天津市财政科学研究所
内容提要：在财力保障机制建设过程中，地方税体系的构建是至关重要的一环。本文从天津市2008-2013年地区财力入手，进行总量、速度、结构、影响因素分析，并对财力增长与现行地方税体系的相关性进行了实证判断。在此基础上，提出完善地方财力保障机制要明确构建地方税体系的内涵，拓展保障地方财力的调控空间；优化与地方税构建相关的制度，建立保障地方财力的统筹平衡；构建地方支柱税种形成主体财源，打造保障地方财力的经济基础；理顺地方税体系与税收征管的关系，提升保障地方财力的管理效能。
关键词：财力 地方税 保障机制
随着经济社会的快速发展，民众对政府公共服务的需求也越来越大。作为满足社会公共服务需要的物质支撑，地方财力保障如何就变得日益重要和紧迫。而在财力保障机制建设过程中，地方税体系的构建又是至关重要的一环。本文以天津市为例，对地方财力与地方税体系的相关度进行了深入的剖析，并以新一轮税改为契机，针对完善地方财力保障机制提出了针对性的对策建议。
一、天津市地方财力与地方税收入增长的对比分析
(一)地方财力现状特点
1.非税收入(含政府性基金)快速增长，拉动财政收入增长作用不断增强。2008-2013年天津市非税收入和政府性基金收入总量规模不断扩大，其占全口径财政收入的比重逐年攀升，2013年达到26.3%，比2008年上升了13个百分点。从增量看，两项指标年均增速分别达到35%和24%，增势强劲，比全口径财政收入(15%)、地税收入(16%)分别高出20和8个百分点。而地方一般预算收入虽然增势高于全口径财政收入(6%)，所占比重2013年比2008年上升了近10个百分点，但税收收入的年均增速不高，低于全口径财政收入和地方一般预算收入1和5个百分点。这说明地方税收收入对财政收入的贡献率降低，非税收入已成为天津市财力增长的重要拉动力。
2.地方税收收入规模相对不足，与地方相对应的事权财力不匹配。从地方税收收入占全部税收收入的比重看，2008年的48.2%到2013年48.8%，呈基本持平态势，而地方税收收入占地方财政收入比重却逐年下降，从2008年的80.9%到2013年的63.0%，下降了18个百分点，呈现出地方税对地方财政收入的贡献急剧下滑，结构性矛盾凸显。从事权与财力的匹配度看，虽然近年来地方财政自给率平均为79%，并呈现微弱上升趋势，但地方税收收入占地方一般预算支出比重平均达到55.6%，除2013年外呈现逐年下降的趋势，从2008年的62.9%到2013年的52.3%，下降了近11个百分点。这显示出地方税收收入对地方财政支出的支撑能力逐步下降，并且“十二五”期间，天津市在逐步实现不同区域基本公共服务均等化，不断完善社会保障体系，地方基础建设及教育等公共物品方面的支出加剧，而地方税收入相对于地方事权财力的不平衡更为突出。
3.地方税收收入主体税种的支撑力大幅降低，地方小税种呈现发展潜力。我国地方税税种数量繁多，1994年分税制改革后的地方税仍有14个税种，除营业税、企业所得税、个人所得税、城建税、资源税等税种外，大多是一些税源分散、收入不稳定、征管难度大、收入规模小的小税种。而真正调节范围广、调节力度大、收入规模稳定且起支柱作用的税种只有营业税和所得税种，影响了税收功能的发挥和地方财政收入的稳定性。天津市以增值税、营业税、所得税等流转税为主体税种，所占比重70%左右，其中营业税高达32%，成为重中之重。从发展趋势看，2013年所占比重达到69.7%，比2008年下降8个百分点。随着“营改增”改革的不断推进，天津市主体税种逐步弱化，均成为共享税，而且除此之外的地方税种虽然种类繁多，但规模较小，近期难以承担地方主体税种缺失形成的收入缺口。从增量看，除主税种之外的地方小税种增势迅猛，年均增速达到21.9%，分别比税收收入和主税种收入高出6和8个百分点，其中城镇土地使用税、耕地占用税、资源税年均增速高达30%以上，主体税种中只有营业税达到15%以上的速度，显示出地方小税种的发展潜力。
4.地方税权虚置，更多地表现为征管权和部分收益权。税收管理权限包括税收立法权、税收法律法规的解释权、税目和税率的调整权、税收的加征和减免权等。从近20年的分税制情况看，虽然明确了中央和地方两套税务机制，各司其职，但是几乎所有的地方税暂行条例和实施细则都是由中央统一制定的，地方政府只制定一些税收征收办法和补充措施。地方税权更多地体现在征管权和部分收益权，地方政府不能因地制宜的开征或停征一些小税种以满足支出需要或达到调控经济的目的，这样不利于地方政府充分发挥地方税制调节和配置本地资源的职能。
(二)地方税与地方财力的关联分析
综上所述，通过对近期财政收入与地税收入增长的总量、速度和结构分析，我们对天津市地方税与财力的关联度做以下判断：
一是地方税收入作为地方财力的主体，对财政收入的贡献率降低，拉动力减弱，其地位和作用面临严峻挑战，结构性矛盾凸显。二是地方税收入规模不高，与地方政府相应的事权财力不相适应。三是地方税的主体税种缺失，地方税收的征管权限缩小。随着“营改增”的全面推开，营业税的主体税种地位将逐步丧失。而且“营改增”试点企业应纳的营业税改征增值税，划入国税部门管理，“营改增”试点新开企业的企业所得税的管理也划归国税部门，地方税收的征管职能也受到削弱。四是地方税税权配置的科学性不足，限制了地方政府通过税收杠杆调节地方经济发展的可作为空间。
由此可见，现行地方税体系在新的历史阶段已对地方财力增长形成瓶颈，表现为：一是由于地方税系的一些重要税种主要在生产环节课征，促使地方政府不顾资源环境代价，极力追求工业企业规模的扩张，不利于经济发展方式的转变。二是由于营业税收入的一半来自建筑业和销售不动产业，房地产投资扩张和房价上涨会直接带动税收收入的增长，不利于房地产市场的良性发展。三是鉴于地方税中多数税种的纳税人主要是企业而非个人，地方政府更倾向于为企业提供服务和保护，不利于政府职能的转变。四是由于地方税收入规模不能充分满足地方政府的财力需要，引发非税收入、土地财政、地方债膨胀等问题，如天津市国有土地使用权出让金2013年达到727亿元，年均增长达到29.2%，不利于财政秩序的规范。并且这些矛盾与问题随着“营改增”的全面推动愈发尖锐。
二、地方税体系构建对地方财力的影响分析
(一)地方主体税种选择的测算
当前天津市地方税以营业税为主,但营业税从长远来看难以保持。而地方税主体税种的确立是地方税体系构建的核心内容。一直以来，财产税都被作为地方税体系主体税种的最佳选择，而且具有欧美国家的实践经验。但现阶段财产税不具备成为地方税主体税种的能力，确立所得税或增设销售税为地方税主体税种是目前理论界探讨的课题，下面以天津市为例研究上述方案对地方财力的影响程度。
1.所得税。我们以1995-2013年天津市地方税各税种与天津市GDP进行相关性分析。从研究结果来看,所得税与地方GDP呈显著的正相关(企业所得税和个人所得税相关系数分别为0.9873和0.9710)。若将其作为地方主体税种，优势体现在：一是税制完善。收入归属的调整不会增加纳税人的负担，征管基础扎实，征管配套改革完善，税制稳定完善，易于推行。二是职责明确。统一归于地方征管，有利于明晰征管职责和分工，减少征管成本。三是收入稳定。税源充足稳定，税基具有普遍性和地域性，收入规模大于营业税规模，可基本弥补其缺口。以2013年天津市地方税收收入为样本，假设营业税全部变为共享税，天津市地方税收收入将减少318.6亿元，企业所得税和个人所得税收入划归地方后分别增加306亿元和87.5亿元，收支缺口弥补并超收75亿元。并且所得税对地方税收的贡献从20%到47%，上升了27%。
2.增设专属于地方政府的主体税种--销售税。以新开征的销售税为主体税种，并适当降低增值税税率，提高增值税地方分成比例。该方案长远看税源充沛，增长态势良好，但启动立法程序耗时较长，且在最终消费环节征税，对征管技术和手段要求较高。销售税的税基一般与社会消费品零售总额大致相当。随着经济的发展，消费的快速增长，销售税的成长性优势明显。我们对天津市1995年-2013年的社会消费品零售总额和GDP数据做一元回归分析(数据表和回归过程略)，求得社会消费品零售总额与关系方程式为：Y=138.946+0.29702X，R2=0.997，说明两个指标高度正相关关系。其中Y为社会消费品零售总额，X为GDP。方程中GDP的系数0.29702表示GDP的增长对社会消费品零售总额增长的影响程度，即GDP每增加1个单位，社会消费品零售总额应增长原GDP的0.2970。如果假定GDP以天津市“十二五”规划拟定的年均12%速度增长，物价指数3%，按照上述方程计算,至2022年社会消费品零售总额的年均增长10%以上，成长预期较好。若以2013年天津市社会消费品零售总额4470.4亿元，税率5%计算，全市可征销售税223.5亿元，比当期营业税少201.3亿元，减收47.4%。因此，虽然销售税有利于修正地方政府的执政理念，引导地方政府改善消费环境、提高公共服务水平，但单靠开征销售税不足以弥补收入缺口。根据总体税负水平稳定的原则，应做好开征销售税的配套改革，即在收入规模测算基础上，适当调低现行增值税税率，减轻增值税税负，使新开征的销售税税负+调低后的增值税税负相当或略低于现行增值税税负+营业税税负；调整增值税中央和地方分成比例，将目前的75:25调整到65:35左右。若增值税(含营业税)地方分成调整为35%，2013年天津市地方减收185.8亿元，加上销售税收入，收入缺口弥补并超收38亿元。增值税(含营业税)35%+销售税对地方税收的贡献率达到51.1%，比改革前(增值税25%+营业税)上升了1.4%。
(二)其他地方税税种的调整
1.整合优化税种。整合房地产相关税种。将现行与房地产有关的房产税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等税费整合为房地产保有阶段统一收取的房产税；将城建税改为独立征收的税种，将与城市建设相关的各类行政性收费(如堤围防护费)并入该税范畴，满足城市建设维护的资金需求；扩大资源税的征税范围，将水、土地、森林资源等列入其征管对象，并实行从价计征，并把车辆购置税和资源税全部划为地方税种。
2.进行“费改税”。对于征收具有强制性、合理且有稳定收入来源的行政收费项目调整为税收。将社会保险费和残障保障金改为社会保障税，并授权地方人大根据地方实际立法确定税率。条件成熟时将排污费改为环境保护税。将文化事业建设费、教育费附加和地方教育附加合并为文化教育税。
若按上述方案进行调整，天津市地方财力不仅缺口弥补，而且将增长显著。因此，“营改增”虽然解决了两税并行的重复征税问题，从长远看，对经济活力具有刺激作用，对结构转型具有推动作用，但对地方财力稳定性冲击力较大，成为倒逼地方税体系构建的推动力量。从影响地方财力的因素看，一是税收制度是影响地方财力的主导性因素。税收制度安排作为地方经济增长、地方经济结构两个因素之外的因素，成为协调地方经济与财政收入关系、实现财源稳定的主要路径。它直接关系到地方政府对财源的汲取能力。而合理的税制结构可以引导社会资源良性流动，推动产业结构升级，有助于实现地方财源的丰沛和稳定。二是地方财权是地方财力形成的核心基础。目前实施的分税制财政体制的核心在于地方税体系和税收分享机制，尽管目前改征增值税后的收入划归地方政府，但从税制看，地方自主财源受到冲击，地方财政的稳定机制受到影响，在进一步优化“营改增”的基础上，深化分税制改革，为地方税收寻求新的支撑点和着力点，提高地方政府在税收分享中的占比，成为应对“营改增”改革对地方财力稳定性冲击的最有效途径。
三、以构建地方税体系为契机，完善地方财力保障机制的对策建议
(一)明确构建地方税体系的内涵，拓展保障地方财力的调控空间
新一轮税改将构建地方税体系作为今后一段时期的任务和责任，被赋予了新的内涵和意义。现阶段，地方税体系应体现以下几方面：一是地方税体系构建应与地方政府职能转变相结合。借地方税源结构的重塑，鼓励地方政府刺激本地消费，开征销售税，将消费环节的税收作为地方税源，并允许自行决定其征税比例，地方政府会加大地方基础设施建设力度，并考虑减低地方税水平，以获取最高收益，从而推动地方政府职能的完善。二是地方税体系构建应以保障地方财力需求为目标。随着地方财权的逐步萎缩，地方本级收入越来越多地依赖土地等非税收途径，这不仅弱化了中央与地方的分税体制，也使得税收在收入体系中的地位和作用受到挑战。应协调地方税收和非税收入的关系，不断加强税收的核心地位。努力提高地方税收占税收总收入的比重，扩大地方政府理财空间和调控能力，地方的合理收费也应借鉴国际经验并结合地区情况走向规范化，将收入纳入预算体系管理。同时关注地方财力需求的动态变化,并做出相应调整。三是地方税体系构建应以促进发展为根本。现阶段的地方税体系构建最终应统一和服务于经济社会发展的大目标，力求发挥税制体系的最佳效益。
(二)优化与地方税构建相关的制度，建立保障地方财力的统筹平衡
一是实现各级政府间事权、财权和财力的匹配。进一步明确各级政府事权的边界，带动财力重新配置，理顺各级政府间职能的划分。做到一级事权一级财力保障，使事权、财权、财力更加匹配。二是调整地方税权。赋予地方政府适当的税收权限。按照财权和事权相顺应的原则，通过法律形式对地方税权进行界定，并确保各级收入归属。确保地方税由全国人大或人大常委会制定法律，并将地方税法律在地方适用的解释权授权给省级立法部门。赋予省级地方政府对地方主体税种一定的管理权限，如税率在一定区间内的调整权。对具有区域性特征的税源，可以授权地方立法机关，根据经济发展情况立法开征或停征。科学安排税种分享比例，依据事权与支出责任相适应的客观需要、民生事项的重要程度和社会公共管理的相关性等来确定税种分享，凡更富地方特性的税种，应增大所在地的分享比例。三是理顺政府间纵向和横向的财力分配关系。在纵向上处理好一般性转移支付和专项转移支付的关系，以人均财力转移支付为主线，科学设定纵向转移标准化系数，纵向上大幅提高中央对地方的一般性财力转移支付比重，大幅降低专项转移支付比重。横向上建立财力均衡机制，各级政府具有决定政府支出规模及支出方向的权利，且事权和财权、财力同步调整，实现“财随事转”。
(三)构建地方支柱税种形成主体财源，打造保障地方财力的经济基础
一是确定地方税收入规模。按照事权与财权基本匹配的原则框定地方财政的适当规模，从而确定地方税收入的合理规模，为地方税体系构建提供科学的需求依据。通过地方税收入占税收总额的比重、地方税收入占地方财政收入的比重、地方税收入占地方财政支出的比重等指标进行检验。二是选择地方主体税种。构建主体税种作为地方税体系的核心内容，应根据区域特点、地方政府财力需求、税源分布、税种设立等因素综合考量，从规模上相当或接近于营业税，并且具有地方性、稳定性、成长性、税源基础好等优势。国际上，大多以财产税、资源税及行为税为主。从我国看，鉴于财产税体系尚未成熟，房产税、资源税等财产税的试点仍处于摸索阶段，而且其汲取能力有限，规模较小，现阶段无力担负主体税源和收入支柱的重任。而前述以所得税和新开征的销售税为主体税种，并适当降低增值税税率，提高增值税地方分成比例的方案成为适宜的选择，对于解决“营改增”改革进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾具有一定意义。三是优化整合辅助税种。单靠上述主体税种对地方财力的支撑不足，可多税辅助，通过改革和完善已有税种(如房产税、资源税)以及开征新税种或“费改税”(社会保障税、环境税、教育税)来填补缺位，把地方税真正建立成一个集流转税、所得税、财产税和资源税为一体，相对独立的税收体系。
(四)理顺地方税体系与税收征管的关系，提升保障地方财力的管理效能
税收制度的作用要通过税收征管来实现。一是构建地方税体系要与其征管水平相结合。制度的设计不仅要考虑目标意图，而且要考虑征管条件是否能够具备，因此，要以能够最大限度实现税制的本质意图为出发点，根据税收法定的原则，建立有法律制度体系保障的市场税收环境，理顺地方税体系与税收征管的关系，提高税收征管水平。二是实现税收管理的集约化。加速信息化手段的推行和人员执法水平的提升，强化科技兴税，通过计算机网络互联，实现国地税信息共享、资源共用和政府经济管理部门的信息互联互通。随着地方税税制改革的推进，地方各税应统一由地税局征管。将目前由社会保险经办机构征收的社会保险费、由环境保护部门征收的环境保护费，在“费改税”后，统一交由税务机关征收，以利于政策统一，规范管理，逐步统一收缩征管机构，减少管理层次，推进税收机构体制的扁平化，提高监控的范围和时效，相对统一征管软件，降低管理成本，提高管理效率，建立起具有一定规模、科学、高效、专业化和现代化相结合的地方税征管体系。三是加强税收队伍的建设。在保持税收队伍稳定基础上，不断提升人员素质，以适应加速发展的经济税收管理要求，最大限度发挥队伍优势，保障地方税体系的科学有效运行。
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