中国社会科学院

 

内容提要：十八大以来，加强地方人大对地方政府全口径预算的审查和监督工作备受关注。通过多案例比较研究，有助于了解改革过程与特点，分析现状与问题，为未来改革指明方向。本研究从监督范围、监督参与者、监督程序、管理权与监督权间的关系四个方面分析温岭市和焦作市的改革历程。结果发现，地方人大预算监督制度正在以下四个方面不断发生着变化：一是预算监督范围随着政府全口径预算内容的变化而不断变化；二是参与到人大预算监督工作中，协助人大或者借助人大履行监督责任的参与者在不断变化，范围在不断拓展；三是加强预算的事前监督是改革的重点；四是地方政府行政预算管理权和地方人大预算监督权之间的强弱关系、互动方式，会影响地方人大全口径预算监督审查的特点与发展趋势。深入分析第四个变化发现，温岭市和焦作市人大预算监督制度的发展，分别呈现出“自发性”和“适应性”的改革特征。

关键词：地方人大  全口径预算监督   自发性  适应性  案例研究

 

党的十八大、十八届三中全会、新预算法均明确要求地方人大“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，这是深化政府全口径预算管理制度改革，完善现代预算管理制度建设的必然要求。“政府全口径预算管理”首次出现在2003年党的十六届三中全会决定中，并逐渐成为中国各级政府预算管理制度改革的目标。与此同时，地方人大也逐渐探索全口径预算管理的监督与审查。在过去十多年中，面对党中央所倡导的政府全口径预算管理改革要求，地方政府和人大是如何做的？呈现出哪些特征与变化趋势？对此，可以从以下几个方面入手展开研究：一是参与者，由谁来监督谁？二是监督范围，哪些内容属于地方人大全口径预算监督范围？三是监督程序，采用什么样的程序来开展监督工作？本研究通过文本分析和案例研究回答以上问题，并希望为地方人大完善全口径预算监督制度提供建议。

一、研究现状与研究方法

直接针对地方人大全口径预算监督问题的比较研究为数并不多。从既有文献来看，有两类主要文献有益于本研究的开展。第一类是直接关于“人大全口径预决算监督”的文献，其中不少作者来自于改革第一线，并且以单案例研究为主。以“人大全口径预算监督”为主题的文献主要集中在2013和2014年两年中，并且在2014年出现一个小高峰。此类文献又分为两类：一是关于地方人大推动全口径预算管理改革的实践经验案例研究，包括张谦煜、姚明华以辽宁省人大推动全口径预算监督的单案例^[1]，林应荣关于温岭市人大的改革探索^[2]，付文科撰写的建德市人大改革案例^[3]；二是关于全口径预决算监督的理论研究，主要探讨了全口径预决算监督的内涵与重点、实施方案探讨与困难因素分析、地方人大自身能力建设等^{[4] [5]}。

第二类文献是关于“地方人大预算监督”的文献，此类文献虽然并未明确涉及政府全口径预算管理与监督问题，但是重点分析了1999年中国预算改革以来地方人大预算监督的实质进程、成绩与困惑。为构建案例研究框架提供了很好的基础。重点文献包括，刘伟将有关地方人大常委会的研究文献进行综述性分析，发现地方实践者是地方人大常委会的主要研究群体，更关注人大自身建设，而对于如何提高预算监督能力和更好地履行预算监督职能则论述有限^[6]。马骏和林慕华通过问卷调查方式针对地方人大预算监督的效果进行了量化分析，发现经过十多年的预算改革，中国副省级城市人民代表大会的预算监督职能已经从程序性监督迈向实质性监督，但呈现出明显的强弱差异^[7]。

根据既有研究可知，针对地方人大全口径预算监督的案例研究并不多，且主要是单案例研究，这对于全面了解改革现状是有局限性的。为此，本研究采取多案例研究和比较研究方法，选择温岭市和焦作市两个典型案例城市。因为，这两个城市都在财政预算改革和人大预算监督改革方面有近十年的历史，在中国学术界和实践界都拥有较高的认同度，并已成为公认的代表性改革案例。本文将其放在一个分析框架中进行比较研究，同时具有一定的创新性。尽管，案例研究的代表性不可避免地会受到质疑，但是选取典型案例加以“解剖麻雀式”的研究，发现规律、形成概念、创制框架，也是为今后的研究提供有意义的知识储备，具有不可忽视的作用。

二、温岭市：自发性改革特征

闻名全国的温岭市人大预算监督制度改革，主要由市人大及其常委会主导推动，具有明显的自发性特征。温岭市人大及其常委会一直坚守着“扩大公民预算参与范围，完善人大预算监督制度”的初衷不断前进。在这个过程中，地方人大与财政部门之间的相互关系变得非常微妙，而人大及其常委会的强势推进，则是完善全口径预算制度的重要因素。

温岭市人大及其常委会加强政府全口径预算监督的改革尝试是从推行“民主恳谈会”的参与式预算模式逐步发展而来的。2005年7月，从温岭市泽国镇人大开始利用参与式预算模式加强人大对乡镇政府的预算监督开始，加强市级和镇级人大预算监督的改革浪潮越来越强劲^[8]。直至2013年，温岭市将起源于乡镇的参与式预算模式顺利推广到市级人大层面，在不断激发市级人大及其常委会预算监督积极性和主动性的同时，不仅提高了市级人大代表的预算监督能力，而且也有助于完善地方人大预算监督制度和政府预算管理制度^[9]。主要表现如下：

（一）建章立制，重视制度建设

温岭市人大及其常委会非常重视改革经验的制度化过程。温岭市第十四届人民代表大会常务委员会第四十一次会议于2011年12月30日通过《温岭市市级预算审查监督办法》（以下简称“新办法”），代替2005年制定的《监督办法》。新办法中充分吸纳了温岭市参与式预算与人大预算监督改革的成功经验，对预算编制、审查与监督工作范围、工作内容等作出了更详细且符合地方特色的新规定。新办法第三条规定“市人大常委会初审预算草案前，应当组织开展部门预算民主恳谈、组织召开预算征询恳谈会，引导公民参与预算方案编制讨论，实行参与式预算；年中审议预算执行情况前，可以组织开展民主恳谈，全面了解预算执行情况”；第十条规定本市政府预算草案需要包括的内容，除按照新《预算法》要求外，还需要提交“当年拟新建的3000万元以上的政府性投资项目的安排情况及说明；市级政府性债务情况和偿还机制建立情况……”^[10]。另外，温岭市人大还出台了一系列制度规定，包括《温岭市人大常委会关于政府重大投资项目监督的规定》（2009年12月）、《温岭市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》（2011年12月）、《温岭市人民代表大会票决部门预算工作规程》（2015年2月）等。尤其是温岭市人大及其常委会从2013年所推行的“票决部门预算”工作，实属全国首例，将人大及其常委会监督预算的工作落到实处，第一步由常委会财经工作委员会决定参加票决的部门名单，第二步在大会上由人大代表对参加票决的部门进行分别投票。更为重要的是，2015年2月颁布的“票决部门预算工作规程”中，明确规定参加票决的部门必须向人大及其常委会提交包括“上年度预算绩效评价情况”的所有预算资料，从制度上确保预算绩效评价结果真正运用于预算审查。

（二）监督范围扩大，监督过程全覆盖

温岭市人大及其常委会一直积极主动地推动完善预算审查监督制度，加强监督工作。2011-2015年，针对温岭市财政局提交市人大审议的“政府财政工作报告”分析发现，温岭市人大在2011-2013年审查监督2010-2012年的政府预算执行情况时，重点关注的是公共财政预算或新《预算法》所提到的一般公共预算；与此同时，温岭市人大在审议2011-2013年预算编制情况时，涉及到新《预算法》所提到的三本预算内容，包括一般公共预算、以市本级土地出让金预算为主的政府性基金预算、以全市“五金”预算为主的社会保险基金预算。尽管除了一般公共预算数据，温岭市政府并未向社会公众公布其他两本预算数据，但是向市级人大及其常委会提供相关数据，在当时的中国地方政府改革中已属先例和创新。

2014年，市人大审查监督2013年预算执行情况的范围从一般公共预算扩展至以市本级土地出让金预算为主的政府性基金预算、以全市“五金”预算为主的社会保险基金预算。2014年预算编制情况的审议内容，首次完全按照新《预算法》要求涵盖全口径预算所要求的四本预算内容。2015年，市人大审查监督2014年预算执行情况和2015年预算编制情况时，范围已经涵盖四本预算内容。详细内容见下表1。

 

表1  2011-2015年温岭市人民代表大会审查政府预算内容与重点汇总

年度	上年预算执行	当年预算编制	重点审查监督内容
2011	①	①、②-、④-	公共财政收支、部门预算编制
2012	①	①、②-、④-	公共财政收支、部门预算编制
2013	①	①、②-、④-	公共财政收支、部门预算编制
2014	①、②-、④-	①、②、③、④	全口径预算编制审查
2015	①、②、③、④	①、②、③、④	全口径预算执行情况、预算编制情况审查

注：①代表“一般公共预算”或“公共财政收支”；②代表新预算法规定的“政府性基金预算”；“②-”代表由“市本级土地出让金预算”代替的“政府性基金预算”；③代表“国有资本经营预算”；④代表新预算法规定的“社会保险基金预算”；“④-”代表由“全市五险预算，即养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险”代替的“社会保险基金预算”。

资料来源：根据温岭市人大常委会在2011-2015年公布的“关于温岭市2010-2014年财政预算执行情况和2011-2015年财政预算草案的报告”整理获得。

 

温岭市人大预算监督审查的范围不断扩大，并且早于十八大和十八届三中全会要求提出时间，更早于新《预算法》颁布实施的时间。这说明温岭市人大长期积极主动地加强预算监督工作。这种角色认定的自觉性，不仅有助于激活人大制度并不断促其完善，而且也推动温岭市政府及其财政预算管理制度的不断完善。2009年，温岭市财政局长在当年人代会上的报告，提出市财政的工作重点是完善公共财政预算，“加强部门预算改革”，“加强对镇一级参与式预算改革和探索的指导”^[11]，市级人大还没有针对市级政府预算编制等领域的监督工作提出更多要求。2011年，温岭市财政局长在当年人代会的报告中，明确指出市财政部门将“积极参与民主恳谈与专题审议，广泛吸收各方建议，使预算编制更加合理、科学，有效提高财政资金使用效率”^[12]。2013年，在温岭市人大十五届二次会议上，市人大计划预算审查委员会所提交的“审查报告草案”中明确指出市本级国有资本、政府性基金预算的问题，并要求尽快完善四本预算，与此同时加强政府性债务预算管理^[13]。这些变化都充分说明市人大及其常委会在制度要求下，积极探索和创新加强预算监督的方式方法，不断激活制度并完善自身能力。2014年，温岭市财政部门在温岭市人大十五届三次会议上，汇报如下“继续推进部门预算民主恳谈和上会专题审议、票决工作，推进预算、决算和‘三公’等财政信息公开，实现全口径、全覆盖”^[14]。

（三）参与者结构规模化且科学化

温岭市人大及其常委会在镇级参与式预算改革基础上，从2008年开始，以部门预算编制工作为对象，将民主恳谈方式引入市级预算编制环节的监督工作中来，形成市级部门预算民主恳谈制度，灵活主动地拓展了市级人大对预算编制环节的审查与监督范围。部门预算民主恳谈工作，一般是在人代会举行前两个月举行，是市人大及其常委会提前介入一般公共预算年编制审查工作的一种表现形式。通常，参与者除了人大代表之外，还包括通过程序选举产生的公众代表。根据温岭市人大常委会党组书张学明主任介绍，自2008年以来，温岭市共举办29场部门预算民主恳谈，涉及部门9个，预算总额约占全市总预算的70%，参加恳谈会的人大代表和公众代表达到3000多人次，平均每场100人左右^[9]。2014年，部门预算恳谈会议上，共拿到人大代表和公众代表提出的意见149条，成功促使7个部门调整预算项目60多项，共涉及预算资金21784万元^[9]。

尽管，温岭市人大及其常委会所倡导的前预算审查工作范围主要在一般公共预算中的部门预算部分，但是这种提前介入预算编制环节并开展审查与监督的制度设计，不仅促使人大预算监督全过程的完善，而且也为全口径预算监督制度提供了先验经验。更重要的是，社会公众直接参与预算监督的渠道被打通，通过定向邀请、广而告之、随机抽取、科学抽样等方式，选取社会公众参与部门预算编制环节的监督工作，不仅与人大代表沟通交流、更能直接向政府及其部门反映意见和建议^[2]。

（四）借助外力提高审查监督效果

第一，借外脑设立专业议事机构。温岭市人大常委会针对专职委员会监督人员少、没时间、没精力等问题，专门设立财经工委议事委员会，聘请熟悉财政预算、宏观经济、工程造价、项目审批、政府审计与监督等专业人员作为议事委员会成员，进而帮助人大常委会提高预算审查监督效果^[2]。第二，重视多部门沟通与协调机制建设。温岭市人大常委会发挥地方最高权力机关优势，针对社会重大项目，协调财政、发改、审计等多部门共商解决方案，较为成功地解决部门利益之争。第三，借力市级审计部门，加强预算执行情况与决算审查监督效果。按照《宪法》和新《预算法》要求，地方审计部门有责任针对财政部门预算执行情况和决算草案进行审计，审计报告需要提交人大常委会审议通过。温岭市人大及其常委会非常重视与市级审计部门的协同监督关系。一方面将重大预算项目交由审计机关进行审计，提高监督报告的科学性与准确性；另一方面重视审计机构提交的年度审计报告，将其作为人大审查监督的重要依据，并且将特别针对审计发现问题的整改情况开展审查监督。

（五）注重预算公开透明

“全面预算、公开透明”，这是十八届三中全会对构建现代预算管理制度的基本要求。温岭市人大常委会近十多年就非常重视预算和决算信息的公开与透明。从信息公开的对象来看，从人大代表向普通公众扩展；从信息公开范围来看，从一般公共预算中的部门预算和“三公”经费向全口径四本预算扩展；从公开渠道和形式来看，从单一渠道向多渠道拓展，向普通公民喜闻乐见的形式发展。具体见表2。

表2  温岭市人大预决算公开内容变化表

时间	公开内容	公开渠道
2008	审计报告、审计查出问题	温岭人大网
2009	8个部门预算（农业林业、水利、卫生、交通、教育、建设规划、科技、计生）	温岭人大网
2010	建设规划局部门预算全文	温岭人大网、温岭日报
2011	部门“三公”经费	温岭人大网
2013	全市总预算、16个镇街、71个部门及下属单位预算和“三公”经费	温岭人大网、参与式 预算网等
2014	“四本预算”（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）	温岭市人大网

资料来源：根据温岭市人大网公布信息和张学明（2015）所提供信息综合分析而得。

 

总体来看，温岭市发轫于基层乡镇人大及其常委会的参与式预算改革，在法律条文和党中央文件尚未明确提出要完善人大预算监督制度的时期，从扩大有序地基层民主参与角度入手，从乡镇基层人民代表大会及其常委会的改革入手，配合人大预算监督职能的完善展开一系列相关改革，倒逼人大预算监督制度的完善。经过过去十年的改革实践，围绕预算审查与监督的工作，温岭市人大及其常委会、温岭市政府及其各部门，甚至包括温岭市普通公民，均积累了不少成功的经验，相关参与、监督、应对监督审查的能力都在提升。于是，当十八大和十八届三中全会提出“加强人大全口径预决算审查监督”的政治任务时，在新预算法正式颁布实施之后，温岭市党委、人大及其常委会，甚至包括政府及其部门、普通公众，能够更快地适应改革要求并将政策落到实处。与之前相比，如果说在十八大之前，温岭市推动参与式预算改革还曾怀有惴惴不安之心，那么在党大文件正式出台之后，温岭改革的底气就更足了。

三、焦作市：适应性改革特征

焦作市人大全口径预算监督工作的主要动力来自于外部，主要由市级财政部门所推动的财政预算改革诱发而生。财政部门的主动改革为人大加强预算监督奠定了良好的信息基础；财政部门主动打开“预算黑箱”，要求接受来自外部的监督与审查，也刺激了地方人大履职的积极性，更为其创造了条件。正如马骏和林慕华研究中所指出的那样，当地方财政部门的配合程度越高时，地方人大的预算监督效果也会越高^[7]。与此同时，地方人大推动全口径预算监督的主动性也会影响监督制度改革的进程。过去十多年里，焦作市人大面对财政部门推动预算改革的外部压力，积极配合并作出回应，但始终还是“不越雷池一步”、“不过多拦事、做事”[①]，呈现出适应性改革特征。因此，在分析焦作市人大如何适应外部政府预算改革要求的时候，必须首先了解焦作市财政部门主推的预算改革情况。

（一）财政部门的改革

面对经济结构转型、财政压力增加、预算软约束导致的决策权力受限和政策执行困难等问题，焦作市从20世纪末开始推动财政预算制度改革。

1．主动探索全口径预算编制与报告制度

焦作市财政部门为进一步深化预算改革，提高预算编制科学化、精细化管理水平，在编制经常性政府收支预算的同时，从2006年开始逐年扩展政府预算编制范围。改革到2008年，焦作市级财政预算形成了稳定的“七部预算”，主要包括政府公共预算、社会保障预算、政府债务预算、国有资本经营预算、政府采购预算、住房公积金预算、基金预算等。随着焦作市财政预算改革的深入，复式预算的内容不断充实完善。从2010年开始，焦作市财政部门向社会公布的“八部预算”几乎覆盖到全部的政府性资金，包括社会保障预算、政府债务预算、政府采购预算、政府性基金预算、政府投融资预算、国有资本经营预算、政府非税收入预算、社会性别反应预算。这“八部预算”不仅包含了常见的部门预算，还包含了债务预算、土地基金预算等地方政府往往密而不露的内容，以求让人民了解“钱从哪来、用到何处去”。翻阅其部门预算可以发现，焦作的预算编制比较细致，在部门预算支出明细表上，各单位的支出按办公费、差旅费、业务招待费、培训费、水电费等明细全部列出。预算内容全、透明度高，体现了财政“精细化管理”的要求。

 

表3  2008年-2015年焦作市人民代表大会审查的政府预算内容与重点汇总

年度	上年预算执行	当年预算编制	重点审查监督内容
2008	①、②	①	公共财政收支、部门预算
2009	①、②	①	公共财政收支、部门预算
2010	/	/	/
2011	①、②、①-、②-	①-、②-、③-、④-	公共财政收支、部门预算
2012	①、②、①-、②-	①-、②-、③-、④-	公共财政收支、部门预算
2013	①、②、①-、②-、③-、④-	①-、②-、③-、④-	公共财政收支、部门预算
2014	①、②、②-	①-、②-、③-、④-	全口径预算编制审查
2015	①、②、③、④	①、②-、③-、④-	全口径预算执行情况、预算编制情况审查

注：①代表“全市一般公共预算”或“全市公共财政收支”；“①-”代表“市级公共财政预算”；②代表新预算法规定的“全市政府性基金预算”；“②-”代表“市级政府性基金预算”；③代表“全市国有资本经营预算”；“③-”代表“市级国有资本经营预算”；④代表新预算法规定的“全市社会保险基金预算”；“④-”代表“市级社会保险基金预算”。

资料来源：根据焦作市政府2008-2015年公布的“关于焦作市2007-2014年财政预算执行情况和2011-2015年财政预算草案的报告”整理获得。其中，关于2009-2012年的报告全文缺失。

 

2．主动接受人大和普通公民的预算监督

焦作市财政部门注重建设科学民主的财政分配机制，主要体现在重大财政政策的制定上，尤其在预算编制的环节上引入公共选择程序，注重民众参与和监督。具体措施包括：一是信息公开。通过网站和“财经沙盘”信息平台，公开预算编制的基础信息、资源分布和定额标准。二是在项目预算编制环节引入民众参与。项目公示，通过网络媒体向社会公告，扩大了民众的知情权；专家论证，为预算编制提供科学依据；社会听证，扩大参与权，公开透明理财。三是人大公开审查。人大常委会选择市直单位的部门预算进行初审，组织人大代表就百姓关心的热点问题进行公开审查。先后建立和制定了“焦作市财政决策咨询管理办法”、“焦作市财政项目专家论证管理办法”、“焦作市财政预算社会听证管理办法”等一整套的制度性文件来保障预算参与制度政策的实施。正如焦作市财政局某前任领导指出的：

在专家咨询和普通群众听证会上，很多问题提得很尖锐，并且有些部门的领导也感到很大的压力，甚至如坐针毡，会出汗，会紧张。这些情况都说明，这种公民参与和专家论证的面对面的形式确实可以对部门预算行为会产生影响[②]。

3．主动扩大预算信息公开范围

焦作市财政部门在推动财政改革的同时，注重预算信息的公开与透明，并且加强与财政预算信息相关的网络建设。时任财政局长曾明确谈到焦作市能够将市本级财政预算信息公之于众的原因：

为什么焦作市敢于公开财政预算信息？关键是我们一直以来所推行的财政预算管理制度改革，让我们很有底气，我们对我们所公开的信息非常自信，我们不怕来自外部的任何监督与审查，我们甚至非常欢迎。为什么有些政府不敢公开，是因为财政信息和数据中有隐藏，政府心里没底。[③]

焦作市财政局专门设计了“财经沙盘”财政信息公开平台。通过此平台，任何人都可以看到焦作市预算草案、复试预算、部门预算与“三公”经费、政府性债务等数据，更便于公众的监督。除了借助专业网站之外，焦作市财政部门每年还将纸版的“八大本”复式预算放置在市级行政服务大厅、财政局行政服务大厅等直接面向公众服务的“窗口”，让有兴趣的普通民众随时翻阅、随时监督，其中甚至包括所有公共财政资金资助的人员工资等详细信息。

4．主动加强财政系统内部权力制约

焦作市财政局在内部管理上创新构建了“四权分离”的财权制衡新机制。一是成立预算编制局。将各业务科室的预算编制职能和相关人员集中起来，和原预算科整合在一起组成预算编制局。预算编制机构主要任务是研究政策、预测收入、制定标准、审核把关。二是成立预算执行局。预算执行局由原国库业务部门组成，预算执行权由预算执行局、国库科和局内其他资金管理部门、会计委派中心等行使。在预算执行中，直接支付、授权支付、政府采购、内部监督相互衔接联系，分别由预算执行局、会计委派中心、政府采购办、财税监督局分工承担。三是建立财税监督局。依靠制度保障、技术支撑和网络程序，做到预算编制、执行的全程动态实时监督，把事后处罚前移到事前把关、事中监控上，确保监督到位。四是加强绩效评价机构建设。绩效评价权由绩效评价科和各业务科室行使。预算评价机构主要对重大支出和项目专款实行综合绩效评价，将绩效评价结果向社会公开，并与下年度预算安排挂钩。五是建立“大办制”工作机制。为保障“四权分离”的财政管理新机制顺畅运行，全面完成财政工作任务，焦作市借鉴“大部制”机构的成功经验，跨越领导分工和科室界限，根据工作需要整合业务职能，建立综合办公室，管理预算编制、执行、监督、绩效评价等业务，优化了人员配置，整合了业务职能。

（二）地方人大的回应

焦作市级人大及其常委会在过去十年期间，面对焦作市政府及其财政部门所推动的财政预算管理制度改革，主要展开两类预算监督工作：

一是“建章立制”，为完善财政部门主推的财政预算改革保驾护航。2005年，焦作市第十届人民代表大会第二次会议上，通过了《焦作市预算监督办法》，该办法参照旧《预算法》和《河南省预算监督条例》等法律、法规，结合焦作市实际而制定。

二是“积极参与”，主动融入财政部门推动的预算管理改革大潮中，履行预算监督职能。2008年开始，焦作市人大在市级人大会召开之前，针对部门预算开展初审或者提前审查工作。人大常委会选择市直单位部门预算进行监督审查，组织人大代表就百姓关注的热点难点问题进行公开审查，各位委员和代表分别就关心的问题提出建设性的意见和建议。具体来看，包括四个步骤^[20]：第一步，由市人大常委会主任会议委托市人大常委会财政经济工作委员会（以下简称财经工委）负责组织部门预算初审工作。财经工委邀请市人大代表、有关专家、学者、财政部门、审计部门、所辖县（市）区人大常委会相关人员参加初审小组。第二步，确定初审部门名单，由财经工委组织，按照法定重点支出、社会普遍关注、因政策原因导致支出发生较大变化、随机抽取等原则选取参加初审的部门及其预算。第三步，细化审查标准，不仅包括是否符合有关法律、法规和国家方针、政策，而且包括是否按政府收支分类科目编制、是否细化到项目、是否清晰透明、是否有所隐瞒、是否少列收入等标准。第四步，跟踪审查结果处理，财经工委将部门预算初审结果提交常委会主任会议，经主任会议同意后交由市政府或有关部门研究办理，并追踪问题处理的实际结果。2008年，焦作市财经工委依据以上程序，选出市科技局、市商务局、市教育局、市畜牧局四家为公开初审部门，接受初审小组的审查。2009年，市人大及其常委会又对市林业局、体育局、规划局、房管局四个部门当年的部门预算展开初审，并提出更具有针对性的修改意见。

如果说党的十八大召开之前，焦作市财政部门主导的行政系统预算改革给市级人大监督提供了基础条件，那么从2014年底，为了完成全面推动“人大全口径预算监督”的政治性任务与要求，焦作市人大及其常委会就必须变被动为主动参与才能适应新时期的新要求。因此，本研究认为焦作市人大及其常委会在今后的改革过程中，在加大人大及其常委会自身的制度建设、监督能力与水平、监督意识与主动性等方面将会更加积极主动。

四、分析与讨论

如果从监督范围、监督参与者、监督程序、管理权与监督权间的关系四个方面比较分析温岭市和焦作市的改革历程，不难发现，温岭市和焦作市人大全口径预算监督工作不断发生着变化，制度也在不断完善中。

第一，监督范围已经发生变化，并且会有更进一步的拓展。1999年开始的以部门预算改革等为主要内容的预算改革，使得政府预算重点逐渐从收入转向支出，因此与部门预算相关的问题成为地方人大预算监督的重点。从2011年开始，部门预算细化、与部门预算相关的“三公”经费问题等成为地方人大预算监督的重要内容。尽管，十六届三中全会将加强政府全口径预算管理作为预算改革的重点，但是由于全口径概念的模糊性，使得与之相对应的人大预算监督制度建设问题直到十八大才得以重视。尽管，党的十八大和十八届三中全会中，都提到要加强人大对政府全口径预算的审查与监督，新预算法也进一步规范了地方人大及其常委会对政府预算的审查与监督条款，但实际上并没有明确指出全口径预算审查与监督的具体范围。这样的制度设计，给今后地方人大及其常委会履行监督职能提供了极大的空间。可以预见的是，人大全口径预算监督的范围，必然发展至所有与使用公共资金相关的各类活动，从预算形式来看，除新预算法明确规定的“四本预算”之外，还需要包括政府性债务预算等内容；逐渐形成并不断完善的政府综合财务报表也将成为未来预算监督的重要载体。

第二，监督参与者已经发生变化，范围在不断拓展。预算监督工作的组织者主要是人大常委会的常设专业机构，地方人大财经工作委员会或预算计划委员会。人大代表是参与主体，随着改革的深入，普通民众、专家学者也逐渐成为预算监督的重要参与者。从被监督对象来看，广度和深度都在变化。从广度来讲，地方人大全口径预算监督对象，不仅包括单个项目，而且向整个部门预算拓展，比如温岭市人大票决部门预算改革。从深度来讲，从关注某个类型预算大数到重点项目信息，从关注预算是否按照批准额度执行到预算执行效果是否合规、合法、有效果等。

第三，监督程序正在完善，其重点在事前监督。按照法律规定，地方人大预算监督程序主要体现在预算周期的事前、事中和事后三个阶段。根据本研究发现，无论是人大主导预算监督改革的温岭市，还是以政府主推改革的焦作市，加强人大及其常委会对预算的事前监督职能均是制度创新的重点。这也是在新的政治要求和新的法律制度出现之前，地方人大所能推动的、阻力最小的创新内容。地方人大提前介入预算编制环节，并主要针对部门预算编制工作展开监督。主要原因有两个：一个方面是因为部门预算是一般公共预算的重要组成部分，另一方面是部门预算改革开始的较早且相对成熟，数据信息较为完善，容易展开监督工作。然而，在对于预算执行情况、决算监督方面，地方人大尚未真正形成明确且易于操作的监督程序，监督流于形式的问题也比较严重。

总之，通过针对温岭和焦作两个地级市典型案例的分析，本研究发现，全口径预算管理与监督是一个不断变化的概念框架，脱胎于中国预算管理制度改革实践，正在从“一元化”向“多元化”转变，即从之前重点强调政府及其行政机构内部的预算管理制度建设，逐渐转向围绕“多元化”预算权力而展开的现代预算管理制度建设。在“多元化”预算权力框架内，政府及其行政部门、人大及其常委会、普通公众、社会相关团体等均成为参与者，并且普通公众和社会相关团体更是借助人大及其常委会来加强对政府及其行政部门预算权力的监督与制约、发表意见与建议。温岭市预算监督制度改革主要由人大及其常委会主导，在整个制度建设过程中呈现出明显的人大预算监督权强而行政部门预算管理权相对弱的情况。焦作市的改革主要由市级财政部门推动，寻求权力机构的积极配合也是财政部门确保改革顺利进行的法宝之一。两类权力的强弱程度，会直接影响人大全口径预算监督制度的走向，以人大主导的改革展现了人大自我认知度较强，更容易推动预算监督制度改革与完善。除了这两个典型案例之外，还可以通过其他地方案例的分析来拓展研究发现。

五、总结与建议

目前分析中国地方人大全口径预算监督制度问题时，可以重点考虑围绕“行政预算管理权”与“人大预算监督权”而展开，这两大权力也是现代预算监督理论中的核心元素。

针对副省级城市人大预算监督效果的研究发现，财政部门的大力配合与行政部门卓有成效的预算改革，与良好的人大预算监督效果之间的关系是显著的，进而得出人大预算监督效果有赖于良好的行政环境，尤其依赖于财政部门的配合程度；与此同时，该研究还发现人大自身能力建设也是很关键的因素^[7]。本研究针对地级市的案例分析结果，验证了以上结论。与此同时，更发现不同城市由于各类预算权力的强度不同，可以产生不同的监督类型。

由此可见，影响地方人大预算监督制度建设的主要因素均围绕两大权力展开，一是预算行政管理权，由政府及其行政部门掌握；二是预算监督权力，由人大及其常委会掌握。预算监督制度的完善程度和有效程度，主要受这两类权力相互作用的影响。因此，加强全口径预算监督制度建设，不单单是加强人大一方权力、完善一方监督制度所能够实现的，必须配合推进完善政府及其行政部门的预算管理制度、规范预算管理权力。今后在推动完善人大全口径预算监督制度建设的时候，不仅需要关注人大预算监督制度自身，还需要同时关注政府财政预算制度的改革进展，通过权力约束权力的制度设计，实现预算管理权与预算监督权的有效互动。

 

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