政政策和预算安排透明度，规范政府预算行为，规避上述风险。四是改进财政预算的绩效评价。由于财政政策的时滞效应，一些支出对财政的整体影响只有在较长时间之后才会显现。而在中期框架内，政府可以通过有关财政收支信息，更好地对当前和未来项目进行绩效评价，并根据财政经济状况适时对预算进行跨期调控。

二、西藏实行财政中期规划管理面临的挑战

西藏在预算管理、中期预测、综合规划水平方面，与内地省市相比还有较大差距，存在长期与短期、整体与局部的关系处理不好，项目前期工作基础薄弱、论证水平较低，部门中长期事业发展规划的科学性、指导性、约束性不强，部门预算编制与中长期事业发展规划衔接不足，财政部门与支出部门预算管理职责划分不清，对部门支出总量的评估控制缺乏依据，支出部门与财政部门相互博弈、信息透明度不高等问题。推进中期财政规划管理面临一些困难和挑战，主要表现在以下四个方面：

（一）准确预测财政收支规模难度较大

总体上看，成熟市场经济体制的制度和政策相对稳定，财政收支预测的准确度较高。而西藏市场经济发育水平低，地方财政收入对中央财政依存度在90%以上，国内经济发展进入“新常态”后，各方面不稳定不确定因素增多，中央财政收入呈现由过去的两位数增长进入个位数增长的态势，同时各方面支出任务很重，“十二五”与“十三五”交替时期的改革发展稳定任务艰巨，财政支出结构僵化、资金使用效益不高的问题仍然十分突出，加之未来支出政策调整和变化的可能性，西藏财政中长期压力非常大，对财政收支进行准确预测的难度更大，这直接影响到编制财政中期规划。

具体来说，在财政收入方面：一是随着中央召开第六次西藏工作座谈会，以及新一轮财税体制改革全面推开，政府间事权与支出责任改革启动后的地方税体系建设、共享税分成方式、税收政策预期等还不尽明确，中央确定大政方针后，许多具体支持资金和项目还有待后续协商落地。二是西藏主体税收来源于第三产业，收入增长过度依赖于基建投资的增加，且地市间收入完成情况差异较大，增加了预测难度。特别是从2015年起全面贯彻落实国家及自治区统一制定的税收等优惠政策，各地、各部门不再出台新的支出优惠政策，也不再通过税收返还或变相税收返还等形式引税，导致部分地市税源亟需调整，不确定性因素增多，2016和中期财政收入预测难度加大。三是非税收入在自治区财政收入中占比较高，而非税收入的预测本身较为困难，加大了规划难度。如2015年以来政府性基金收入增长乏力，前10个月全区政府性基金收入仅完成预算的35%，较上年同期大幅下降，事先难以预计。

在财政支出方面：一是“上级政府点菜、下级政府买单”的情况仍然存在，经济社会发展中的隐性风险部分显性化，不可预期支出随时可能出现。二是年度预算在执行中管理不规范，按月考核支出进度与项目周期不吻合，不适应项目跨年度执行的实际，常常出现年底突击花钱，部门资金实际沉淀的现象，导致财政资金低效配置。此外，财政支出碎片化、部分政策不可持续等问题都增加了支出规划的难度。

（二）中期平衡的观念意识尚未形成

实行中期财政规划管理，需要树立中期平衡的理念，在短期内增强政策的战略定力，在中期内重视周期性平衡的约束，财政既不频繁调整、忙于“见招拆招”，也不听之任之、放任自流。具体来说，在中期财政规划管理和跨年度预算平衡机制的指引下，不是单纯地强调以收定支的年度预算平衡，而是以支出政策确定支出预算，追求中期的预算平衡，这种平衡机制可能出现年度预算收入与支出不相匹配的情况。在预算收入大于支出预算时，不强求当年全部安排支出，而是将收入结转下年使用，或用于削减财政赤字、化解政府性债务；在预算收入不足当年的预算支出，预算出现赤字时，不强求全部体现为削减当年支出，而是在科学预测、准确分析形势的情况下，分年度对预算赤字进行弥补。

在跨年度预算平衡机制下，未来对收入的预期弱化了，而对支出的预期则强化了，财政收支的压力和矛盾仍然突出，需要引入中期管理的思想理念，突出财政政策的综合性，强化年度预算约束力和中期财政规划指导力，实现预算收支的中期动态平衡。然而，从现实情况来看，自治区各方面对中期预算平衡的观念意识尚未形成，还是习惯于短期平衡，这不利于推行中期财政规划管理。如从2016年起，西藏将开始偿还以前年度中央代理发行的地方政府债券5亿元，占自治区本级收入测算规模的一半，意味着自治区本级财政收入必须预留此部分资金用于偿还到期债务，相应减少支出安排。

（三）不同规划之间的有效衔接缺乏基础

政府每五年制定国民经济和社会发展规划，财政部门也制定五年财政规划。在实际运行中，由于每五年制定的社会经济发展规划和财政规划可能不完全符合实际，导致规划对年度预算的参考性降低。而实行中期财政规划管理并滚动推进，能够及时根据经济社会发展动态调整，对年度预算的指导性较高。因此，制定中期财政规划时，需要明确财政五年规划与中期财政规划之间的关系，协调好二者之间的编制工作，避免重复和层次不清。此外，还存在中期财政规划与五年国民经济和社会发展规划之间，以及预算与部门事业发展规划之间的协调问题。如果决策机制不作适当调整，缺少自治区政府的高层统筹和支出部门协同配合，单靠财政部门很难完全做好中期财政规划。

（四）一些技术层面的问题亟待破解

当前实行中期财政规划管理还面临一些具体的技术性问题。如规划的约束力缺乏保障，有多大约束力、如何实现约束等都需要通过制度予以明确；中期财政规划各年度间如何衔接，当年未执行完的预算可否直接列入下年，不同层级政府规划如何衔接，特别是转移支付收入、债务收入的预期判断等，还没有具体明确的办法；中期财政规划是采取定性为主的表述方式，还是与财政预算类似的表格，也没有明确规定，这些问题都需要在深化预算管理制度改革中破解。

三、中期财政规划管理的国际经验借鉴

20世纪中期尤其是80年代以来，许多发达国家和部分发展中国家先后进行了以“中期支出框架”为核心内容的预算改革，弥补修正年度预算的缺陷。英国从1967年就开始编制指导性中期支出框架，澳大利亚从80年代中期开始实施中期支出改革，随后丹麦、新西兰、荷兰、挪威等引入中期支出框架。据世界银行统计，截止到2008年底，已经有132个国家考虑实施中期支出框架。近年来预算管理方式又有长足的进步，引入中期支出框架已经成为国际预算改革和发展的大趋势（参见表1）。

表1  实行中期财政框架国家的数量变化

资料来源：世界银行。

总体看，国外实行的中期支出框架包含三个要点：财政政策目标、资源分配规则、绩效评价机制。第一，财政政策目标是中期支出框架的出发点，与政府宏观调控意图紧密结合，决定着中期支出框架的基本形式与管理模式。政策目标不同，如财政政策是积极还是适度从紧，是立足于控制支出增长还是优化支出结构，由此确定的政府中长期总体支出、赤字和债务水平，以及相应的中期支出框架的形式与内容也就不同。

第二，资源分配规则是中期支出框架的运行机制，它包括三个层次的内容：一是测算规则，对宏观经济数据和财政收入进行量化预测是中期支出框架运行的前提，在此基础上，财政按照政策目标和既定支出政策，结合项目支出绩效审查结果，测算中期支出框架的支出基线，作为分年度预算编制确定支出总量和支出结构的依据，并根据宏观经济和政策变动情况，定期对基线进行修正，实行滚动管理。二是工作流程，财政与各部门经过反复多次的自上而下和自下而上的谈判协商，由更高层级政府进行平衡确定分年度、分部门支出总量，形成中期支出框架的正式文件予以公布，其中年度预算草案报议会审议通过后予以批复。三是权责划分，中期支出框架赋予部门更多预算管理权限，部门在支出总量控制范围内，可依据支出政策的优先级别和履行职能需要灵活安排支出项目，对部门资源分配和支出绩效负责，财政则着重掌控支出基线和进行总量控制，更多关注政府宏观政策目标、财政风险控制和支出绩效审查，体现财政的宏观管理职能。

第三，绩效评价机制是中期支出框架的实现基础，在基于权责对等的绩效评价机制下，部门支出项目要有明确的绩效目标、绩效指标、工作规划和测算依据，由部门对此进行承诺并为之负责，财政部定期对项目支出进行绩效审查，对支出的成本效益、投入产出进行分析，并将审查结果作为修正支出基线的重要依据。

由此可见，国外实行的中期支出框架与我国大体类似，在宏观上都体现为优化财政管理，在微观上都体现为运行机制落脚于以部门支出需求为基础的部门预算体系，是在拓展测算周期、完善预算安排机制及建立滚动管理机制的基础上逐渐形成完善的。尽管各国行政体制、财政体制、行政管理体制等国情各不相同，但从中期支出框架模型看，仍有一些共性特点：

一是收支规划的前瞻性。中期支出框架以政府施政目标和部门履职需要为导向，具有较强的前瞻性和导向性。中期支出框架通过建立问题导向原则，在周期内有限的财政资源与优先保障的政策目标之间建立平衡，有计划、有步骤地落实政府宏观调控意图。二是支出总量的约束性。中期支出框架具有严格的硬性约束，批复的年度预算具有法律效力，其后年度的支出规划，通过设置支出限额对部门支出膨胀冲动也具有较强的约束作用。在中期支出框架下，通过统筹考虑政府财政资源总量和既定支出政策，并在对未来政策调整情况做出充分预估的基础上确定清晰、明确的支出基线，以此确定分年度支出总量和分部门支出限额。三是资源分配的有效性。中期支出框架下政府财政投入的有效性，来自于建立在中长期视角下的绩效评价机制。它可以是在宏观层面上进行的战略目标审查，也可以是在具体项目层面上进行的支出绩效审查。在编制中期支出框架时，各部门需要对支出项目做出绩效承诺，提供明确的绩效目标、绩效指标、工作规划和测算依据，并进行持续的跟踪问效，财政则定期对部门支出项目的成本效益、投入产出进行审查分析，并将审查结果作为更新支出基线的重要依据。四是权责划分的合理性。在中期支出框架下，财政与各部门的权责划分发生了较大变化，都有一个将预算管理权限逐步下放的改革过程。部门在财政确定的支出总量控制范围内，可根据部门履职需要灵活安排支出项目，从而调动了部门进行预算管理、优化支出结构的主动性和积极性。在赋予部门预算管理主体地位的同时，也突出了部门对支出绩效进行承诺及对公众进行解释的主体责任。财政则将职能定位逐渐转向对财政政策目标的把握、对战略资源分配的决策、对财政风险的掌控和对部门支出效益进行战略审查等方面，突出了财政在宏观管理层面的主体责任。

四、积极稳妥推进西藏中期财政规划管理的建议

从西藏财政管理实际出发，结合成熟市场经济国家中期财政规划管理的先进经验，建议从以下四个方面着手推进西藏中期财政规划管理。

（一）加快树立中期财政观念

推进中期财政规划管理，需要自治区内各地区各部门强化预算约束理念，树立中期财政思维，改变目前仍然存在的“重分配、轻管理”和“重资金、轻绩效”的观念。突破年度的局限，综合考虑项目的跨年度因素，完善预算绩效管理制度，进一步完善绩效目标申报、审核、批复机制，规范绩效评价工作程序，健全绩效评价结果反馈、应用、整改机制，促进绩效管理与预算编制、执行、监督有机融合。拟出台的增支事项必须与中期财政规划相衔接，制定延续性政策必须统筹考虑多个年度，不能一年一个，真正体现中期财政规划对预算的约束作用。同时，加强政府部门的受托责任，申报项目支出预算时，全面反映项目执行单位、历年预算安排、结转结余资金、绩效评价结果、项目实施方案等情况，提高财政透明度和参与度，提升预算的可预见性，明确财政规则，保障中期财政规划的约束力。

（二）切实加强中期预算项目库建设和管理

中期预算项目库是中期财政规划管理的基础和重要支柱，可靠、管用、高质量的项目库是中期规划管理的具体细化和基础支撑，应切实加强中期预算项目库建设和管理，按照“目标明确、内容翔实、依据充分、金额合理”的要求，推动项目支出实现全周期滚动管理。一是做好项目分类和清理工作，盘活财政存量资金，加大专项资金清理整合力度，减少项目个数、增加项目层次，尽可能将实施内容相似的项目整合成一个项目。二是建立预算支出中期规划和财政专项资金项目库的信息对接、同步更新机制，规范项目申报与审批，建立跨年度预算平衡机制，提高项目设置的合理性和项目支出安排的科学性。三是健全项目预算审核机制，选择部分重点项目开展预算评审试点，建立正常的进入与退出机制，推动预算评审与加强项目库建设、管理同步规划和同步实施。四是通过筛选、论证、排序、审核支出项目，明确项目设置和入库条件，加强对项目申报要素和内容审核，建立健全项目支出事前评审机制，提前项目储备，并逐年滚动，实现年度间资金项目安排的滚动管理、预算收支的综合平衡。五是细化项目预算编制内容，所有项目均需分解落实到具体预算单位和使用用途，明确项目实施计划和时间进度，在现有基本支出定员定额标准体系的基础上，增强定额标准的适应性，发挥定额标准对预算审核和安排的支撑作用，增强财政资金安排的前瞻性和可持续性。

（三）逐步完善中期财政规划编制流程

目前可按惯例以3年为周期编制中期财政规划和部门预算中期规划，并逐年滚动向前编制。建立中期预算框架，范围可逐步从一般公共预算拓展到政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算等四大预算，将年度预算纳入中期财政框架下进行，不仅实现政策与政府收支预测的对接，还对政府支出绩效进行评价，强化规划对年度预算的控制。如大致流程可以是：每年10月份，在编制宏观经济预测报告、部门事业发展中期规划的基础上，财政部门合理预计财政收入、报请自治区政府确定支出总量控制目标和分部门、分类别明细控制目标。11月份，部门在支出限额内编制部门中期财政规划、进行项目重要性排序，具体编制规划时，首先对总体收支和全面政策做出预判，再对影响较大的政策进行重点分析，使部分支出相对稳定，部分支出预测尽量科学可靠，并形成动态优化调整机制。次年1月份，财政审核项目支出需求并进行重要性排序后，汇总编制中期财政规划，报请自治区政府审定后提交人大审议。通过后由财政部门批复各单位预算，同时告知后两年规划的相关内容。

（四）做好不同规划之间的衔接协调

中期财政规划首先应与国民经济和社会发展规划纲要相衔接，与重点专项规划相衔接。特别是充分体现规划期内的重大改革、重要政策、重点项目，以及经自治区政府批准的行业规划指标。在分析预测规划期内重大财政收支情况的基础上，对教育、医疗、就业、交通、环保、农牧、维稳等重点领域，研究规划期内的政策目标、运行机制、评价办法和预算安排，滚动编制细化的事业发展中期规划，在此基础上形成滚动的中期财政规划。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，对农业、教育、科技等重点支出，不再采取先确定支出总额后安排支出的办法。对各类重点支出，结合中央专款、专户结余、预算执行等情况，推进项目和资金的统筹安排。加强项目前期评审和规划论证工作，减少预算执行中的二次分配和占比，涉及跨年度实施的项目按照时间进度安排资金，压缩预算调整规模。

此外，还应加快推进政府会计制度等配套改革。权责发生制政府会计制度能够为预算管理提供全面、丰富的预算会计和财务会计信息，全面反映政府资产、负债、收入、费用等相关信息，为科学测算政府未来运行成本，准确编制中期财政规划以及未来的中期预算提供详实的基础信息。

参考文献：

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