东北财经大学

内容提要：大数据时代把社会信息重新整合成为海量、无边界、高增长率和多样化的信息资产，对壁垒重重的政府财政信息共享工作提出了新的研究内容。运用大数据构建数据驱动型财政管理模式，把数据与财政信息共享有机契合，革新财政信息共享流程，促进财政信息共享高效化。立足“金财工程”建设现状和比较分析的基础上，本文提出，应按照财政部门间业务关系紧密程度，建立基础信息库、财税信息库和内部信息库，并在战略周详的基础上完善大数据法律体系，在财政信息共享实际应用中实现政企合作与人才培养，并建立严格的信息质量体系。

关键词：大数据  财政信息共享  信息库  金财工程

伴随着物联网、云计算的深入发展以及生活中产生的数据呈几何级的增长，我们已经身处巨量资料的大数据时代。大数据把海量、多样化和高增长率的数据增值为信息资产，优化了事务处理的流程并能够发现隐藏的内源性问题，为科学决策提供了有力基础。大数据条件下的思维和方法是政府治理的重要组成部分。本文拟就构建符合大数据时代要求的财政信息共享模式略谈几点看法。

一、问题的提出

财政信息是反映财政及其相关工作的数据、情报、资料等信息集合体。由于财政是联系全社会政治系统、社会系统和经济系统的媒介，是政府各部门信息的天然“聚集地”，因此作为政府信息资源中的财政信息有着举足轻重的作用，为财政的科学决策指明了方向。从这个意义上讲，政府的财政信息共享工作必须要顺应大数据时代的要求。

近年来，不论财政学界还是实务界对大数据服务财政的研究不断深化。陈周（2014）认为，大数据与财政监督工作息息相关，需要通过大数据理念和大数据技术推动财政监督工作转型。孟宪明等（2013）认为，大数据在我国的应用还存在技术难题、网络风险和隐私易泄等挑战，需要建设以财政大数据为战略导向、构建透明的财税制度并提升信息系统的安全指数。张明康（2014）认为，政府在大数据财税统计实际应用时必须解决数据的关联性、时效性、完整性、一致性等技术问题，同时要注重信息共享和人才培养。李丹（2014）、曹卯卯（2014）则认为，作为公共资金管理中心和数据信息集散中心的财政部门在大数据时代更要理清思路，从预算管理、政府采购、国库支付等多个角度运用大数据技术进行信息共享，提高财政监督和决策的高效率。就目前情况看，国内对于财政大数据的相关研究起步不久，研究内容尚多焦点于大数据时代对财政的挑战以及财政监督面临的改革等方面。如何利用大数据破解财政信息共享模式的构建等深层次问题，值得业界继续深入重视。

二、大数据推动财政信息共享的深化

我国财政信息共享的主体“金财工程”从2002年开始试点已顺利完成了一期、二期的建设，各级政府都已实现了基本信息化，为财政改革与发展适应现代化提供了强有力的技术支撑。但在实际执行过程中也有一些“障碍性”问题，亟需不断调整和完善。在此背景下，运用大数据思维和技术推动我国财政信息共享进一步深化，是紧跟时代发展的新方向、解决财政信息共享中问题的有效途径，更是推动财政体制机制创新的一项重要内容。

（一）大数据思维是构建数据驱动型财政管理模式的突破口

对事务的分析采用全部数据而非样本数据，并通过动态、有效的海量数据集洞察客体发展的根本规律是大数据思维的重要方面。以数据为本的大数据思维必定会推动社会各行业信息的共享与整合。政府通过大数据把海量的数据转为有效资产，不仅能够预测经济风险，还能推动决策的科学化与精细化，形成高效率、低成本的政府治理新模式。大数据思维是构建数据驱动型财政管理模式的突破口，通过对海量财政信息进行共享与挖掘，深入分析财政资金的运行效果，透过纷繁芜杂的财政运行现象清晰地发现隐藏的内源性、本质性问题，有效增进财政管理的效益，为明晰财政管理变革的方向提供有力的数据支撑，完善公共财政管理体系。

（二）大数据为财政信息按业务主题共享分类创造了环境

在二十世纪八十年代，著名的管理和信息技术专家詹姆斯·马丁（James Martin,1982）提出按照主题数据模型进行信息系统规划的信息工程法（Information Engineering Methodology, IEM），按照业务主题的内容与结构并结合数据分布环境制定详尽的开发策略。在大数据时代，云计算为大数据提供了先进的技术支持、物联网范围覆盖了全世界的微观个体，二者是大数据发展的基础，大数据时代破除了信息之间的壁垒，为所有“信息孤岛”架构起了桥梁。大数据对财政信息进行去冗取精的同时按照业务联系紧密程度为财政信息共享划分基础信息数据及需要深度分析挖掘的信息数据，细化了财政信息共享的分类，提高了业务查询和经济决策对财政数据使用的效率。

（三）大数据革新了财政信息共享的流程

以计算机普及应用为标志的第三次产业革命，引发了第三次管理革命[①]的浪潮。流程再造理论(M.Hammer,1990)通过对企业原有按照职能划分的业务流程改变为按业务流程结构进行重新划分，从流程再造入手改变企业的生产方式，增强了核心竞争力。“金财工程”的前期建设与发展为大数据推动财政信息共享提供了基础，大数据也明晰了财政信息深入共享的方向。大数据为财政信息共享的流程再造提供了充分的条件：首先，逻辑上高度集中的大数据不仅能够整合全部财政信息，而且能根据第三方甚至第四方的信息源充实非结构化数据流，并在财政经济景气预测方式上从因果思维转向分析相关关系，深入挖掘财政数据，准确预测风险；其次，大数据从思维和技术上改变了传统的垂直信息共享与横向信息分割共享的模式，把政府职能部门从纵向和横向进行信息整合共享。

（四）大数据为跨部门深入合作提供了可能

尤金·巴达赫（Eugene Bardach,1998）在深入分析了政府公共管理与行政改革后提出了“跨部门合作—管理‘巧匠’理论（Getting Agencies to Work Together: Theory of Managerial Craftsmanship）”,通过跨部门合作增加共享信息的公共价值，更好地为公民提供服务，并且跨部门合作需要一个聪明的“掌舵者”来满足环境所需要的主客观因素，发挥跨部门合作的最佳效用。在“金财工程”规划设计中是包含与本级人民银行、预算单位、代理银行、职能部门等通过外部接口连接进行信息交换和共用，但在实际执行过程中，财政信息资源共享进程并不顺利，相关职能部门由于部门利益、主观意愿、信息成本、软件接口等原因在信息资源提供与获取上困难重重。并且财政系统内部职能部门间存在“信息孤岛”，“金财工程”中9个[②]业务应用系统属于内部的不同职能部门，由于软件架构的差异、基础数据库接口的不同等原因导致财政收支分散在不同系统中。大数据下财政信息的共享为部门之间合作沟通搭起了桥梁，也同时融化了财政内部机构之间的“信息孤岛”。

三、大数据时代我国财政信息共享模式

我国《政务信息资源目录体系》根据政府信息资源的主题将政务信息分类，我们可以发现财政信息资源共享既需要政府各职能部门共享局部信息形成基础类的信息资源，又需要业务往来密切职能部门集中互换共享并深入分析，还需要财政内部各部门系统融合共通。根据财政信息所覆盖的部门间业务紧密程度，本文提出将财政信息共享分为三类：业务松散耦合[③]下的基础信息共享、业务紧密耦合下的集中信息共享、财政内部交互式信息共享。

（一）业务松散耦合下的基础信息共享：财政部门与其他部门

1．业务松散耦合部门间基础信息共享不畅原因

业务松散耦合的部门之间由于相互之间信息共享具有局部性、共享部门众多且类别繁冗的特点，从财政信息化建设以来一直不能有效解决。主要原因有：(1)需求驱动弱，财政信息共享是以财政为主题的共享范畴，财政与其业务来往密切的部门对财政信息的共享需要较大，其他共享单位对信息的驱动需求较弱，因此积极性较低；(2)部门利益补偿缺失，在基础信息共享过程中各部门都扮演“理性人”角色，期望在共享中实现自身利益最大化，因此更多的愿意充当信息“获取者”，而面对本部门付出了相应成本所独有的信息资源不愿提供，导致只获取不提供的“非均衡”状态。(3)部门间信息系统接口不一，在国家信息化建设以来各部门硬件设施和软件设备齐头并进，但数据接口参差不齐，导致很多信息资源无法共享、共通。(4)部门间财政信息共享缺少专门的主管机构及平台，国家现有的信息化领导小组是非日常工作机构，其无法协调并解决共享跨度大、信息资源巨量的财政信息资源，现有“金财工程”信息共享系统也没有专门的数据共享、筛滤平台。

2.大数据时代业务松散耦合部门财政基础信息共享构建

在深入分析业务松散耦合部门信息共享特点及建设不畅的因素之后，为了让财政数据不断流动和充分共享，我们提出跨部门财政基础信息共享模式构建思路：首先，成立独立于各部门的“财政大数据基础信息中心”，所有涉及的信息都到信息中心汇总，并且财政大数据基础信息中心是各部门共同认可和信任的机构；其次，由基础信息中心牵头，各共享部门间签订财政信息共享协议，明晰各方权利与义务；最后，编写财政基础信息共享目录，以供参与共享单位查询数据库信息并申请获取信息资源。

业务松散耦合部门间基础信息共享流程为：(1)财政大数据基础信息中心根据签订的共享协议对各部门提供的信息进行汇总；(2)信息中心通过对汇总信息的筛选过滤制定形成“财政基础信息共享目录”；(3)结合目录和汇总数据进行分类加工形成“财政基础信息共享数据库”；(4)参与共享部门对共享信息如有需求，查询共享目录并定位申请；(5)财政大数据基础信息中心对申请的数据根据共享协议进行反馈给部门；(6)部门获取权限从财政基础信息共享数据库中获得所需的信息资源。

（二）业务紧密耦合下的信息集中共享：财政部门与税务部门

1．业务紧密耦合的财税部门信息集中共享特点

从二十世纪八十年代，国家为了发展需要进行财税分立，在九十年代又对税务部门分立形成国地税，形成了全新的财政、国地税分配局面，确保了中央财政的主导地位，为国家经济的增长提供了有利保障。但是随着大数据时代的到来，国家治理逐渐步入一体化进程，财税信息数据大都处于割裂状态，不利于财税信息的共用共享，更不利于对数据进行整合与挖掘预测经济风险。对于业务具有紧密耦合性的财税部门，部门之间的业务共享范围广、频度高、数量大，财税三部门的职能目标具有内在一致性。

2．大数据时代财税部门财政信息集中共享构建

从财税部门的实际职能内容和信息要求出发，财税部门集中共享模式构建思路：首先，财税信息交换，财税、国税、地税三个部门按照自身业务范围对自行管理的数据流进行整合，对数据流分类与其他部门进行交换，三方签订共享协议；其次，由财税大数据信息中心对数据进行汇总并编制集中共享数据库目录；最后，财税大数据信息中心对三方数据进行筛选、过滤与深入分析形成财税信息集中共享数据库。

业务紧密耦合下的财税信息集中共享流程为：(1)国税部门7项[④]业务内容交换、财政部门6项[⑤]业务内容交换、地税部门4项[⑥]业务内容交换；(2)根据三方签订的共享协议，对交换的财税信息进行汇总；(3)财政大数据分析中心对汇总信息筛选、分类形成财税信息集中共享目录供财政、国税、地税三部门查询；(4)由于三方属于紧密耦合共享，三部门对于目录查询定位之后可直接从财税信息集中数据库中获取所需信息资源；（5）财税大数据信息中心对数据进行动态存储与维护。

（三）财政内部交互式信息共享

伴随着信息化的发展，我国财政部门从2000年以前的纸质办公逐步走向电子政务，财政部门通过预算管理改革、国库集中支付改革、“金财工程”三期建设等已形成全面的财政业务信息化建设，原本按照部门机构开发的各项系统日渐不能适应大数据时代的发展，在财政内部形成了众多“信息孤岛”。财政内部的信息共享属于财政领域内信息的公共存取，部门之间准确、高效地获取信息资源是融化“信息孤岛”的有效手段。财政部门与其他部门的共享属于局部或大部分信息资源共享，而财政内部的信息共享应该是无门槛、保密程度低、轻干扰、责权易划分的领域内信息存取。

构建财政内部交互式信息共享模式思路为：首先，统一软件系统接口，通过大数据的信息化建设周期内统一内部软件接口，从技术上实现数据的集中；其次，整合业务流程，财政内部各机构一般都与预算单位、人民银行、代理银行等部门有着对等衔接，在内部交互共享的同时整合对外部门的业务流程，化繁为简；最后，理清内部的数据流，建立财政内部的信息服务平台，提高机构效率。

四、构建大数据时代我国财政信息共享一体化配套措施 

在大数据条件下构建财政信息共享的模式，不仅是现代财政制度建设的一项重要内容，同时也是落实党的十八大报告提出的利用信息化促进改革与发展的现实举措。根据大数据与财政信息共享之间的契合度以及三种共享模式的分析，我们认为，应该从如下几个方面着力采取有效措施，构建大数据时代我国财政信息共享一体化配套措施。

（一）制定大数据财政信息共享的周全战略

大数据时代的财政信息共享工作是一项有序、可持续的动态系统工程，一定要有谋定全局的战略眼光，制定周全的制度，保证建设过程中各环节有序、无误，财政领域信息共享的成熟实施对社会领域信息共享有推动的作用。1、将大数据理念与现代化财政体系构建规划相契合。大数据下财政信息共享必是财政工作的核心部分，是一切财政决策的前提与基础，在构建现代化财政体系的时要融入大数据理念，促进大数据与财政体制的完美契合。2、建立与同级财政部门平行的财政大数据局，财政大数据基础信息中心、财税大数据信息中心、财政内部信息服务平台三者共享互通。财政大数据局是独立、专业化的财政数据集散中心，负责与各部门签订共享协议，并负责对财政信息的筛选、归类和挖掘分析，协议单位与决策单位也可以依法申请访问财政大数据的数据库。3、对财政工作人员及时培训，普及大数据知识与理念。当大数据战略深植财政信息共享工作中时，每个财政工作人员都在跟大数据打交道，认识大数据构成、理解大数据理念、运用大数据技术是每个财政工作者都要必备的技能。

（二）完善大数据下的法律法规体系

大数据时代信息资源变成一种资产，随着大数据应用范围的扩大和挖掘分析的精准，合法、安全地使用大数据也变得尤为紧迫，不能让大数据的“穿透力”突破边界，危害国家和个人的基本利益。1、加快制定关于大数据中各类价值数据产权归属的法律条款，对数据从采集、加工、查询、挖掘等整条流程上的每个环节明确其管理者、使用者的权利和义务，重新厘清公民对数据信息的知情权与隐私权，让大数据合理、合法地在法律框架下发展。2、明确各级政府在本级大数据建设中的权利与义务，使大数据建设从纵向和横向两个方向都有法可依，对政府行为进行约束和控制。3、充分评估信息资源二次利用后所带来的风险，提提供充分的补救措施，制定完善的法律法规保护国家和个人的信息安全，防止过度披露。

（三）推动政府购买数据，实现政企充分合作

大数据时代不仅仅是政府部门的时代，更是政府与企业充分合作，政府开放合法的数据、企业利用技术优势充分挖掘数据提供给政府，实现数据分析的彻底化和增值的最大化。首先，鼓励发展公共云计算的衍生服务，IT企业运用云计算、依据政府的需求设计开发大数据的各类软件与服务，政府通过招标向企业购买，减少自身构建基础类数据库的工作量，实现充分政企合作。其次，政府在部门信息共享过程中广泛参考IT企业提供的大数据报告，综合内外需求，扩大政府信息公开的范围与类别，让企业与公民通过信息公开了解政府的运行过程、监督政府的行政行为。最后，符合财政信息共享建设的复合型人才较少，我们要加大对既熟悉财政流程又懂信息化复合型人才的培养，在大学课程设置及教学安排方面有所体现。

（四）建立财政信息质量体系

财政信息的质量保证是安全与价值的前提，财政数据是财政业务信息的主要载体，信息的缺陷会影响其价值，继而影响财政决策的效果。因此，首先要制定合理的财政信息质量标准，从信息数据的实用性、适度性、可行度、完整性、一致性、准确性、客观性和及时性几个标准及时确定财政信息的质量指数。其次，建立财政信息质量管理流程，要明确信息质量的规则，规范信息共享流程上的使用者和提供者，规律性检查信息质量并对危害性信息及时终止处理。最后，建立信息质量的救助机制。财政信息共享是一个完整的过程，信息的质量难免会出现偏差，部分信息还要及时公开，该机制对于信息面对突发事件可以有一套充分的应急预案。

参考文献：

[1]Eugene Bardach. Getting Agencies to Work Together: The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship[M],CQ Press,1998.

[2]James Martin. Information Engineering[M],Prentice Hall,1989

[3]曹卯卯.新形势下财政大监督初探[J].中国财政，2014(22).

[4]陈周.大数据时代财政监督和专员办工作转型的思考[J].财政监督，2014(5).

[5]李丹.从大数据到大监督[J].财政监督，2014(21).

[6]孟宪明,李磊. 大数据应用及相关财税思考[J].地方财政研究，2013(10).

[7]张明康.大数据应用于政府统计的探索与实践—基于财税数据应用的研究[J].调研世界，2014(3).

[8]赵强，单炜.大数据政府创新：基于数据流的公共价值创造[J].中国科技论坛，2014（12）.

[9]李国杰，程学旗.大数据研究：未来科技及经济社会发展的重大战略思考[J].中国科学院院刊，2012（6）.

[10]毕瑞祥.财政信息化研究[M]. 北京:经济科学出版社, 2009:P11.