浙江工商大学
内容提要：全口径预决算管理适应了新时期我国预算制度发展的现实需求，有利于促进人大权力机关监督作用的充分发挥，是反腐倡廉工作的重要举措和提高财政资金使用效益的有效途径。基于全口径预算管理在国家治理中的重要作用，研究者对全口径预算管理的概念界定、保障机制以及实施路径展开了大量的研究，本文回顾了相关研究文献，以期对全口径预算管理的研究和实践工作有所启示。
关键词：全口径预算 预算管理 保障机制 实施路径 研究综述
既有研究指出，与科学规范的全口径预算管理制度相比，我国目前预算管理中还存在着预算体系不够健全、各预算功能定位不够清晰以及预算权限划分不够科学等问题（籍吉生，2013）。因此，为了适应新时期预算制度发展的现实需求，促进人大权力机关职能作用的充分发挥，作为反腐倡廉工作的重要举措和提高财政资金使用效益的有效途径，全口径预决算管理成为现实的必然选择。基于全口径预算管理在国家治理中的重要作用，研究者对全口径预算管理的概念界定、保障机制以及实施路径展开了大量的研究，本文回顾了相关研究文献，以期对全口径预算管理的研究和实践工作有所启示。
一、全口径预算管理的理论基础
作为一个立足于经济体制转轨的特定历史背景而逐步形成的特殊概念，全口径预算管理带有鲜明的中国特色（高培勇，2009），在发达的市场经济国家，并没有“全口径”这个概念（刘尚希，2013）。与较为成熟的市场经济体相对应，可比的概念是西方古典财政理论中的预算基本原则中的全面性原则。经济合作与发展组织OECD(2002)认为，预算报告是政府的关键政策文件，它必须包含所有政府收入和支出，以便对不同的政策选择进行评估，以反映政府预算的全面性。在政府预算制度发展的早期，西方古典财政学家从有限政府的角度提出了相互关联的三项基本预算原则：法定、年度和全面性（
二、全口径预算管理的概念界定
全口径预算概念伴随着预算管理的实践和理论研究的深入发展而来。早期研究关注到预算的完整性问题，如梅筱春和张声和（1992）提出单式预算向复式预算转变的路径设计，余功斌（1994）提出应将社会保障基金纳入国家预算管理，刘明慧（1995）提出应强化国有资产经营预算的管理，以维护国家预算的完整性。周富祥(1996)针对财政预算既有预算内收入,又有预算外收入,还有不纳入预算管理的体制外收入的不规范现状，提出应规范预算统一国家财政，将预算外资金和体制外资金逐步纳入预算管理。随着预算实践和研究的深入，全口径预算概念的雏形，分类预算的概念被提了出来。丛树海(2000)提出建立国家公共预算为主体，辅以国有资产经营预算和社会保障预算的“三位一体”的国家分类预算体系。焦建国（2000）也提出应实施分类预算,构筑由经常预算、社会保障预算、国有资本经营预算和财政投融资预算组成的四元预算体系。
1994年的预算法从法律层面明确开始实施复式预算。随着研究的深入，进一步提出了秉承复式预算实质内涵的全口径预算。2003年10月，中共十六届三中全会首次提出“实行全口径预算管理”。2005年，国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步对全口径预算管理提出新的要求，要“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。”2012年，中共十八大报告首次提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。
众多学者对全口径预算的概念的进行了界定。李冬妍（2010）认为所谓全口径预算管理（Full Covered Budget Management, FCBM）就是要对全部政府性收支实行统一、完整、全面、规范的预算管理，即凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出都应纳入政府预算管理。高培勇（2009）认为全口径预算管理的目标可以概括为通过预算制度的变革，将全部政府收支纳入政府预算之中。刘尚希（2013）认为全口径就是指在市场经济条件下，政府所有的财政收入和支出均要纳入预算和决算的统计方法。全口径预、决算是指监督主体通过一系列方法和措施将政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制。籍吉生（2013）认为全口径预算管理的基本内涵就是政府的收入和支出应全部纳入预算管理，接受人大的审查和监督，其应当具备全面性、程序性和公开性等特征。此外，
预算法规和实务中，对全口径预算的“口径”也作了大量的探索。2013年，财政部提交全国人大审议的预算草案报告中第一次编制了社会保险基金预算，标志着我国已初步形成全口径预算决算的体系框架和审查监督机制（李丽辉和程灏，2013）。2014年新修订的《预算法》明确规定我国的预算是一个包括“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”四本预算在内的复式预算体系，强调了预算编制的统一性和完整性。在实践中，浙江省温岭市深化全口径预决算审查监督，通过对资金全覆盖、过程全公开、参与全方位的监督，加强对政府“钱袋子”的监管，在全口径预算管理方面积累了一些实践经验，并取得了一定成效（林应荣，2014）。辽宁省近年来细化了公共财政预算编制，扩大了政府性基金预算编制范围，逐步展开国有资本经营预算编制工作，提高了社会保险基金预算编制的准确性，逐步形成了全口径预算体系（张谦煜和姚明华，2014）。
虽然全口径预算管理有着现代公共预算理论的支持，全口径预算概念界定在理论和实践中有基本形成一致的意见，即全口径预算应体现政府财政收支的全面性，构建包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算以及政府债务收支在内的“全口径”预算编制、执行以及绩效评价的完整体系。但是，全口径预算管理在现阶段实践中还存在较多的问题，一些研究对全口径预算管理的支撑和保障机制做了一些探讨。
三、全口径预算管理的保障机制
蒋元文（2013）认为现行政府预算体系，预算管理的完整性、统一性还很不够，纳入预算管理资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，还没有做到“横向到边纵向到底”的全口径预算。比较突出的问题如土地出让金、社会保障资金、国有资本经营收入及其他政府性基金收入，大多数地方均没有纳入全口径预算决算管理，不能完整准确全面地反映政府财务信息，没有形成真正意义上的全口径预算决算管理(张学明,2015)。高培勇（2009）指出在既有制度框架之外，特别在省以下级次的政府，还存在着由各个政府部门、各个地区通过“自立规章，自收自支”而征集的各种行政性收费、罚款、集资、摊派收人以及由此而形成的支出，可称之为制度外收支。这些制度外收支是各级政府及部门凭借其行政权力，直接或间接掌握的，未通过正式预算管理程序、或游离于财政预算管理范畴之外的政府性资金（李冬妍，2010）。很显然，制度外的政府收支是不符合制度规范的政府收入，既不应该征收，更没有纳入预算管理。基于县级财政预算实践，李志鹏(2014)提出县级全口径预算还存在融资建设资金未纳入预算以及法定挂钩支出约束导致的资金闲置等问题。此外，全口径预算还存在编制公共财政预算和政府性基金预算时，对上级的转移支付预计不足，造成年初预算规模偏小，年底预算追加过多等问题（张谦煜和姚明华，2014）。因此，全口径预算管理要实现预算编制的“全口径”，在包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和政府性债务计划的基础上，需要清理各种制度外政府收支，真正做到政府全部收支均有预算的约束。
全口径预算管理是一个包括预算的编制、审批、执行、调整以及决算与审计的完整体系，全口径预算的实现有待预算相关法律和制度安排的支撑。张斌（2014）指出推进全口径预算改革需要完善相关的配套措施，如落实税收法定原则，推进税费综合改革，修订完善《预算法》，明确地方政府的举债权及地方政府性债务纳入预算管理的办法，积极推进权责发生制的政府综合财务报告，以及完善国有资产预算制度等。下面分别从全口径预算的法律依据、全口径预算的国库单一账户、全口径预算的人大监督、全口径预算的绩效监督等方面展开研究梳理。
（一）全口径预算的法律依据
作为一个国家预算管理的基本法律，预算法因此素有“经济宪法”、“亚宪法”之称。但正因为对国家的政治、经济生活产生着深刻影响，这部法律引来各方利益艰难博弈——自2004年起中国预算法开始修订，其间多次延期“跳票”。全国人大预算工委主任高强指出1994年制定和颁布的《预算法》的主要问题是：“对预算编制完整性缺乏明确表述；对规范预算管理执行缺乏严格的约束；对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述；对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定；对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性；以及对预算公开缺乏明确要求等”。韦森（2012）指出现行预算法更实质的问题是对政府财政征收和支出缺乏实质性的制衡和约束机制，导致政府想征什么税，就征什么税，想花在哪里就花在哪里，很多财政支出还是领导拍脑袋决策。因此，修订完善《预算法》，在新修订的预算法中体现对政府财政收支的约束，是强化全口径预算管理的法律基础。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的决定，确定现阶段政府全口径预算范围，奠定了加强对政府全口径预算决算审查监督的现实基础（刘修文，2014）。修改后的预算法明确规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四项内容，并对这四本预算进行了具体定义。此外，新预算法将地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，使得全口径预算管理的“全口径”有了法律的保障。但是，现行预算相关法律仍存在着责任不明确、处罚力度不够，进而导致预算监督乏力问题。如执行主体不按照预算执行应如何追责的问题，宪法、预算法、监督法等都没有详细规定，也没有明确的后续处置程序，不利于政府部门培养预算意识和法治意识，容易导致预算软约束的产生（张学明，2015）。此外，新预算法的法律条文之间仍存在不协调乃至冲突之处，如第4条与第28、55条的冲突，可能会成为完善全口径预决算管理的法律障碍，有必要进一步完善法律条文之间的协调，以更好地实现全口径预算的法治化（杜坤，2015）。
（二）全口径预算的财政专户资金管理
人民银行国库局局长刘贵生（2012）指出，国家实行综合预算后，所有政府财政资金都应当按预算管理要求，一律缴入国库。但目前由于政府财政资金开户制度有明显的漏洞和缺陷、政府部门自身行为约束力不强，以及预算管理“碎片化”等，政府财政资金呈现分散存放和管理的状态，国库内外资金规模大体相当，且由于国库内外资金实行不同的管理方式，国库内资金严格按预算管理和国家规定的收支流程办理，而在国库外资金则不同，其结果是：一边是众多钱袋子中资金总量较大，资金闲置甚至定期存放以求高利，一边又是为发展地方经济、提供公共服务而大量举借债务，大大增加了政府管理成本，增加了纳税人负担。史便凤等（2009）指出现行的商业银行代理国库集中支付方式存在着一系列的弊端，使得央行的经理国库角色弱化。黄润（2014）指出我国现行的国库单一账户管理方式并非真正意义的国库单一账户制度，两者之间的本质区别在于我国尚有大量的财政专户。
国际实践表明中央银行作为国库单一账户管理机构并不意味着财政部门只在中央银行开立账户，国库单一账户制度也允许财政部门在商业银行开立零余额账户，多数国家的制度安排是由商业银行具体办理政府的零售银行业务，然后再与国库单一账户主账户进行资金清算（黄润，2014）。预算法修订过程中呈现出了不同部门的利益之争，国库体制究竟应采纳“经理制”还是“代理制”的模式之争表现地尤为明显。
全口径预算管理需要有力的财政资金归集渠道，现行的财政专户过多过乱，导致了国库单一账户这一国际通行体制没有落地生根，直接影响了全口径预算管理的推进和完善，因此需要进一步规范国库管理制度，为改革提供数据支持和决策参考。
（三）全口径预算的人大预算监督
文宗瑜（2013）指出政府全口径预算决算不可能一开始实施就十分完善，推进过程中不可避免地会出现一些问题，必须要强化对政府全口径预算决算的监督。相比较其他的监督力量，人大及其常委会的监督作用会更强更有效，应着眼于充分发挥其专业监督与全程监督的作用，也即，用好人大及其常委会的专业人才与专门机构，发挥其对政府全口径预算决算的专业监督作用，抓好从预算编制前到预算执行后的关键节点，实现人大及其常委会对政府全口径预算决算的全程监督。但是，人大在进行预算执行和预算决算监督时存在着人大预算监督机构人员少，尤其是专业人员严重不足的困境（蒋元文，2013）。 人大预算执行监督机构没时间和精力对政府提交的预决算报告进行审计式检查，只能借助外力。因此，蒋元文（2013）建议应建立财政预决算报告提交人大审议前实行双重审计的制度，对政府提交的财政预决算报告，先行审计，严格把关，是提高人大预决算监督质量、增强监督的针对性实效性的重要途径和措施。方兆淼和毛湘宁（2013）也认为应重视发挥审计监督作用，使宏观上的人大预算监督和微观上的审计监督有机结合，共同确保财政资金安全和有效使用。
针对目前人大在全口径预算中的监督情况，段发达（2013）认为现行体制下，人大对全口径预决算的编制、审查批准以及预算执行监督上都存在问题，今后全口径预算人大监督的关键是监督的范围能不能做到全覆盖，现有的法规能不能落实到位、能不能真正发挥作用，并提出应从准备阶段、起步阶段和完善阶段这三个阶段来积极探索有效的方式把“怎么监督”这个问题解决掉。籍吉生（2013）指出人大、政府、财政、部门在预算管理中的权限划分并不够明确，如存在预算编制不细化，预算调整和变更权限划分不规范，政府的预算调整和变更权限在政府和财政之间、财政和各部门之间也未作出必要的划分，人大实际上缺乏对预算执行的有效监督。因此，如何加强人大在全口径预算的编制、审批、调整以及预算执行方面的有效监督，是有效实施全口径预算管理的关键。
（四）全口径预算的绩效考评
预算绩效监督是提高财政精细化水平，健全预算管理体系的重要环节（刘明慧和崔丹，2013）。全口径预算管理应当建立预算资金绩效考评体系，实行严格的问责制度，但现阶段人大对预算的绩效监督基本上没有开启，普遍缺乏综合考评和绩效评价（张学明，2015）。张焕杰（2013）认为财政部门作为预算的初步审查单位，要对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等进行研究论证和删选，切实提高预算安排的科学合理性。人大及其常委会会同审计部门在预算执行过程中或执行结束后，按规定开展绩效评价，并将绩效评价结果作为下年度预算安排的依据。这就说明，预算的绩效监督应该有两块内容，一块是预算编制时的初步审查，初步评价预算的绩效。另一块是经过预算执行审计后的绩效评价。由于人大预算监督机构在预算执行和预算决算监督中的存在的人员不足的困难（蒋元文，2013），审计力量在预算绩效监督上有着先天的优势。审计署审计科研所课题组（2011）就认为预算执行绩效审计是公共管理发展的自然结果，是民主和法治发展的必然要求，也是现代国家审计完善国家治理，发挥“免疫系统”功能的内在要求，符合现代审计的发展方向。全口径预算正是国家和人民对政府肩负的公共责任提出更高的要求，民主和法治的发展使审计必将成为对政府活动的经济效益、社会效益和责任进行监督和评价的有力工具，全口径预算管理也为预算执行的绩效审计发挥其国家治理功能提供了可能的路径。因此，全口径预算管理需要合理安排财政部门的预算绩效考核和人大与审计部门的预算绩效审计两者的地位，使之互为补充，共同促进财政预算绩效水平的提高。
（五）全口径预算的透明公开
国际实践经验表明，保持公共财政的透明度有利于经济和社会福利的提升，而且预算公开还有利于公共财政的合理有效地执行（Benito和Bastida，2009）。蒋元文（2013）指出应通过预决算公开，来推进人民群众的参与意识，共同监督政府预算编制和预算执行的绩效，助推全口径预算管理体系的完善。文宗瑜（2013）认为政府全口径预算决算，不仅是把政府所有收入、政府所有支出全部纳入预算，而且是要让老百姓监督政府作为与不作为，政府收入与政府支出是否相一致，是否对应。赵早早（2014）针对现阶段预算公开的“三问”，提出全口径预算的公开透明度改革应包含预算全过程应该公开，预算涉及的所有信息（除涉及国家机密的信息外）全部公开，预算公开内容必须具有可读性，以及公开透明的预算过程应该是开放的，可以随时接受外部和民众的监督与质询。张焕杰（2013）也提出要全方位推进财政预决算的公开透明，建立公开平台，设置专门的网站栏目，适时公开财政预决算和审计报告。并建立规范政府财政报告体系，全面反映政府各部门的财政状况和收支活动结果，全方位披露政府部门的资金收支活动信息，将完整的政府开支信息置于公众监督的“阳光”之下，确保国家的“钱袋子”管理更加规范、科学、合理。因此，从全口径预算的策略选择来看，保障预算的公开透明，提高财政透明度是最有效的路径。透明度提高之后，伴随预算不透明的附加利益更容易识别和剥离，阻挡预算改革的力量必将减少，改革共识将更容易形成，预算改革将得到稳步推进（杨志勇，2011）。
四、全口径预算管理的实施路径
如何实现全口径预算管理的目标，既有研究普遍认为全口径预算管理是国家治理的重要组成部分，需要在实践中创新和发展，因而必然是一个分步实现和不断优化的过程。
高培勇（2009）根据全口径预算管理的目标，将中国实施全口径预算管理改革的路径分为四个在时间上互有重叠的基本阶段：第一阶段是实现在行政控制层面，将政府各部门各种类型的收支通过编制部门预算的方式全部纳人财政部门监督管理的范围，实现公共收支的综合预算管理并报送同级人大审议。第二阶段是在公共收支实现综合管理的基础上，根据不同级次政府的实际情况，编报社会保障预算和国有资本经营预算，并在公共收支预算、社会保障预算和国有资本经营预算之间建立规范、明确、透明的资金往来关系。第三阶段是对所有部门掌握的收支，尤其是以财政专户管理的预算外资金和尚未纳入财政专户管理的部门其他收入为重点，规范政府资金的管理方式，减少预算外资金的项目和数量。第四阶段是在条件成熟时，由全国人民代表大会负责全面审查中央部门和单位的各项政府性基金和行政事业性收费，最终废除中央部委设立基金和行政事业收费项目的权力，由省级人民代表大会负责全面审查省级人民政府批准设立的行政事业性收费项目，将地方政府的收费设立权收归地方立法机关，从而实现政府各项收入均有法可依，并受立法机关的立法约束。籍吉生（2013）从国家审计层面提出推动完善全口径预算管理制度应着眼于两个层次：第一个层次是推动政府的收支全部纳入预算管理，接受人大审查和监督；第二个层次是国家审计不能将目标停留在政府收支全部纳入预算管理上，而是要在此基础上推动深化与财政预算相关领域的改革，促进理顺政府与市场的关系，明晰政府收支的范围和方向。
从实践经验上看，林应荣（2014）总结了温岭市在全口径预算决算管理中的经验，认为应坚持依法、有序、稳妥、渐进的原则，不断深化全口径预决算审查监督，通过对资金全覆盖、过程全公开、参与全方位的监督，加强对政府“钱袋子”的监管。
五、总结与展望
理论界和实务界对全口径预算的概念和内涵进行了大量地研究和探索，基本形成了全口径预算是将政府全部收支纳入预算体系内，约束政府的财政收支行为的共识。理论和实务工作者在全口径预算保障机制和路径研究和实践上已经取得一定的成果，这些成果为保障全口径预算的推进提供了重要的理论基础和经验支持。
1994年制定的《预算法》是指导我国各级政府进行预算管理的法律基础，但是预算制度的诸多弊端随着政府财政收入的“蛋糕”越做越大而愈显突出。新《预算法》，规定预算应全口径编制，并加强了人大在预算审批、预算执行（调整）以及预算决算的监督作用，因而，素有“经济宪法”之称的《预算法》从法律确立层次吹响了全面推进各级政府全口径预算管理的号角。但是，与基于法律“形式遵循”和一纸行政公文即可实现的预算编制层面的“全口径”相比，如何实现全口径预算的核心目标——绩效预算，仍有很长的路要走。
此外，全口径预算管理有着众多的利益相关者，这些利益相关者或多或少地影响或者受全口径预算管理活动的影响。如何识别全口径预算管理的利益相关者以及他们的利益诉求，进而有效发挥全口径预算管理中利益相关者的作用，如何将这些全口径预算管理的保障机制纳入全口径预算管理体系，并使之成为全口径预算管理的“软件”系统，仍待研究的深入。
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