哈尔滨商业大学

 

内容提要：城市化是我国经济社会发展的必然趋势，也是拉动经济增长的重要手段。在促进城市化发展的进程中，地方政府具有很强的积极性，它们通过有针对性的增支减收政策，降低农民进城的经济成本、提高城市的接纳能力。但是，在历史原因和现实因素的作用下，我国地方财政普遍不健康，地方财政风险日益突出，因此，有必要在总结地方财政促进城市化进程政策体系的基础上，分析这部分风险的形成原因与传导机制，通过准确定位地方财政的角色、健全资产负债能力和意识、完善地方财政收入的来源体系、优化财政支出结构和丰富地方政府的预算平衡手段等措施，保持地方财政的良性运行，从而在降低地方财政风险的同时，更好地促进城市化战略的实施。

关键词：城市化  地方财政风险  资产负债意识  资产负债能力

 

城市化在我国经济社会发展中已经形成了一股不可逆转的热潮，地方政府在城市化进程中起到了重要的推动作用。但一段时间以来，地方政府因此而累积的财政风险也逐渐显现，如何认识地方政府在城市化进程中的准确定位及有效化解财政风险，已成为摆在各级地方政府面前的一项重要课题。

一、城市化的一般阐释

（一）城市化的经济效应

对于农民来说，城市化不仅代表他们的身份由农民向市民转变，更多的还是在生活方式和生产方式两方面由农民向市民的转变。这种转变具体包括：第一，生活方式由自给自足向市场化供应转变，农民变成了市场中的消费者；第二，生产方式由分散式的独立生产向社会化分工的工业大生产转变，农民变为受雇佣的劳动力供应者，参与生产活动。在身份转变后，这部分新市民的贡献体现在两个方面：一方面，他们原本自给自足的消费模式不能维系，包括食品在内的大部分日常消费品已经不能够自己生产，需要从市场上购买取得，这就直接增加了市场中的有效需求；另一方面，在市场有效需求扩大的背景下，企业就会扩大生产规模，急需大量新增劳动力，而这部分进城的新市民就会满足企业对劳动力的新增需求。因此，城市化会导致市场需求和市场供给的良性增长，形成市场扩张效应。

（二）城市化的模式

城市化进程中，农民生活和生产方式转变的发生地点有所不同，有的发生在农村，有的发生在城市，这样，城市化的模式就可以概括为两种：

1.农村城市化模式

这种城市化模式主要发生在城市近郊的农村。随着城市发展，城市不断扩张，将近郊的农村纳入城市的范围，在这一过程中，农村的集体土地被国有化，成为工业用地和住宅用地，农民和土地分离，农民就近就可以成为产业工人，实现就业，随着这一进程的推进，原来的农村也逐渐变成城市、原来的农民也逐渐变成市民了。

这种模式的主要特点是：第一，在市场需求方面，由于农民脱离了土地，他们的生活资料无法自给自足，需要工业化生产来提供，而城市所生产的工业品就直接输送到这部分新城市；第二，在劳动力供给方面，农民在新的城市中就可以就业，参与社会化分工。这种模式下，产品可以在新城市生产，在新城市消费，新市民可以在新城市中工作。也就是说，城市化的两个转变都发生了，只不过供求两方面的增加都发生在新城市中。因此，这种做法可以叫做“送城市化下乡”或者“农村城市化”。

这种模式是通过城市扩围实现的，在这种模式下，农民不需要大规模地进入城市，城市化发生在原来的农村，也就是原有的农村向城市转变，这样，由于城市的扩围，地方财政就要承担新建城市的责任，它们需要更新改造农村原有的道路、电网和基础设施等，从无到有、从少到多地提供新的公共产品，以适应上述两个转变。这种模式不需要原有城市的扩容，不需要承担城市扩容的经济和社会成本，同时也不会对现有城市造成太大的冲击，但它会大规模增加地方财政新建城市的支出。

2.农民城市化模式

相对于上一种农村城市化模式，农民城市化模式更加直接和有效。在这种模式下，农民进城，身份直接转变为市民，他们通过迁徙在城市就业和生活，实现了生活方式和生产方式的双重转变，成为实实在在的城里人。

这种模式的特点是：第一，在市场需求方面，农民离开了土地，衣食住行等生活需求不再能够自给自足，这部分需求形成了大量的市场，但因为他们定居在城市，因此，生活用品的需求在原有的城市中就可以直接满足；第二，在生产环节方面，工业生产所需要的大量新增劳动力供给直接来自这部分新增市民。这就实现了“产品在城市生产，在城市消费”，“市民在城市工作，在城市生活”。这种做法可以叫做“接农民进城”或者“农民城市化”

这种模式是由农民进城实现的，也就是农民改变自己的生活和居住地，实现了城市化。这种模式的速度很快也很直接，但却会带来城市的扩容问题，使城市原有的市政服务和公共产品供不应求，带来拥挤效应，从而增加城市的经济和社会成本，直接造成地方财政的负担。

鉴于以上分析，可知：无论农村城市化模式还是农民城市化模式都会增加地方财政的负担，只不过前者需要地方财政同时应对城市面积扩张和人口增加两个挑战，即：城市扩围的支出较多，后者只需要地方财政应对城市人口增加这一个挑战，即：城市扩容支出较多。从我国地方财政目前的状况看，其收入规模较小，支出刚性较强，收支缺口较大，因此，从财政风险的角度看，无论是扩围支出还是扩容支出，都势必会给地方财政带来更多挑战与压力。

二、地方政府促进城市化进程的机制

从以上分析可以看出，城市化对于地方经济、社会有很强的拉动作用，地方政府也热衷于提高城市化率，那么，在促进城市化的进程中，地方政府应该从哪些方面入手呢？这需要对城市化的影响因素进行分析。

在影响城市化进程的各种因素中，农民进城的经济成本[①]和城市的接纳能力是最重要的两个。按照经济学基本的供求分析方法来分析城市化进程，可以将农民进城的经济成本看作是城市化的需求函数，成本越高，城市化进程越慢，城市化率越低，也就是说农民进城的成本与城市化率呈反向关系；而城市的接纳能力可以看作是城市化的供给函数，城市的接纳能力与城市化率呈正向关系，接纳能力越强，城市化率越高。

要提高城市化率就应该从供给和需求两方面入手，即：一方面，降低农民进城的经济成本，另一方面，提高城市的接纳能力。而无论是降低农民进城的经济成本，还是提高城市的接纳能力，地方政府都有可作为的空间。从我国目前的情况看，地方政府的典型做法如下：

（一）降低城市化的成本：减轻进城农民的税费负担

从目前而言，我国存在城乡二元经济结构，这种二元结构不仅体现在城乡经济发展速度方面，还体现在城乡居民税收负担方面，也就是说，一方面，城市的经济发展速度和发展质量要明显好于农村，另一方面，农民的税费负担水平却要远远低于市民（尤其是经过2001年开始的农村税费改革[②]和2003年全面农业税减免两项政策后，我国又相继实施了种粮直补政策、家电下乡、农机下乡、汽车下乡等政策，农村居民的税费负担大大减轻，而且可以使农民能够从政府享受到大量的财政补贴）。一旦农民进城、成为市民以后，他们就要面临和城市市民同等的税费负担了，也就是说，他们的潜在税费负担会大大加重，不仅要被征收各种税收，还要被征收各种行政事业性收费和政府性基金。

因此，地方政府对于进城的农村居民给予了适当的减免税（费），这部分减免既包括税收，也包括更多的非税收入，尤其以后者为主。通过这种做法，维持这部分进城农民的生活。也就是说，地方财政通过“减收”的方式降低了农民进城的潜在经济成本，促进了城市化的进程。

（二）提高城市化的供给水平：增加对进城农民的财政投入

土地是农民最重要的生产资料，只要有土地在，农民的生活就有保障，土地既是我国农民千百年来安身立命的场所，又是其改善生活、发展生产的唯一生产资料，土地和农民的关系非常紧密。所以，在城市化的进程中，一旦农民选择进城，就意味着离开了土地，离开了赖以生存的基本保障，未来生活的不确定性加大，因此，进城的农民需要稳定的生产、生活保障；另一方面，从城市来看，大量农民进城会增加城市的“拥挤成本”，在我国城市公共产品提供的数量有限、质量不高的情况下，短时间内大量农民的涌入会使公共产品原来就很脆弱的平衡被打破，造成公共产品的供不应求，恶化城市的生产和生活环境。

因此，地方财政主要通过增加财政支出、调整支出结构的方式，来改善上述状况。一方面，地方财政在这部分新市民中建立起一种社会保障制度，以替代土地的保障机制，比如：建立并完善城市低保制度、增加对进城农民的补贴；构建覆盖进城农民的城镇合作医疗制度；建立农民工学校和保障房制度等，以此，为农民编制一张足以覆盖其衣食住行和生老病死等基本方面的安全网，以替代传统土地的作用；另一方面，随着农民的大量进城，城市原有的供水、排水、供电、垃圾处理等公用基础设施就要超过原有的承载能力了，因此，地方财政开展大规模的基础设施投资，不断地修路、架桥、兴修城市供排水系统、拓宽城市道路等，以此提高城市的承载力，实现城市的有序扩容。也就是说，地方财政通过“增支”的方式提高了城市的接纳能力、同时改善进城农民的生活状态。

通过以上两个途径，地方政府一方面降低了进城农民的税费负担，另一方面增加了对进城农民的民生投入，实现了降低农民进城的经济成本和提高城市接纳能力的双重效果，达到了地方政府吸引农民进城、加快城市化进程的目的。

三、城市化进程中的地方财政风险类型

如前所示，为有效推进城市化进程，地方政府实施了“减收”和“增支”并行的财政机制，这种机制在惠及了千百万进城农民的同时，却带来了另一个问题，就是在我国地方财政普遍不健康的情况下，这种增支减收的扩张政策会积聚形成地方财政风险。这种风险体现在以下四个方面：

（一）财政收入方面：单一收入来源的风险

分税制以来，我国地方财政的收入虽然逐年上涨，但其相对规模和来源结构却存在一定的问题，出现了规模风险和结构风险。

1.规模风险

规模风险是指地方财政总体收入和支出之间长期存在缺口所带来的风险。我国现行的分税制财政管理体制导致财权与财力向中央财政倾斜，地方财政虽然拥有地方税，但是地方税的税基不稳、征收难度大，税收增长的空间有限，增长的速度缓慢。这种情况可以从地方财政收入比重和地方一般预算收支关系中看出，具体情况见表1和表2。

 

表1    2004年—2014年中央财政与地方财政收入比重表

单位：%

注：1.财政收入中不包括国内外债务收入；2.中央财政收入均为本级收入，不包括国内外债务收入；3.地方财政收入均为本级收入，不包括国内外债务收入。

资料来源：《中国统计年鉴（2014）》《2015中国统计摘要》

 

从表1可以看出，地方财政收入所占比重从2004年的45.1%上升为2014年的54.1%，虽然提高了9个百分点，但是这11年平均的比重只有49%，不足总收入的一半。这11年我国政府事权不断下移，地方政府在教育、环保、卫生等方面的支出责任不断加大。因此，地方财政收入比重的固步不前与地方政府所承担的事权和责任日益增多不相协调，造成了大面积的县乡财政困境^[4]。

 

表2  2002年—2013年地方财政一般预算收支及差额表

           单位：亿元

资料来源：《中国统计年鉴（2014）》

 

从表2可以看出，从2004年到2014年的11年间，地方财政一般预算收入和一般预算支出之间每年都存在收支缺口，年均赤字达28904.4亿元，而且呈现典型的逐年上涨趋势。这说明，在地方财政收入增长缓慢的情况下，大量的地方财政支出导致一般预算收入与支出之间的矛盾逐年扩大，规模风险凸显。

另外，随着城市化进程的推进，短期内，地方政府大量投资于民生项目和公共工程，拉动地方财政支出大幅提升，这种做法使财政收支之间的矛盾进一步拉大，地方财政的规模风险呈现扩大之势。

2.结构风险

现行财政体制下，流转税大部分被中央财政分享，我国地方税体系并不完善，发展也并不成熟，地方财政呈现如下基本格局：税收收入主要依靠城市扩张带来的产业税收效应，非税收入主要依靠土地出让金收入。城市扩张主要依托于与土地相关性较高的建筑业和房地产业的发展[③]。在各地房地产相关行业普遍超水平发展的情况下，这种土地相关收入具有很好的增长性，地方财政将城市扩张作为地方政府扩充税源的最有效、最直接而又最值得信赖的途径（虽然由于土地的稀缺性造成这种方式的可持续性受到质疑），也就是说，在地方财政收入的来源结构中，我国很多的地方财政都形成了土地财政一家独大的局面。

在城市化进程加快的情况下，地方政府的收入来源不但没有太大的变化，而且随着支出刚性和紧迫性的增强，短时间内，地方财政无法也不愿意去培植新的财源以替代房地产相关行业。因此，地方财政对于土地出让金及相关收入的依赖会进一步加大，路径依赖效应增强，形成财政收入来源结构方面的风险。

众所周知，地方财政这种收入过度依赖土地相关收益的情况不可持续，因为土地的不可再生性导致这部分收入的不可重复性，总有一天地方政府手中可以用于出让的土地会大幅减少，从而造成这部分收入的枯竭；另外，经济中一旦出现房地产业发展迟缓，甚至房地产泡沫破灭的情况，地方财政在短期内是无法找到替代收入来源的，财政收入规模将迅速下降，财政状况也将急剧恶化。事实上目前一些地方已经出现了这一局面。

（二）财政支出方面：刚性社会福利支出的风险

随着城市化率的提升，进入城市的农民越来越多，在自身生存手段有限的情况下，其收入来源单一，收入规模有限的问题会日益突出，各级地方政府为了应对城市化进程中出现的两极分化等社会问题，会主动或被动地加大针对低收入人群的社会福利支出，如：提高医疗、住房、社会福利、社会救济和低保标准等。这部分支出的具体情况如表3所示。

表3  2009年—2013年地方政府主要社会福利支出

             单位：亿元

支出项目	2013年	2012年	2011年	2010年	2009年
地方财政文化体育与传媒支出	2,339.94	2,074.79	1,704.64	1,392.57	1,238.32
地方财政社会保障和就业支出	13,849.72	11,999.85	10,606.92	8,680.32	7,851.85
地方财政医疗卫生支出	8,203.20	7,170.82	6,358.19	4,730.62	3,930.69
地方财政城乡社区事务支出	11,146.51	9,060.93	7,608.93	5,977.29	5,103.76
合       计	35539.37	30306.39	26278.68	20780.8	18124.62

资料来源：《中国统计年鉴（2014）》

 

从表3可以看出，在2009年—2013年的5年间，地方政府用于文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生和城乡社区事务等社会福利方面的支出呈现逐年上涨的趋势，5年增长了17414.75亿元，年均增速达24.02%，大大超过了同期地方财政收入的增长速度。这直接带来地方政府财政支出的急剧膨胀，导致地方财政面临较大的资金支出压力。

根据国际经验，社会福利支出的增长是与经济社会的发展紧密相连的。一方面，由于这部分支出能够惠及百姓，属于民生支出，因此，社会希望这部分支出能够快速增长；但另一方面，对于政府来讲，由于福利支出的非生产性和“能上不能下，能多不能少” 的刚性特征，因此它的总体规模应该受到控制，政府不宜过分追求这部分支出的增长速度，要随着经济社会发展而相应有序地增长，否则一旦规模失控，超过经济和财政收入的承受范围，政府的回旋余地将很小，造成积重难返的情况出现。因此，在控制这种支出的增长方面一定要有很好的预见性和连续性，否则，地方财政会很被动，也难以真正保证持续增长。

（三）财政平衡方面：单一平衡机制的风险

虽然地方财政收入规模总体呈增长态势，但地方财政经常性收入与经常支出之间存在比较明显的失衡问题，随着地方财政收支比例的进一步失调，财政平衡的问题就显得更加突出，但地方财政却缺乏自主平衡预算的手段，因为《预算法》（2014修正）第三十五条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。

近一段时间以来，这一法律坚冰有所松动，一方面，《预算法》（2014修正）第三十五条规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措；另一方面，从2009年开始，中央政府开始代发地方债，每年地方债的发行上限是2000亿元人民币，2013年调整为3500亿元人民币。但是相对于地方政府现有的3-4万亿元的资金缺口，代发的规模较小，地方财政自给率仍然偏低、自身财政收支平衡仍难以自主实现。因此，在这种情况下，地方财政只能继续依靠中央财政的转移支付资金来维持财政平衡。近5年的情况见表4。

表4  2009年—2013年中央对地方税收返还和转移支付预算表

                                                                    单位：亿元

资料来源：《中国统计年鉴（2014）》

 

从表4可以看出，2013年中央财政对地方的转移支付数为43804.21亿元，比2009年决算数23677.09亿元，增长了85%，年均增速21.25%。由于中央对地方的转移支付是解决地方财政资金缺口的重要手段，这种快速增长一方面显示了中央财政财力的增强，另一方面却反映出地方财政财力的紧张和资金缺口的扩大。这种增长加大了地方财政对中央政府转移支付资金的依赖程度，破坏了地方财政自我平衡的能力，导致地方财政风险进一步加大。

（四）政府资产负债表方面：资产与负债错配的风险

从政府资产负债表看，地方政府的资产可以分为金融性资产和非金融性资产。在促进城市化的进程中，地方政府会形成数量巨大的非金融资产，它们虽是政府偿还债务的有力保障，但由于这部分资产的变现能力较弱，导致它们对短期负债的覆盖能力有限。同时，地方政府所承担的负债却大部分是中短期的流动性负债，这样，地方政府虽然拥有大量的国有资产和国有资源，但是由于资产的流动性与负债的流动性在期限和存在形式等方面存在不相匹配的问题，因此，出现金融资产不能够完全覆盖政府流动性负债的情况，造成地方政府资产负债表上存在一定风险。

四、地方财政风险的应对措施

如前所述，城市化是符合社会经济发展潮流的，但一段时间以来，地方政府在促进城市化的进程中所积蓄的财政风险也是现实存在的，而且还有愈演愈烈之势。那么，摆在地方政府面前的工作就是要在积极促进并应对城市化的进程中，通过财政改革来防控地方财政风险。

（一）准确定位地方政府的角色

显而易见，城市化对于城市的规模扩大、社会进步以及经济发展都有着直接的、重要的推动作用，因此，地方政府在提高自身城市化率方面都有着天然的热情，结果就出现了很多地方政府采用各种政策措施组合拳的方式来吸引农民进城、从而提高城市化率的现象。城市化进程俨然变成了地方政府主导下的又一场改革。在这一进程中，地方政府既是倡导者、又是实践者，既制定政策、又积极参与。这样，地方政府的活动范围不断加大，程度不断加深，远远超过了自身的限定范围，财政风险也就越积越大。地方政府这种过度积极的态度与我国地方政府改革的总体方向不符，与中央政府倡导的“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的理念也不相一致，这会导致改革方向的偏差，从而走回之前“财政无所不包”的老路上。因此，要防控地方财政风险，一个很关键的问题就是要重新定位地方政府在城市化进程中的角色，从而准确地确定地方政府的任务及活动范围。

本质上来讲，我国的城市化进程是经济社会发展到一定阶段的自然要求，是长期工业化发展的必然产物，也是我国政府重视农业、农村和农民问题的良性结果，这一现象的出现是一个自然而又不可逆转的过程。

城市化进程固然需要地方政府通过社会、经济、法律等政策手段积极推进，但是，这种作用的发挥要保持在一个合理的范围内。地方政府要对自身的作用进行准确定位，既要顺应城市化的潮流，又要摸清城市化的规律，找准着力点，因势利导。要认清并尊重城市化发展中的客观规律，不可缺位，更不可越位，确立市场机制在城市化进程中的主体地位。换句话来说，就是城市化不应该再是政府主导下的一个进程，政府没有能力、也不应该成为这一进程中的“发动机”，只应该成为这一进程的“助推器”。

（二）健全地方政府的资产负债意识和能力

在保证财政安全的前提下，成熟的地方财政应该有独立进行资产负债平衡的观念，同时也应该有对自身资产和负债进行系统管理的权限。前者叫做资产负债意识，后者叫做资产负债能力。二者对于建立健全的地方财政至关重要。

1.健全的资产负债意识能够促使地方政府认识到自身资产和负债之间的关系，能够根据自身的资产状况，对负债进行管理，能够为自身的财政安全负起责任，它包括：控制债务的规模、调整债务的结构等。资产负债意识能够减少政府决策的短期行为，提高地方政府决策的责任感和使命感，从本地最长远的利益进行考虑，将决策的时间范围延长。从而实现资产与负债的匹配，避免因为资产负债的错配而导致财政风险的形成与累积。它要求地方政府在筹集财政收入、安排财政支出时，不仅要考虑到本届政府任内的短期收益，更要从当地的长远利益出发。地方政府拥有资产负债意识是地方财政健全和成熟的表现，这种意识的拥有要靠地方政府的长期运行与积累，通过不断地实践才能够获得。

2.资产负债能力是指地方政府有权占有、使用、处置自身的资产与负债，这更多地表现为一种权利。在城市化进程中，这种权利尤为重要。当地方政府认识到自身资产负债存在或可能存在错配等潜在和现实风险时，它应该有通过自身决策机构制定决策和执行决策的权利，比如：自主制定地方债的发行决策，自主确定地方债的发行规模与时间，根据市场规律确定发行利率和方式等。资产负债能力是资产负债意识的有效延伸，更是对地方政府资产负债意识的有效保障。在我国现阶段，地方政府资产负债能力的提高有赖于中央政府在财政体制改革进程中加快向地方政府授权的步伐。

资产负债意识和资产负债能力是责任和权利的关系，二者相辅相成，缺一不可，一方面，资产负债能力的提高能够加强地方政府的资产负债意识，资产负债意识的成熟能够使地方政府获得更多、更健全的资产负债管理的权利；另一方面，资产负债意识不强会导致中央政府向地方政府财政授权进程的延缓，而资产负债能力的缺失也会导致地方政府平衡自身资产负债意识的淡薄。

（三）完善地方财政收入的来源结构

从目前地方财政收入来源结构看，我国地方财政的收入主要有地方税收、非税收入和少量的地方政府债务收入。

我国现行的分税制财政体制中，那些筹资能力强、征收成本低的税种（如：消费税和关税）基本上被划成了中央税，地方税体系处于从属和被动的地位，而且，在历次中央税与地方税的调整中也存在着税种由地方向中央让渡的趋势（如：企业所得税和个人所得税的调整），这直接导致地方税筹资能力的下降。在地方政府非税收入来源不断减少的情况下，必须健全地方税税制，保证地方财政有及时足额的收入来源。在此次结构性税制改革中，可以伴随着个别税种的改革，调整其在中央政府与地方政府间的分配格局，如：现行的增值税扩围改革后，部分原来缴纳营业税的行业开始缴纳增值税，那么，可以提高地方政府在这部分行业增值税分配中的分享比例。另外，伴随着我国房地产调控，将房产税改革试点进一步扩大，增强房产税的筹资能力，在各地房产存量不断攀升的情况下，使其成为地方政府的一项重要收入来源。

（四）优化财政支出结构

目前，地方政府着眼于提高城市接纳能力，简单地把解决农民衣食住行等方面的困难作为最终目的，这种做法只能短期解决这部分人的生活问题，但是，他们在城市中仍然没有立足的本领，长此以往，会形成逆向选择，造成懒人横行、地方财政积重难返的局面，增加了地方财政的支出刚性。

因此，地方政府要促进城市化的发展，就要在优化地方支出结构方面进行改革，立足远期化和宏观性，注重财政支出的投向，从“养人”为主向“做事”为主转变，提高城市基础设施建设的水平、加强对进城农民的技能培训。通过优化地方财政支出结构，发挥地方政府在城市化进程中的促进作用。

（五）丰富地方政府的预算平衡手段

地方政府平衡预算的手段至少应该包括财政投融资机制和自主发行地方债。财政投融资机制是解决地方政府资金困难的一种有效手段，这一机制依托于政府的信誉、采用信用的方式进行融资，同时在投资方面手段多样而灵活。它能部分解决地方政府在城市化中基础设施建设所面临的资金缺口。

健全的地方财政应该拥有平衡预算的手段，地方政府独立发行地方债是目前国际通行的做法，我国在这方面已经进行了有益的尝试，但这个进程比较缓慢，到目前为止，从地方财政总体来看，发债的需求基本上没有得到满足，大量的地方政府（尤其是市县一级的地方政府）距离自主独立发行公债仍然较远。应该加快向地方政府放权的进程，但这种放权并不是简单地赋予地方政府发行地方债的权利，因为我国绝大多数地方财政仍是不成熟的，要在稳步提高地方政府资产负债意识的前提下，赋予地方政府全面的资产负债管理权力，从而构建健全的地方政府资产负债管理能力。

 

参考文献：

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