李 勇
（中国人民银行怀化市中心支行
内容提要：随着社会、经济的发展，商业银行代理国库固有的缺陷不断显现，新《预算法》继续确立人民银行经理国库职能，人民银行收回商业银行代理国库具备法理、技术条件。收回代理国库大体可以分为两种模式，一种是“集中模式”，另一种是“分散模式”，而分散模式对收回县级代理支库具有较强的比较优势，同时要注意分散收回的基础和原则，并提出了分散收回的政策建议。
关键词：国库管理体制 人民银行 代理国库 经理国库
实行经理国库或代理国库，严格地说也是涉及国库体制的问题，实行中央银行体制的国家大都采用委托国库制。新《预算法》继续确立中国人民银行具体经理国库，表明我国实行的也是委托制国库体制，法律规定的具体形式为人民银行经理国库制。由于我国实行中央、省、市、县、乡五级政府、五级财政体制，按照“一级财政、一级国库”的要求，原则上需要设立五级国库。但实际上，在部分不设人民银行机构的基层地区，国库业务由人民银行委托当地商业银行办理。与人民银行机构缺失相对应，代理国库的范围，也集中在代理城区国库、县级国库和乡镇国库。本文旨在分析、探讨基层人民银行收回代理国库的模式选择，并提出相应政策建议。
一、代理国库存在的历史原因及固有缺陷
（一）历史原因
国库体制的选择，往往有历史和现实的原因。我国自鸦片战争之后，政治、经济环境剧烈动荡变化，票号、钱庄等旧的金融形式没有完全实现向商业银行、中央银行的转型，银行业制度发展由政府主导，缺失内生动力，容易出现僵化、生硬、变形。国库体制的变化也是如此，早在北洋政府时期,中国银行被确定为行使央行职权的国家银行，代理国库业务，1913年颁发了《金库条例草案》。南京政府时期，成立了中央银行，出台了《中央银行法》，并试图独占国库经理权，但与经营数十年的中国银行、交通银行相比，显得力不从心，即又规定了在中央银行没有设立分行之地方，经理国库业务由中央银行委托其他银行办理。
新中国成立后，我国曾实行大一统的银行体制，明确由人民银行经理国库。1984年人民银行行使中央银行职能，1984-1985年，人民银行和工商银行分家，人民银行县支行被撤销，并带来了如国库、发行库、金融监管等问题，1985年又相继恢复了县支行。但是有选择性地进行恢复，并没有全面设立，当时全国2280多个县，恢复县支行1800余个，400余个县没有恢复。加上后来有的地区县级行政机构撤并，在新设立的县级政府，没有设立人民银行机构，也选择实行代理国库。选择实行代理国库，实际上是人民银行因机构缺失的无奈之举。
（二）固有缺陷
1．难以形成有效竞争。县级代理国库，一般处在边远山区，金融机构相对单一，有的仅一家农业银行或农村信用社，在代理机构的选择上无法形成竞争；在经济相对发达的县域，虽然金融机构较为健全，但新设机构较多，代理国库业务因投入与产出不匹配，业务繁杂、政策性强、变化快、责任大，没有吸引力，参与代理国库的愿望不强，政府、财政甚至上级国库，重新选择代理国库的动力不足，除非出现了经济案件、重大差错，能维持现状就维持现状，代理机构有选择的余地，但无选择的实质。由于没有竞争的压力，代理国库出现了业务量逐年增加，机构逐渐撤销，人员逐年减少的局面。目前普遍存在没有单设机构、仅设一个柜台，专职人员少、兼职人员多，难以满足国库履职的要求。
2．难以实施责任追究。针对代理国库的现状，人民银行相继出台了加强代理国库管理的规章，加强了现场检查的力度，但收效甚微，甚至走进了“屡查屡犯，屡犯屡查”的死胡同，一个主要的原因就是无法将责任落实到岗，追究到人。一是“垂直领导”只是业务上的垂直领导，不是机构、人员上的垂直领导，管理国库对代理国库的检查、考核，不是代理银行考核的唯一依据，仅是参考依据，对工资、奖金、业绩影响不大。二是代理银行对国库人员同样有存款、中间业务等银行指标的考核，国库业务做得再好，这些指标完不成，同样会影响工资、奖金、业绩。三是代理国库不设独立的内设机构，挂靠在营业部等内设机构中，商业银行实行的是定岗、定人、定效，国库业务量大，人员要求高，但可以量化的效益低，往往会影响挂靠机构的整体效益，或者挂靠机构因自身经营业绩差，也会影响国库人员整体效益。国库人员的业绩、效益与国库工作质量关系不大，国库人员积极性调动难，责任落实难，目前出现了国库人员整体不稳定，骨干交流难的尴尬局面。
3．难以落实业务融合。原则上代理国库业务纳入代理银行业务体系，使用代理银行的会计科目、账户、报表，但代理银行业务系统没有建立国库业务平台，国库业务仍然使用人民银行的业务系统，而人民银行新的数据集中系统（TCBS）、信息管理系统（TMIS），因网络安全、信息安全等原因，无法普及到代理银行，只有继续使用单机版的会计核算系统（TBS），并取消了统计分析系统。同时，代理银行业务系统也在不断的升级、换代，其以利润最大化为目标的设计理念，也无法兼顾代理的国库业务，两大业务系统无法融合，破坏了原以建立的内控制度、会计核算方式及统计分析方式，会计组织的严谨性及核算质量下降；国库统计报表系统被废除，直接影响到统计分析报告的质量。需要不断地寻找融合点、创建融合方式，修补业务处理的漏洞。
4．难以全面履行职责。现行的法律、法规规定国库具有反映、执行、促进和监督职能，《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》也规定，代理国库“监督管理和检查指导辖区内各分支机构和其他金融机构办理的乡镇国库及国库经收处的工作，及时解决存在的问题。”但代理国库更多的是在履行对财政资金收、支、退的核算职能，财政、税务机构作为商业银行的优质、强势客户，代理国库首先考虑的是如何留住这些资源，如何平衡制度与客户关系，难以履行好国库事中监督职能。现代国库的职能还在不断丰富、发展，代理国库缺少国库专业的技术、系统、人才，对外的检查、辅导，难以胜任，有价值的调研、分析也难以完成，可以说，除了基础的会计核算，其他职能基本上难以履行。
5．难以配合财税改革。改革的路径一般是“顶层设计”或“摸着石头过河”，代理国库“摸着石头过河”式地推动，缺少动力，鲜有案例；“顶层设计”式的改革，往往是由政府主导、推动，代理国库只能被动参与，否则，会以改革之名，谋自身之利，如以国库集中收付改革的名义，争取财政性存款。在推进国库单一账户改革，地方国库现金管理改革中，人民银行必须要起主导作用，国库单一账户按“国际惯例”设立在中央银行，从我国的实际出发，也必须设立在中央银行；国库现金管理，必须坚持“三台原则”，以加快财政资金的周转、使用，确保财政资金的安全、增值，提供公平、有序的竞争环境，实现财政政策、货币政策的协调，代理国库都无法实现。
二、收回代理国库条件基本具备
实行代理国库的县域，一般是因经济、地缘的原因没有设立人民银行，但随着新农村建设的深入，我国行政体制、财政体制的改革更有利于县级行政体制，县域经济在发展壮大。金融机构在支持“三农”中的作用更大，金融机构在发展壮大，政府、财税、金融机构及社会公众对人民银行提供金融服务有更高的需求，收回具有较好的外部环境。
1．具备法律基础。《人民银行法》、《预算法》都明确规定了人民银行依照法律、行政法规的规定经理国库，经理各级国库业务、组织管理各级国库工作，是法律赋予人民银行的一项重要职责。代理国库只是在早期人民银行不具备经理条件下的一种委托授权，而不是法律授权，收回代理国库也只是收回委托，不需要修订法律。同时，《人民银行法》还规定，人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为人民银行的派出机构。人民银行的分支机构根据人民银行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务。当履行职责的需要具备了设立分支机构的条件，无论采取何种方式收回代理国库，法已授权，都是依法行政。
2．具有现实需求。随着国家西部开发、中部崛起战略的实施，县域经济发展迅速，县域经济发展出现了新的不平衡，原来经济总量较小的县，甚至超过了经济强县，人民银行业务代管的重心就会发生变化。“强权扩县”、“省直管县”是我国行政体制改革的趋势，人民银行县级机构的基础性作用、独立性作用会越来越突出，代理或委托管理的方式越来越不适应履职的需要，人民银行机构的设立应该适应国家行政体制的设置需要，否则将无法有效履行职责。随着县域经济的发展，县级金融机构在不断增加，提供金融服务的需求越来越迫切，县级需要一个金融协调、管理机构；同时人民银行县级职责在不断增加和完善，除了传统的“两库”业务，还有征信、反洗钱、金融稳定等业务，一直以来，在没有人民银行的县域，地方政府、财税、金融机构都感受到人民银行机构缺失的不便，运行成本的增加，希望在县级设立机构，地方政府也愿意提供必要的经费支持。
3．具备技术条件。人民银行的业务系统已经进入到数据集中时代，国库的“3T”系统覆盖了国库基础业务，全部实现了数据集中，只要有网络，通过参数设置，就能建立业务运行平台，实现人民银行履职的“条条”管理，通过“条条”管理逐步向“块块”管理过渡。现代化支付系统，为资金清算提供了便利，国库通过申请单独的支付行号，就可以加入现代支付系统，实现与商业银行的资金清算。有了资金流通渠道，有了国库会计、统计、信息系统，就具备了国库运行的基础。网络还为远程办公提供了便利，可以实现远程监控、视频会议、应急指挥，为安全生产、应急管理提供保障。
4．具有履职能力。《国家金库条例》已颁布30年，经过30年的建设，我国培养了一支专业的国库队伍，在市、县级具有比较专业的国库人员，可以就近完成业务系统、人员的培训，协助配备网络、设置参数，保证业务的连续性。人民银行对县支行的管理更加灵活、符合实际，在机构设置上讲求实事求是、科学安排、合理设置；在职能履行上讲求因地制宜、区别对待、有增有减；在人员安排上讲求岗位整合、合理兼岗、适当调增。进人渠道也在不断拓宽，对于操作岗位可以实行聘任制，在防范风险的前提下，实现岗位与人员的匹配。
三、收回代理国库模式选择
收回代理国库，应因“库”制宜，不能搞“一刀切”，宜“集中”就集中，宜“分散”且分散。随着“乡财县管”的实行，乡镇国库大多进行了撤销、合并，收回区支库大多以“集中模式、一机多库”为主，可以先试点、后全面；收回县支库应该以“分散模式、一机一库”为主，条件成熟一个，收回一个。
（一）“两种模式”概述
收回代理国库大体可以分为两种模式，一种是“集中模式”，另一种是“分散模式”。“集中模式”就是人民银行实行“不增机构、一机多库、同城经理”收回代理国库。如人民银行收回城区代理支库，将代理的区级国库业务集中到人民银行，人民银行可以实行“独立会计核算、统一监督分析”，“资金统一进出、收支分库核算”的方式经理多级国库。在没有全部实现无纸化时，需要较好地解决各区库凭证、报表的传递，如何方便区级政府、财税及相关业务人员办理业务。目前可采取两种方式解决，一是交通方便、就近的机构，可以自取自送；二是交通不便、较远的机构，可以委托专业票据公司传送。
“分散模式”就是人民银行实行“增设机构、一机一库、异地经理”收回代理国库。如人民银行收回县级代理支库，在没有人民银行机构的地区单设国库机构，实行“托管人行单设国库、异地挂牌运行”、“独立清算资金、全面履行职责”的方式经理本级国库。由于目前不属于人民银行的在编机构，没有机构、人员经费，需要地方政府解决开办费，以及以后的人员及运行费用，需要纳入地方财政预算管理，建立长效机制，防止今后运行困难，甚至再退回代理方式。
（二）分散模式的比较优势
1．分散模式，可以更全面地履行经理国库职能，树立国库形象。实行“一机一库、单设行号”，可以充分发挥人民银行的专业优势，提供更加专业的国库服务，发挥国库的执行、促进和监督作用。可以全面利用人民银行现代化支付系统的结算便利，提供高效、快捷的资金清算服务，提高财政资金的使用效率。可以使用人民银行现代化的国库会计、统计、信息系统，实现财政收、支、退资金的实时到账、无纸化交易，加快政府资金的周转，方便财政资金的调度，为政府决策、预算执行和社会各界提供高效、优质的国库服务。
2．分散模式，可以建立央行履职平台，更好地服务地方经济发展。实行“单设国库，挂牌营业”，可以依托国库机构，履行基层人民银行的职责，增加人民银行在当地政府、金融机构及社会大众中的存在感，弥补在没有人民银行的行政区域，央行机构缺失的不足，满足金融机构、社会大众对货币政策、利率、汇率等国家宏观政策的正确了解。可以利用国库专用网络设备，进一步开展人民银行的相关业务，满足金融机构、社会大众对央行服务的需要，如可以先行试点提供人民币银行结算账户管理、征信管理、信贷管理、金融统计管理等金融服务，节约社会成本，服务政府决策，促进区域经济、金融更好、更快发展。
3．分散模式，可以更好地建立部门交流、沟通渠道，提高央行履职效率。实行“异地经理，专业运行”，可以利用人民银行履行国库职能涉及面广的特点，在没有人民银行的行政区域内，密切与人大、地方政府及各部门的工作联系，增加与财税部门、银行机构的直接沟通。如可以通过将国库统计分析报告向人大、政府等领导报送，及时反映预算执行、经济金融形势，便于领导了解预算执行、经济金融情况，为领导决策提供参考依据。可以通过向财政、税务、金融机构提供直接的预算收、支、退，国债发行、兑付等业务服务，并履行相应的监管职能，建立业务联系，为人民银行异地履职，建立“大本营”，修建“桥梁、渠道”，提高央行异地履职成效。
（三）分散模式的实施基础
1．政府支持是关键。具备条件是一回事，变成现实是另一回事。当地方政府希望人民银行收回代理国库，愿意提供经费等方面的支持，人民银行应当进行认真的调查论证，确定收回模式，编制开办、运行费用预算，制定收回方案等，形成“可行性分析报告”，上报地方政府和上级国库。地方政府要权衡地方财力，能将相关费用纳入财政预算，提供经费保障及必要的办公、运行保障，否则收回代理国库会成为“无米之炊”。
2．部门协调是基础。收回代理国库，涉及面广，需要加强部门间的协调配合，才能将方案付诸行动、落实到位。外部协调，要在当地政府的领导下，按收回节点及时召开财、税、库、银联席会，安排与原代理国库业务对接，做好资料和系统交接准备；成立财税、库、银业务划转协调小组，协商收回业务日期及事项安排；布置账务核对、旧系统停运、新系统启运规则、程序及注意事项等。行内协调，为了保证人员配备结构合理，培训到位，满足业务需要，需要人事部门全程参与；为了保证营业场所选址、装修，设备安装、调试的安全生产，需要保卫部门全程参与；为了保证业务平台搭建、网络、电子监控等运行正常，需要科技部门全程参与。此外，还要就资金结算、会计报表、事后监督等业务与支付、会计、后督等部门协调。
3．宣传发动是抓手。收回代理国库，不仅是国库机构的变化，更是履行职责的方式、特质的变化，收回的过程，也是人民银行宣传履职的过程。在收回过程中要利用金融机构的宣传橱窗、电子宣传屏，集中宣传人民银行经理国库业务知识，让金融机构、财税等相关部门、广大群众提前了解国库业务的规章、流程，掌握相关业务流程，便于以后办理各项业务。在筹备、启动的关键时点，要利用当地电视、网络进行实时报道，通过本地媒体的多角度报道，让更多的群众了解人民银行相关业务知识，关注人民银行的业务活动。开业以后，在国库办公场所，要设立人民银行经理国库宣传展板，向来国库办理业务的人员，宣传经理国库的职责、权限等国库业务知识。通过持续、多样化的宣传、发动，提高收回的成效，扩大收回的影响。
（四）分散模式的基本原则
1．业务连续原则。收回代理国库业务，因收回时间、方式的不同，会有许多关键的节点。年初收回，要保证业务的年连续，月初收回，要保证业务的月连续，与代理国库的业务交接是关键的环节。一是要保证代理国库业务的安全、有序进行，不能中断业务，造成不利的社会影响；要加强账务核对，加快入库进度，保证数据的准确、完整。二是要保证新建的业务平台可用、稳定、准确，需要对网络、设备、环境的稳定性、可用性进行测试，对支付系统、业务系统各项参数的有用性、准确性、持续性进行测试，保证新业务启用的正常运转。三是要根据人员、培训等情况，确定业务交接的方式，实行简便的库存余额交接，交接后会增加并表的工作量；实行收、支、退、库存余额全面交接的方式，交接时的工作量较大，但交接后不需要并表，需要权衡利弊，尊重现实，因地制宜选择。
2．业务方便原则。分散模式的一个优势，就是能在当地就近为政府、财政、税务和广大群众提供国库服务，因此，选址非常关键，如果选址不当，会抵销分散模式的优势。代理国库作为商业机构，一般都处在商业中心，作为银行营业网点，安全性也较好，选址原则上不要太偏离代理国库，可以租赁地处城市中心地带的银行网点，目前可以充分利用各金融机构清退多余办公用房的机会，选择更方便、理想的办公场所，方便相关部门、人员办理业务。
3．安全生产原则。确保业务平台安全，要按照支行标准布设网络，可租用电信和联通光纤，组成双线热备份网络，配备UPS电源和发电机作为后备电源，为业务系统提供安全稳定的网络环境。确保营业场地安全，在营业场地要配备必要的消防设备，安装先进的互联网实时监控和报警系统，对办公场所实施24小时不间断的在线实时监控，并保存监控录像资料，管理人员要定期、不定期地远程查看办公实况。
4．全面履职原则。收回代理国库就是要弥补国库监督、国库反映等职能的缺失，如果收回了仅是开展会计核算，就失去了收回的意义。一是要配齐专人，按照国库所有岗位，配备专人，聘用员工可由中支人事部门通过考试，择优录用，新上岗人员全部进行跟班学习，考试合格后正式上岗，在人员配备上至少6人，配备国库主任、会计主管、业务管理等，满足支库会计核算、统计分析、监督检查等履职的需要。二是配备必要的设备，根据业务及办公所需，配备电脑、打印机以及必备的办公设备，提供全面履职的办公、后勤保障。三是要制定业务管理制度，健全岗位职责，完善业务流程，制定内控制度，做到开展业务有章可循，履行职责有法可依。
四、收回代理国库业务政策建议
（一）人民银行要在机构、人员、经费上提供保障
收回代理支库，一般须经过人民银行分行、省会中心支行审批，如果同意实行“分散模式”收回，建议审批人民银行同时给予支付行号、内设机构的批复，减少申请环节，提高收回效率，真正实现“一机一库”方式，以免出现“有实无名”、“有库无机”的状态。“分散模式”收回代理国库，如何解决人员、经费问题是基础，经过论证认为有收回必要、同意收回的，人民银行总行要逐年单独安排编制，或分行、省会中心支行要单独安排招聘指标，用2-3年的时间解决人员问题。要保持收回国库的持续、平稳经理，必须由人总行提供机构、人员的基本经费，如场地的租赁费、人员的基本工资等。
（二）地方政府要在选址、运行、协调上予以支持
收回代理支库，主要是服务当地经济发展，减少行政运行成本。人民银行管理行必须立足现有资源，整合内部的人、财、物，挖掘内部潜力；并通过政府的协调，充分利用当地金融机构、政府部门的资源，减少开办、运行成本。地方政府在节约的前提下，需要将开办费、运行费纳入财政预算管理，如设备购置、电子运转费用，机构运转的水电费、办公费，人员的绩效工资等，形成人民银行、地方政府有责任区分的共同提供经费保障的机制。
（三）国库部门要在制度、系统、管理上全面辅导
“分散模式”收回代理国库，可以实现业务上的“条条”管理，但缺少了当地“块块”管理的优势，在工作方法、业务流程、内部管理、内控方式等方面会有较大的改变，上级国库部门要进行深入的研究分析，跟踪观察，建立岗位职责、内控机制、业务流程、应急机制、业务检查等制度，使之符合“分散模式”的实际，在全面履行职责的同时，防范国库风险，保证业务开展的安全、稳定、有序、持续。
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