李强/佛山科学技术学院；伍宇漩/佛山南兴宇房地产与土地评估有限公司

内容提要：政府投资项目是地方政府实践其职能的重要手段之一,是其提供公共产品的主要方式，但现实中地方政府投资项目在竣工财务决算环节普遍存在决算不及时、长期拖延以及决算率低等问题，造成财政资金滞留、流失，加大腐败的可能性和风险性等弊害，需要采取有效措施，规范和加强地方政府投资项目竣工财务决算，以实现政府投资项目好、快、省的目标。

关键词：地方政府  投资项目  竣工财务决算  资金监管

近年来，随着地方政府投资项目实施招投标制度和国有建筑企业“脱公”转制为民营企业，政府投资项目建设逐步走向规范化，但部分投资项目造价超预算、超规模、竣工后长期不办理决算的问题比较突出，导致相当一部分财政资金长期滞留的问题仍然存在。竣工财务决算是工程项目建设结果和财务状况的总结，是对建设项目进行投资评价的依据，更是遏制项目建设中高估冒算、挪用资金和超概算等行为、增强项目财政资金监管力度的有力工具。如何规范和加强政府投资项目竣工财务决算，提高项目资金使用效益、避免竣工后财务决算项目资金长期滞存以及遏制工程建设领域腐败行为的滋生蔓延是当下亟待解决的问题。

竣工决算包括从项目策划到竣工交付使用全过程的全部实际费用，其内容包括竣工财务决算说明书、竣工财务决算报表、工程竣工图和工程造价对比分析四个部分。其中竣工财务决算说明书和竣工财务决算报表又合称为竣工财务决算，它是竣工决算的核心内容。竣工决算与工程预算、设计概算统称为项目建设的“三算”。在当前地方政府投资项目建设“三算”管理工作中,竣工财务决算是最薄弱的环节,未能引起有关部门足够的重视。按照财政部、建设部《基本建设财务管理规定》第37条规定，建设单位应在项目竣工后3个月内完成竣工财务决算的编制工作；依照该规定第14、15条要求，建设项目在编制竣工财务决算前要认真清理结余资金。项目建设单位应当将应交财政的竣工结余资金在竣工财务决算批复后30日内上交财政。但在实际操作中，上述规定并未得到很好的执行。现实中，地方政府投资项目在竣工财务决算环节普遍存在决算不及时、长期拖延以及决算率低等问题。

一、地方政府投资项目竣工财务决算制度落实不到位的弊害

地方政府投资工程建设项目少则百万、多则上亿的巨额资金，对其资金管理、使用的监管是重中之重。作为政府投资项目投资监管的关键环节，竣工财务决算反映了工程竣工后由建设单位编制的建设项目从筹建到竣工验收、交付使用全过程中实际支付的全部建设费用，直接关系到政府投资效益、项目资金安全、反腐倡廉建设等。如果政府投资项目竣工财务决算制度落实不到位，其造成的弊害是多方面的。

（一）造成国有资产家底不清，会计信息失真，既有存量资产出现呆滞或流失

政府投资项目竣工决算是“正确核定新增固定资产价值，反映竣工项目建设成果的文件，是办理固定资产交付使用手续的依据”,如果项目竣工后，工程竣工财务决算不能按时完成及批复，项目投资额就不能及时转销，财务资料和竣工资料也无法移交，无法准确核定所形成资产的实际价值，资产接收单位固定资产入账价值、折旧及运行维护费用等方面均会受到不同程度的影响，使得政府对国有资产家底心中无数，无法对实有资产进行有效增值管理。此外，一些项目实际上是已交付使用的固定资产，但因未办理竣工财务决算，未纳入固定资产核算管理，其在会计资料上仍反映为“在建工程”，会计信息不能真实反映部门资产状况，^[3]容易造成既有存量资产出现呆滞或流失。

（二）造成资金滞留，无法盘活，资金使用效益低下，腐败的可能性和风险加大

政府投资项目竣工结算后，竣工财务决算如果多年久拖未决，长期挂在建设单位的财务账上，势必造成基本建设结余资金不能及时清理及上缴，形成资金滞留，无法盘活，进而影响财政性政府投资的资金使用计划安排及宏观动态调控，大大降低财政资金的运行使用效率。

尤其应指出的是，工程竣工结算与工程竣工财务决算，二者包含费用的范围是不同的。前者结算的是工程竣工价款；而竣工财务决算的是从工程项目筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，即除了工程竣工结算价款外（该部分费用一般占项目投资总额70%左右），竣工财务决算还包括：建设单位管理费、土地征用及迁移补偿费、勘察设计费、可行性研究费、（贷款）项目评估费、监理费、招投标费等等（该部分费用一般占项目投资总30%左右，有些项目申请单位由于超标准、超规模、超范围编制预算，通过提供虚假预算资料，骗取政府投资资金，因此这部分的实际比例还要更高）。

如果工程竣工结算后不及时办理竣工财务决算，则财政部门和项目主管部门对上述约占项目投资总额30%的资金使用的真实性（如是否专款专用，是否存在骗取资金、虚报冒领、贪污、挪用等情况）难以了解和掌握；在工程建设中，建设单位往往倾向于报大概算和工程预算，以获得充裕资金，如果项目竣工后不及时决算，项目资金结余就会沉淀在账户，容易诱发巧立名目，虚增、虚构工程以套取项目资金的行为，并导致腐败现象。

（三）导致今后竣工财务决算更加困难

政府投资项目长期不办理竣工财务决算，随着时间的推移，项目成本如贷款利息、管理费用会继续增加，投资项目资产的准确性更加难以界定。工程项目交付使用后，如遇到项目主管部门撤并、项目建设单位机构撤销，人员解散调离，对项目管理和编制财务决算会变的更加困难。

另一方面，地方政府投资项目竣工财务决算久拖不决的普遍性也会形成法不责众的社会心态，助长、引诱随后更多项目竣工决算滞后，从而形成滚雪球效应，使地方已完工而未办理竣工财务决算的项目越积越多，造成地方政府投资项目竣工财务决算积重难返。

还需强调的是，由于地方政府举债筹建的工程项目的概、预、决算没有纳入财政的审核范围，非财政性及其它国有工程也尚未建立严格的资金监管审核体系，因政府投资项目竣工财务决算制度落实不到位造成的弊害将进一步被放大。

二、地方政府投资项目竣工财务决算滞后的主要原因

（一）各职能部门之间存在的信息孤岛造成监管漏洞

据多地检察机关惩治和预防职务犯罪综合报告显示，工程项目建设仍然是职务犯罪多发的重点领域。[①]在政府投资项目的策划立项、工程预算、勘察设计、招标投标（施工企业选择）、施工管理、工程监理、竣工验收、工程结算、财务决算等环节都存在着腐败的可能和风险，但因涉及的管理部门众多（包括纪检、监察、发改、财政、国资、建设、审计和项目使用等部门）、涉及的建设程序繁杂，而相关职能部门对各自所有的建设项目监管信息又不交换、不共享，从而形成一个个信息孤岛。信息孤岛的存在，导致信息更新的同步性差，从而影响了信息和数据的一致性、准确性和完整性，极大地影响政府各职能部门在对政府投资项目监管过程中的协同合作，使各职能部门对政府投资项目领域发生的违法违纪问题难以及时发现、制止和查处，导致一些单位和个人在工程项目完工后，通过迟迟不办理竣工财务决算，以达到掩饰、湮灭其违法、违纪行为的目的。

（二）工程造价控制和价款结算监管乏力、不到位

在建设项目管理中,地方政府部门的工作重点主要放在工程的审批和投资的分配上, 对项目造价管理与控制普遍比较薄弱,主要表现在未施行项目全过程造价咨询控制制度，对工程造价控制、价款结算监管乏力、不到位，造成一些项目单位为了达到某些目的修改原设计，增加、扩大工程项目,提高设计标准。有的工程项目为了容易获得上级主管部门的审核批准，起初上报规模小，投资少的工程项目,一旦获得批准,，则不断修改设计,要求增加投资额，^[4]迫使政府投资部门不断追加投资，最终实际造价大大超出原先计划，此即所谓钓鱼工程。^[5]竣工财务决算编制工作中最基本的数据主要来自各工程项目的造价资料，上述钓鱼工程造成的工程结算进度的变化以及数据失真和数据多报，无疑会拖累竣工财务决算的及时、顺利地办理。

此外，按照规定，工程竣工验收前承包人应向发包人提交竣工结算文件；发包人应在合同约定的时间或28天内予以答复，逾期未答复视为认可。但现实中，大部分地方政府投资工程未按此规定去履行，其主要原因是合同实施过程未确认结算依据，建设工程项目合同与招标约定不一致，工程随意变更而没有向有关部门备案，容易出现工程造价纠纷，拖延工程结算，由此导致竣工财务决算不能按时办理。

（三）没有建立健全防范政府投资项目竣工财务决算滞后的问责和激励机制

目前，各地大都尚未建立健全防范政府投资项目竣工财务决算滞后的约束和激励机制，有关部门重预算、轻决算，对竣工财务决算的重要意义认识模糊或认识不足、对竣工财务决算滞后问题要求不严，纠治不力；而一些建设单位为使本单位利益最大化，尽可能搭便车以截留、挪用项目资金；趁未决算，续立名目新增单位工程；在项目工程结算办理过程中，预计有资金盈余，便利用还未进行竣工财务决算和办理固定资产手续的间隙，继续设置新增工程来用足资金余额，因而有意推迟办理项目竣工财务决算。还有一些项目建设周期较长，领导升迁、调动后，新领导存在“新官不理旧事”的思想，申请办理竣工财务决算的积极性不足。

（四）政府投资项目信息公开不足

据了解，目前多地尚未制定政府投资项目信息公开办法，一些地市关于政府投资项目的信息虽然有公开，但过于简单，公不公开、公开什么和怎么公开常常取决于建设单位的主要领导。此外，政府进行建设项目信息公开，需要设置机构、人员和工作程序，收集大量分散游离的信息，并进行整理、筛选、分类，由此产生一定的行政负担，^[6]导致有关部门懒于推进政府投资项目信息的全面、充分地公开。信息公开的不足导致政府投资项目竣工财务决算的长期拖延办理得不到监管部门和公众的监督和纠正。

三、规范和加强地方政府投资项目竣工财务决算的对策建议

（一）建立政府投资项目电子监察系统，实行项目网上全程实时动态协同监管

政府投资建设项目资金的管理、使用是一个持续不断的动态过程，为此有必要建立政府投资项目电子监察系统，消除信息孤岛，堵塞监管漏洞，实行项目网上全程实时动态协同监管，对出现的违规异常情况，通过电子监督自动提醒警示（例如出现招标投标信息与合同签订信息不符、审定工程造价大于送审工程造价的情形时, 网上电子监察系统自动提醒警示），政府投资项目相关各方的违法违纪行为得以被及时发现、制止和纠正，使问题在萌芽状态即得到妥当处理。如此一来，一些单位和个人在工程项目完工后，妄图通过迟迟不办理竣工财务决算，以掩盖其违法违纪管理、使用项目资金行为的机会和意愿就会大大减低，从而为项目竣工财务决算顺利办理奠定良好的基础。

具体可借鉴青岛市的经验，[②]由地方监察部门牵头，利用现有发改委、财政、审计、建设、交通、资管办等部门的电子平台抓取数据，同时把政府投资的非财政资金项目也纳入其中，详细反映每一项工程从立项到决算的全过程，具体到审批文件、金额、变更审批过程、工程现场相关视频等，实现信息共享。财政、审计、监察根据各自的职责设立监督要点，对非正常的情况随时提出预警，便于随时开展跟踪监督。使工程项目的全过程时刻处于监督之下，全面、及时地监控政府投资项目中的违规、违纪、违法行为，最大限度地压缩自由裁量空间，使制度实施刚性化、监督约束格式化、权力运行规范化。

此外，在政府投资项目电子监察系统中设立中介组织诚信平台模块，从所有政府投资项目推进的过程中抓取和收集参与工程建设与监管的预算编制、造价咨询、招标代理、评审公司、审计师事务所、竣工财务决算中介公司等中介机构的从业情况，建立分类的信誉评价指标体系和信誉评价数据管理系统，将中介机构和人员不良信用登记、信誉综合评价作为各行业准入与清出的一项考核指标，将严重违规违法者列入黑名单，通过定期公布相关的信息，影响项目参与各方对中介公司的选择。

（二）主动做好政府投资项目工程造价控制与价款结算监管工作

如前所述，做好政府投资项目工程造价控制、价款结算监管工作是项目竣工财务决算顺利进行的前提条件，为此我们建议：一是改变以往“招投标严管、施工中不理、竣工后把关”的被动监管方式，强化工程项目前期和标后监管的制度和措施，保证竣工验收前，竣工结算依据已经确认；施工单位已提交工程结算书和质量保修书；二是要求政府工程（包括财政投资工程和其他国有工程）从项目立项开始直至竣工财务决算结束，聘请专业造价咨询公司进行全过程造价咨询与控制管理，政府工程的全过程造价文件（包括工程概算、预算、招标控制价、合同价、工程结算和竣工财务决算）应上传到工程造价管理机构信息管理平台进行备案（待条件成熟时则整合到政府投资项目电子监察系统中）。此外，鉴于地方非财政性国有工程造价缺乏监管审查体系，建议参照深圳经验，[③]将项目造价文件委托住建局造价站组织审查。

（三）完善绩效考核指标及其权重、加强领导干部离任审计，拓展财政监督管理范围

1.完善对有关职能部门和建设单位的绩效考核

通过对政府投资项目竣工财务决算是否按期办理、项目工程履行招投标程序是否严格；项目是否违规转包、肢解发包；项目是否超概算、建设手续是否完善；合同签订是否及时和规范、是否按合同约定的工期完成项目、现场监管是否到位等指标进行综合分析和评判，找出项目存在的问题及其原因，明确相关责任。以绩效评价为依据对主管部门和建设单位实施绩效考核，考核结果可分为优、中、差三等，并将绩效评价结果与下一年度财政预算挂钩: 对绩效优良的部门和单位，安排来年预算时将增加预算；对绩效一般的部门和单位，将加强监管并控制其预算；对绩效很差的部门和单位，给予通报批评，并在下年度从紧安排其预算。

2.加强对项目建设单位领导干部年度绩效考核和离任审计

把项目竣工财务决算是否及时送审作为项目建设单位领导干部年度绩效考核的重要内容。将在建工程项目竣工财务决算审计作为项目建设单位领导干部离任审计的主要内容之一。

3.拓展财政监督管理范围

规定凡是使用政府财政性资金进行的全部非经营性基本建设项目或项目总投资以财政性资金为主要来源的其它建设项目，均纳入财政监督管理范围。政府财政性资金来源包括：市本级财政预算内安排的建设资金；纳入市本级财政预算管理和财政专户管理的行政事业性收费(基金)按照规定用于建设的资金；上级部门专项补助的建设资金；市属国有投资公司承担政府投资项目的融资建设资金；市本级财政承诺借贷或者偿还债务的政府性融资建设资金。建设单位在工程竣工验收和结算审核后1个月内，应将完整的竣工财务决算资料送财政部门，由财政部门审核。

凡是政府投资项目，都要接受行政监察机关的监察。对在项目过程中有拒不配合或阻挠财政投资评审工作以及其他违规违纪行为的单位和个人，情节较重的，由监察部门发文给予通报批评；情节严重的，根据党纪政纪规定给予处分。对于造成严重后果和不良影响，或者给国家、集体造成重大经济损失的，除追究直接主管人员的责任外，还应根据党风廉政建设的有关规定，追究单位主要领导的责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

对拒不配合或阻挠财政投资评审工作的项目建设单位，根据实际情况，财政部门应切实依照财政部《财政投资评审管理规定》（财建[2009]648号）规定，暂缓下达项目财政性资金预算或暂停拨付财政性资金。

（四）逐步推进政府投资项目信息的全面公开，接受社会监督

政府投资项目领域是腐败行为的多发、高发地带，信息公开对有效预防政府投资项目领域的腐败具有战略意义。^[6]各地方政府有必要逐步建立和推进政府投资项目信息公开机制。建议将推进政府投资项目信息的全面公开作为地方政府信息公开工作的重点内容之一。地方政府投资项目信息公开的内容直接从政府投资项目电子监察系统抓取，具体包括政府投资项目基本情况及项目决策、审批、招投标及建设实施、标后监管、竣工验收、工程结算和财务决算等情况。公开方式可采取政府门户网站公开、报纸或其它媒体公开等多种形式，以方便广大群众监督。

参考文献：

〔1〕李亮，王艳春.竣工决算和竣工结算相关知识谈[J].民营科技,2010(3).

〔2〕王婕．浅析竣工财务决算的编制[J].大众商务,2009(5).

〔3〕郭春敖，毛万云. 政府投资项目岂能长期不办理竣工决算[EB/OL].2014-03-06.

〔4〕李琳.浅析造价工程师在规范建筑市场的作用[J].建筑市场与招标投标,2012(3).

〔5〕涂佳娜.让“钓鱼工程”不再来[J].审计与理财,2006(12).

〔6〕肖俊奇.建立政府投资项目信息公开机制[J].廉政文化研究,2011(1).