李一花/山东大学经济学院  安体富/中国人民大学财政金融学院

    内容提要：我国的城镇化历程经历了从自发到自觉、从民间需求到政府推动的制度变迁过程，以人为核心的新型城镇化已成为国家层面上的发展战略。但理论界对农民工群体的代际更替的特征和目标的认识还不够明确，对城镇化演进中涉及的利益主体的关系的研究还有待加强。本文认为，新型城镇化的形势十分紧迫，适度强化中央财政职能和明确划分中央与地方财政支出责任，是当前有效推进新型城镇化的关键。

    关键词：新型城镇化  市民化  中央 0地方  财政支出责任

    一、问题的提出与文献回顾

    我国上世纪80年代的改革开放推动了市场化、工业化的快速发展，工业化一方面通过劳动生产力的提高解放了农村劳动力，另一方面也能增加城市对劳动力的需求。同时，农村土地承包制实施后，我国人多地少的矛盾更为凸显，农业劳动力供给过剩的推力和城市高收入的拉力使得农业剩余劳动力自发的向城市、向工业部门流动。但受制于户籍、社会保障等城乡二元制度的障碍，我国农业剩余劳动力的转移体现出与国际上以家庭为单位迁移、职业转换和身份的转换同步的不同路径，城镇化与市民化的分离、“化地不化人”成为我国城镇化的主要特征。从党的十八大开始中央明确提出新型城镇化的发展目标，十八届三中全会对“以人为核心”的新型城镇化进行了界定，2014年3月发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，提出到2020年优先解决1亿农业转移人口落户城镇的目标。从城镇化的实践到政策调整，我国的人口城镇化经历了从自发到自觉、从民间需求到政府推动的制度变迁过程，以人为核心的新型城镇化正成为国家层面上的重要发展战略。尽管如此，我国户籍人口城镇化率(市民化率)与常住人口城镇化率差距依然呈不断扩大趋势。目前，常住人口城镇化率已突破50%，而市民化水平刚刚达36%，两者差距从2000年的10.1个百分点扩大到2012年的16.9个百分点。蔡昉(2010)^〔1〕、梅建明(2013)^〔2〕认为，推进基本公共服务均等化是新型城镇化突破口。刘尚希(2012)认为现行以户籍为基础的财政体制阻碍了人口大规模流动的城镇化^〔3〕。华生(2013)指出，新型城镇化首先需要对财政体制进行重大调整^〔4〕。孙红玲(2014)认为现行承包式分税制造成地方利益刚性，不利于人口城镇化，只有创新公共服务均等化标准，才能解决人口迁移与公共服务提供问题^〔5〕。贾康(2014)认为市民化需要整合财政，真正建立一元化公共财政^〔6〕。本文认为，从城镇化的演进与新变化的视角，新型城镇化的形势十分紧迫，因此，理顺相关主体在城镇化中的责任利益关系，科学界定政府支出责任与成本分担已不容回避。本文共分四部分，第二部分是城镇化的演进与新变化，第三部分是城镇化演进对相关主体的影响分析，第四部分是新型城镇化中的政府支出责任与分担。

    二、城镇化的演进与新变化

    伴随着市场化、工业化而发展的城镇化已走过30余年历史，进入新世纪之后，农民工群体本身开始经历代际更替的转变[①]。随着扛着蛇皮袋进城的第一代农民工逐渐淡出历史舞台，拖着拉杆箱向城市走来的新生代农民工群体悄然兴起，而且就农民工的迁移地点来说，大城市和沿海发达地区正成为农民工主要的流入地。与第一代农民工不同，新生代农民工群体出现了一些新特征。

    (一)由谋生流动到寻求定居转变

    新生代农民工不像第一代农民工那样直接从农业生产和农村生活中走进城市务工经商。新生代农民工出生于上世纪80年代后，一般从学校毕业之后就直接进城打工，他们基本上没有务农经验和农业技能，对农业活动缺乏真实的体验和触摸，对农村劳作缺乏心理认同。如果说，第一代农民工是以季节性、候鸟式流动为特征，以增加收入为目的的转移，那么新生代农民工已不满足于像老一代农民工那样在城乡间来回奔波，对城市生活和定居的向往成为他们的主要奋斗目标。如果说，以第一代农民工为主体的中国式城市化道路，藉此“代际分工为基础的半工半耕结构”的农村劳动力再生产的方式支撑了中国的低价工业化和世界工厂[②]；而以长期定居城市为目标的新生代农民工则更注重收入和自身权益的维护，廉价劳动力的人口红利模式不再畅行无阻。如果说中国城乡二元结构和农民保留土地的制度安排为第一代农民工留下了退出城市的通道，这使得中国没有出现一般发展中国家都有的大规模贫民窟；然而，当新生代农民工的目标向追求归宿延伸，这意味着新生代农民工对生活满意程度的参照主要是迁入地居民的生活，因此，当他们享受不到却能看到城镇居民所享受到的社会保障和公共服务，就会产生心理失衡和对立情绪。因此，心理上更加敏感，更容易比老一代移民产生被歧视感和剥夺感。在城市就业和生活出现挫折却又不愿意回到农村时，如果不能及时改革进城落户等一系列公共服务和社会福利制度的限制，尽可能满足新一代农民工的新期待，那么，实现不了愿望的进城农民工滞留城市形成贫民窟，从而影响社会稳定的风险可能性将大大上升。

    (二)由个人决策到家庭决策，由单纯的经济收入驱动向经济收入和公共服务需求因素驱动并重转变

    现阶段农民工的迁移表现出两个相互联系的特征：一方面，农村劳动力迁移的主体是青壮年，大量农村青壮年劳动力向城市转移，使得留守老人、儿童问题突出。据调查，全国有60.31%的外出务工群体是夫妻共同在外务工与生活，留守儿童的比例在75%以上，而留守老人比例更是高达90.77%^〔7〕，这不仅弱化了家庭养老和抚养儿童的能力，降低了家庭的效用并引发了一系列严重的社会问题和矛盾；也使得在城乡公共教育资源非均等化的情况下，农民工子女因公共教育和家庭教育的双向不足而降低受教育水平和质量，进而恶化社会的流动性和导致社会阶层的固化。另一方面，基于留守儿童和老人的一系列问题和弊端，农村中一些收入和禀赋较好的家庭出现家庭化迁移趋势，根据国家统计局公布的农民工监测数据, 2011年外出农民工数达1.59亿人。其中举家外出农民工3279万人，占外出农民工总数的21%。随着家庭化迁移趋势的出现，家庭决策和家庭成员对公共服务的需求倾向日益明显。农民工除了关心就业和工资外，更多地注重公共服务需求和特定的福利环境，对政府与社会在合法权益保障、子女入学、基本医疗、社会保障等基本公共服务建设方面以及融入新社区、突破遭受边缘化、制度性歧视和结构性异化的境况等有着越来越强烈的期待。

    (三)农民工流动主要集中在大城市和沿海发达地区

    根据国家卫生计生委发布的数据，截至2013年底，全国流动人口达2.45亿人。目前跨省流动人口已占全部流动人口的38.9%。其中，人口主要从农业大省的中部和西南地区流出，安徽、四川、湖南、河南、贵州和江西六省占全国跨省流出人口的71.07%。广东的珠三角，长三角的浙江、上海、江苏，北京，海西经济区的福建六省市占全国跨省流入人口总数的87.83%，较2012年同期上升了4.5%。虽然最近10多年来中央相继出台西部大开发、中部崛起、新农村建设等政策，但由于区域间、不同规模等级的城市间以及城乡间经济发展水平、资源禀赋的差异，形成了发达地区和大城市就业和公共服务水平优于欠发达地区和小城市、县镇的局面，这对劳动力的流动产生了重要影响。以广东为例，2013年末，广东省常住人口达1.06亿人，其中外来人口占26%。2000年—2010年跨省流入人口占该省新增常住人口的47.7%。由于人口流入过多，在珠三角和长三角的部分地区，外来常住人口数量逼近甚至已经超过本地户籍人口数。根据Maarten Bosker et al(2012)对中国人口流动的研究发现，如果放松户口限制等一系列城乡人口流动障碍，劳动力的流动将呈现更加趋向中心区域的结果，即发达地区和大城市与内陆边远城市竞争时处于优势地位^〔8〕，这从某种程度上说明，历经80年的城镇化和各种人口迁移之后，困扰中国城镇化的“胡焕庸线”的人口分布涵义仍然未变[③]。如何破解“胡焕庸线”规律，让中西部百姓在家门口也能实现城镇化和分享现代化，成为统筹推进新型城镇化和区域均衡发展无法绕开的难题。

    三、城镇化演进对相关主体的影响分析

    城镇化演进的特点和变化对利益相关者产生了重要的影响，这种影响不仅体现在微观上企业和农民工的关系亟待调整，从政府间关系的层面上也面临严重的冲击，既表现出横向的流出地与流出地的关系需要调整、也表现出纵向中央与地方财政的关系的矛盾亟待化解。可以说，处理好这三对矛盾关系，尤其是理顺中央与地方的财政关系是推进人口城镇化的关键所在。

    (一)企业与农民工的关系

    从企业与农民工的关系来看，由于社会保障缴费的高负担率以及农民工在城市和城乡间的高流动性，因此，在第一代农民工时代，企业为农民工缴纳社会保障费用的积极性不高，缴纳比例偏低。据国家统计局的数据显示，2012年全国外出农民工中单位或雇主为其缴纳养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险的比例分别仅为14.3%、8.4%、16.9%、24%和6.1%。对于农民工个人而言，由于社会保障福利的不可流动性、受益条件的复杂性和诸多约束，因此，个人参加城市社保的意愿也不高。当新生代农民工以城市作为归属地的时候，长期定居的愿望使农民工对企业缴纳社会保障费用的需求意愿大大提高，如果企业按城镇职工标准为农民工缴纳“五险一金”[④]，需要新增支出占工资总额47%的费用，再加上提取占工资总额1.5%—2.5%的职工教育培训经费，企业承担的社保和培训成本将占工资总额的近50%^〔9〕。因此，企业的成本压力显著增加，这可能会对企业的雇佣决策或逃避责任产生影响。

    (二)流出地与流入地的关系

    第一代农民工时代，农民工流出地一般积极推动农民工外出打工，这一方面可以减轻本地的就业压力，另一方面外出农民工收入增加可以提高流出地的收入水平，农民工返乡创业还可以带动当地经济发展，因此，对流出地来说，本地农民外出务工对当地经济发展和缩小城乡收入差距具有显著的推动作用。对流入地来说，由于户籍限制，城镇政府在接纳农民工就业的同时，并没有负担他们的公共服务和福利支出，因此，廉价的农民工满足了城镇工业化和第三产业发展的需要，农民工对城市化和城市经济增长做出了显著贡献。

    当农民工主体从第一代农民工演变成新生代农民工时，情况出现了很大变化，以融入城市为归宿和目标的新生代农民工，尽管与第一代农民工一样有利于实现流入地的经济增长[⑤]，但显而易见的是，以归宿为目标的农民工的流入必然会对城市公共服务形成迫切需求，因此这必然对流入地的公共服务提供造成很大的压力。不仅如此，由于农民工收入水平较低，以及农村集体土地产权改革缓慢，因而，依靠单个农民工自身财力负担城市的基本生活成本和融入城市面临很大障碍。而对流出地而言，尽管人口的流出对提供公共服务的压力有所减轻，但成本减少并不会如人口减少那样立竿见影。另一方面，伴随着产业在地区间的梯度转移，“人口逆差”将不利于欠发达地区和农村等人口流出地的经济发展，而且，考虑到新生代农民工的务工收入将更多的用于城市消费，而不再汇回家乡所在地时，这一影响将更甚。由于东部沿海主要是人口流入地，而中西部则主要是流出地，因此，上述分析同样适用于东、中西部关系的变化。

    (三)中央与地方的财政关系

    1994年实施的分税制在性质上属于中央政府主导的行政性财政分权，没有赋予地方政府参与决策、协调的主体地位，在内容上只考虑了财政收入的层级配置，没有界定各级政府的财政支出责任。经济增长和城镇化带来的财税收入的增长，更多的由中央政府获取，而对公共服务需求则由地方政府满足，结果就是地方政府部门承担了过多的支出责任。以我们调研的山东省济南市、青岛市和临沂市为例，按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的基本公共服务项目，测算市民化的成本主要包括住房保障成本、公共设施成本、农民工以及随迁子女的教育培训成本，社会保险成本、医疗卫生服务成本以及社会救助成本，由此计算的农民工市民化的成本济南市为9.3万元，青岛市为11.2万元，临沂市为7.7万元。按照山东省《2014-2020新型城镇化规划》，到2020年全省实现700万农民工市民化的目标，济南、青岛等市城区年均增长6-8万人，淄博、烟台、潍坊、临沂等市城区年均增长3-4万人。那么，济南市市民化的总成本为559亿元，青岛市市民化的总成本为665亿元，临沂市市民化的总成本为232亿元，山东省的市民化总成本将达7000亿元以上。从全国的层面，参考其他有关市民化成本的测算结果，农民工市民化的单位成本从6、7万元到16、17万元不等，如果以中间水平10万元为准，要达到国家2020年实现1亿农民工落户城镇的目标，市民化的总成本将超过10万亿元。按现行中央与地方事权与支出责任划分，市民化公共服务成本90%的部分是通过地方政府预算承担，尤其是市和市以下政府承担(如表1所示)，这还不包括由政府性基金支出的社会保障和基础设施建设开支，以及以地方政府融资平台支出的基础设施开支。这使得中国成为世界上分权程度最高的国家，也造成市级财政在城镇化、市民化过程中的压力巨大。另一方面，地方政府没有相应的征税权，甚至在近几年中央调整收入共享机制和实施营改增后，地方收支不匹配的程度变得更大，这对新型城镇化造成了严重约束。

表1  市民化成本在各级政府间的实际分担情况(%)

    数据来源：《山东统计年鉴》、《山东财政年鉴》(2007-2013)

    注释：本文对不同的公共服务项目成本的测算，采用直线法，按前2年或前5年的人均值计算。具体而言，(1)住房保障成本是以三口之家为准，一套保障房的面积按50平方米计算，则人均保障房成本=保障房面积*单位造价/3。(2)公共设施成本按照新增基础设施投资与更新改造投资1：0.5比例关系，测算市民化的公共设施成本为1.5*新增基础设施投资。人均固定资产投资额是2008-2012年的均值。(3)教育成本包括农民工子女经常性的教育支出和新增的学校建设支出。学校建设成本使用生均校舍面积*单位造价测度。其中校舍面积，根据《山东省中小学校舍标准化建设工程规范》的规定计算。(4)社会保险成本主要包括养老保险、医疗保险和失业保险。医疗保险成本根据2014年的最新补贴标准为320元。失业保险成本根据2013年我国最新的失业保险政策，区分发达和落后城市不同标准计算。养老保险成本根据养老保险账户管理办法、预期寿命以及养老金的福利标准进行核算。(5)医疗卫生成本包括人均医疗卫生支出以及医院建设成本。人均医疗卫生支出为医疗卫生支出/城镇人口，医院建设成本按照每增加15万人新增一所医院的标准，一所医院的建筑面积按72000平方米计算，则人均医院建设成本=医院单位造价*面积/15万人。(6)社会救助成本采用政府预算内的人均社会救助支出来衡量。根据城镇人口收入分布规律，以10%的人口比例数计算农民工社会救助支出总量。

    从不同区域来看，因为农民工就业更多的集中在沿海发达地区和大城市，越是农民工集中的大城市，公共服务水平和福利水平越高，因此，农民工市民化的成本压力越大，户籍放开的难度就越大；而越是建制镇和小城市，户口早已放开，但由于就业机会少，基础设施和公共服务水平低，对农民工的吸引力较差。因此，农民工市民化对重塑中央与地方财政支出责任和公共服务均等化提出了挑战。

    四、新型城镇化中的政府支出责任与分担

    从以地生财、经营城市的传统城镇化向以人为核心的、让所有社会成员共享改革发展成果的新型城镇化的转型，是朝着有利于实现高效、包容、可持续的经济增长方式的转变，这是新型城镇化带来的最大的发展红利和改革红利。新型城镇化的宏观效益的实现，有赖于一系列制度和环境的改革，其中，厘清政府与市场的边界、理顺相关主体的责任利益关系是基础，明确政府在城镇化中的财政职能，合理划分中央与地方的财政支出责任是市民化破题的关键所在。

    (一)厘清政府与市场的边界

    长期的计划经济体制和对GDP的崇拜强化了政府在城镇化发展中的有形之手，市场机制在资源配置中的作用受到抑制。改革的实质就是计划机制向市场机制转轨，具体表现就是政府放权、让权给市场主体。因此，改革是政府放权和市场行权的统一。从市场在资源配置中起基础性作用到起决定性作用，意味着政府应进一步从适合私人部门活动的领域中退出。不仅如此，因为改革的起点是行政力量控制资源，所以，用行政力量推动市场化改革，不仅是必要的，也是有效的。从城镇化的角度，政府改革的重点应包括以下内容：一是进一步减少政府拥有提供私人物品的企业，停止提供低于市场价格的投入品(例如土地和能源价格补贴)，不把公共资金分配给私人企业以提高其利润，政府支出的重点应更多的转向以人为本的公共服务支出。二是改革户籍制度。现阶段提出改革城乡户籍制度，已经与20年前的意义有所不同。仅就户籍本身而言，农村户籍的相对价格比城市户籍高，因为有承包地、宅基地和免农业税。现在户籍制度改革的意义主要在于便于城乡统一的社会保障体系的建立、城乡均等的公共服务体系的建立、人口流动的自由以及由此带动的其他要素(如土地)的自由流动^〔10〕。三是土地制度改革与土地资源优化配置。如城乡统一的建设用地市场需要政府严格界定“公共用地”和约束政府行为，完善财政收入体系减轻地方财政对土地收入的依赖；承包地用于银行抵押贷款需要有关法律上的安排；农民宅基地和房产的市场化需要政府推动等。当政府与市场的关系厘清之后，政府之间的竞争将从以GDP论英雄，转到提高公共服务质量以及构建规范的市场环境方面。政府将以更好的承担城镇公共品供给，包括水、电、路、气、网等基础设施，教育、医疗、社保、救助、文化等公共服务，以及制定法律法规、政策措施、规划指导等为己任。当地方政府以公共服务提供为主要任务时，评估地方政府政绩和官员晋升的激励系统需要相应改变，以反映地方政府角色的重要变化。

    (二)理顺相关主体间的责任利益关系

    从企业的角度，应激发企业参与新型城镇化建设的积极性并承担相应的责任。具体来看，一方面，农民工所在企业要基于同工同酬、同工同权的原则正视农民工正常的劳动合同、工资待遇、福利保障等基本权利，严格按照国家标准与行业要求，为农民工提供必要的劳动保护条件和职业病防治措施，改善农民工的工作环境，重视企业的人力资本投资，加强农民工的技能培训素质提升，逐步增强农民工的市民化能力。对逃避分担责任的企业，加大惩处曝光力度；另一方面，出台税收、用地等优惠政策，将中小企业承担农民工市民化的成本情况与享受优惠政策挂钩，对招收农民工比例较高、主动承担市民化成本的企业，给予相应的奖励和扶持。

    在人口流出地与流入地关系上，应加快建立农民工市民化的跨区域流动的激励机制，实行中央财政转移支付与农业转移人口落户规模挂钩政策，形成“钱随人走”、“钱随事走”的激励机制。优化农业转移人口流入地和流出地在市民化公共成本上的分担责任，探索建立流入地对流出地的转移支付、对口支援等利益补偿机制。与此同时，应优化中小城市和小城镇功能定位，加快撤县设市进程，增强就地安置农村剩余劳动力的承载力。根据不同地区的发展潜力，利用财政政策杠杆有效引导城际间产业分工与协调，激励中小城市与小城镇总体规划与产业发展规划结合起来，结合自身特色和优势加强产业承接、产业集聚、产业升级、基础设施，吸纳农村剩余劳动力就业和定居，对那些吸纳农业转移人口多、经济综合实力强的县市和城镇，赋予同人口和经济规模相适应的管理权。

    从农民工个人而言，为了增强农民“带资进城”的能力，应加快推进农村土地制度改革，建立农村建设用地(含宅基地)征用或流转增值收益合理分配机制，激活农村土地财富潜力，同时，搞好农业转移人口就业技能培训和创业扶持，增强农业转移人口融入城市的能力。

    (三)适当强化中央财政职能与明晰各级财政支出责任

    1.职能和支出责任划分

    根据政府间职能分工的基本原理，中央政府应在宏观经济稳定、增长调控以及收入分配方面发挥更大的职能；而地方政府应该着眼于资源配置方面，也就是地方公共服务的提供以及服务资金支持方面。关于政府间的支出责任划分，英国学者巴斯特布尔提出的三原则受到广泛的重视，第一是技术原则，即凡是地方难以胜任的技术难度大的支出应由中央负责，技术要求低的支出归地方，并且由中央政府监管；第二是受益原则，即凡关系到整个国家的支出应划归中央，而受益范围只限于地方的应该由地方政府负担支出；第三是行动原则，即需要在全国范围内统一实行的支出归中央，需要地方政府根据当地情况适时安排的支出归地方。按照上述原则划分农民工市民化支出责任，具体设想如下：

    (1)住房保障成本，主要是指政府提供的经济适用房或者公租房的成本。由于住房具有收入再分配的性质，因此，住房保障成本应当由中央政府支付。

    (2)公共设施成本，包括城镇的生产生活供应设施、交通道路、邮电和通讯等。这部分公共设施的受益地域主要在城镇，因此公共设施成本应该由地方政府支付。

    (3)教育成本，教育具有明显的外溢性的特征，而且教育所涉及的人力资本投资关系到代际间的收入分配。因此，教育成本需要中央政府支付。

    (4)社会保险成本。由于社会保险是收入分配调节的重要补充，尤其是养老保险，因此，社会保险中的养老保险应划为中央政府支出，医疗和失业保险则为地方政府支出。

    (5)医疗卫生服务成本。医疗卫生服务具有公共品的性质，其受益的范围具有一定的地域性，所以应该由地方政府承担。

    (6)社会补助成本。社会补助具有社会再分配的性质，但受补助人口主要是城镇范围，所以这部分成本应该由地方政府承担。

    根据我们对济南市、青岛市和临沂市农民工市民化公共成本测算，济南市住房保障成本占公共成本的28%，教育成本占13%，养老保险成本占9.8%，加总得出中央政府应该为农民工市民化的成本承担50.8%，地方政府应该承担49.2%的成本。青岛市民化公共成本中中央政府和地方政府分别承担的比例为60%和40%，临沂市民化公共成本中中央和地方应分别承担46.6%和53.4%。

    进一步对地方政府负担的部分进行细分，省级政府应主要负担全省统一规划的公益性基本建设项目、节能环保项目支出、外溢性较强的卫生支出以及一部分社会救助支出，其他支出则由市和市以下政府承担。按照上述中央、省、市和市以下支出责任划分的设想，各级政府在市民化支出中的分担比例将形成如下格局，如表2所示：

表2  市民化成本规范分担情况(%)

    中央、省以及省以下政府支出责任的调整，不仅可以在全国实现一致的福利标准和保证这些项目的最低限度的资金供给，从而有利于收入分配的公平和劳动力在更大范围内流动，而且对不同地区将产生相得益彰的影响，如对东部地区而言将缓解市民化支出的压力，有利于激励东部地区加快农民工落户城市的进程；而对西部地区来说，这是克服财力捉襟见肘和实现公共服务均等化的重要途径，因此，适度强化中央财政职能和支出责任是新型城镇化背景下中央和地方事权改革的基本方向。

    2.完善辖区财政模式和治理机制

    从城镇化、市民化与地方财政治理来看，由于各地人口、面积、发展、社会条件和自然生态状况的不同，可以考虑赋予省级政府一定的财政自主权和分配职能，如对东部地区的省级政府可以赋予一定的分配职能，而中西部地区则可以减少或降低要求。通过发挥高层级地方政府的主动性和强化责任意识，建立省对下的辖区财政模式，使高层级地方政府在城镇化、市民化过程中，不仅关心本级财政支撑市民化的能力，更关心辖区财政在推进城镇化、市民化中的可持续性，这将会改善支出责任层层下放、财权层层上收的弊端。

    在完善纵向治理基础上，应进一步健全横向治理机制，包括进一步提高预算透明度，完善人大对政府全口径预算和全过程监督，加强政协的财政监督力度，强化媒体监督，大力发展公民参与式预算等，为建立现代财政制度和推进新型城镇化提供重要支撑。此外，在当前城镇化建设原有的融资渠道受阻的情况下，推动由政府供给者和政府以外的实体构成合作治理网络的形成、发展和运作。不仅要支持有条件的地方发行市政债券，建立规范的政府举债融资机制；加大国有资源、资产、资本整合力度和运作力度，推动一元化公共财政建设；还要深化与政策性金融机构合作，鼓励金融机构对符合政策的重大基础设施建设项目和城市功能区连片开发提供信贷支持，推动重大城镇项目的开发建设结合起来；与此同时，创新城市基础设施建设与土地储备相结合的联动机制，探索公益性基础设施建设和商业性开发相结合的长效机制，加大利用特许经营、PPP、投资补助、政府购买服务等方式，鼓励和吸引民间资本参与建设等多元化筹资渠道。在此模式下，地方政府传统的为人们所熟知的技术性能力显得不那么重要了。更重要的是作为服务购买者的制度能力，以及作为同盟、合伙关系、联合会、俱乐部的促进者的制度能力，从而开发社会资本和改进社会产出。

参考文献：

〔1〕蔡昉.城市化与农民工的贡献.中国人口科学，2010年第1期.

〔2〕梅建明，熊珊.新型城镇化突破口：农民工基本公共服务均等化.中国财政，2013年第16期.

〔3〕刘尚希.城镇化对我国财政体制的五大挑战.中国财经报，2012年3月19日.

〔4〕华生.城市化转型与土地陷阱.东方出版社，2013年.

〔5〕孙红玲.“论人的城镇化与人均公共服务均等化.中国工业经济，2014年第5期.

〔6〕贾康.“新型城镇化亟需一元化公共财政后盾.中国证券报，2013年5月16日.

〔7〕田国强，陈媛媛.推进农民工市民化.财经，2015年第4期.

〔8〕Maarten Bosker et al. Relaxing Hukou： Increased Labor Mobility and China’s Economic Geography. Journal of Urban Economics，2012，72：252-266.

〔9〕马晓河等.推进新型城镇化要处理好四大关系.经济纵横，2014年第11期.

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