王自亮、陈洁琼/浙江工商大学
内容提要：近年来，我国地方债务规模大，增长速度快，隐性债务占比高等问题日益凸显。1999年以来的公共预算改革聚焦于“自上而下”的行政控制来抑制地方赤字过快增长；对于地方实践中涌现出的另一条改革路径，即通过“自下而上“的预算民主化改革路径控制地方赤字增长的效果研究较少。本文以预算民主化改革的先驱——浙江省温岭市新河镇为个案进行深入研究，对预算民主化过程中控制地方赤字增长的效果进行评价，对其影响过程进行深入剖析，并针对其在预算民主化改革中存在的困境提出相应的制度再优化路径，以期实现预算民主化改革对控制地方赤字问题效果的持续性。
关键词：预算改革 预算民主 地方赤字 预算最大化
近年来，我国地方财政预算的赤字问题越来越严重，严重影响我国地方政府的财政安全。已有学者从多个角度对地方债务问题提出了解决思路，“自上而下”的总额控制是1999年以来公共预算改革的主要思路。但事实已经证明，仅靠这一层面的改革是难以有效控制财政赤字问题的。因此，“自下而上”的监督和控制是否有效，成为地方政府赤字控制中的预算改革的另一思路。本文拟通过浙江省温岭市新河镇的个案，围绕地方政府预算民主化改革对地方赤字控制的影响进行系统研究。以新河镇为研究样本，有以下几个原因：一是新河镇是我国地方进行预算民主化改革最早的地方之一，作为改革先驱已积累了丰富的实践经验；二是控制地方赤字是其改革发起的动力之一，这是与其他地区的预算民主化改革有所区别。
一、新河镇的预算民主化改革与地方财政赤字控制
(一)预算民主化改革的背景
1.乡镇财政持续紧张。分税制改革以来，地方政府面临着巨大的财政压力，新河镇也存在类似的问题。在访谈中，温岭市人大常委会主任张学明说到，财政赤字问题是新河镇进行预算改革的动力之一。为了提高财政资金的使用效率，控制财政赤字问题，缓解财政压力，在上级领导的支持下，新河镇于2005年左右开始试行预算的民主化改革。
2.公民民主意识强烈。从1999年开始，“民主恳谈会”就成了温岭市公民参与政治的一种重要渠道。多年来，政府在开展工作前，与公民进行深入恳谈已经成为一种惯例。公民对于政府部门的各类政策有不同看法，也会主动与政府部门沟通。因此，长期以来，当地公民的民主意识比较强烈，这为新河镇预算改革中吸纳公民参与奠定了基础。2004年底，随着乡镇财政赤字的加重，事多财寡使得资源分配问题显得尤为紧迫，政府部门中有人提议把预算纳入到民主恳谈中，增加资源分配的合理性，从而也有利于提高财政资金的利用率。由此，2005年新河镇开始了预算改革的探索。
3.上级政府积极支持。新河镇预算改革的开启，与上级领导的积极支持也是分不开的。上级领导的开明思想以及巨大的改革勇气，使得政府预算信息公开化、预算运作过程透明化得以顺利进行。将公众吸纳到预算中，在国内尚属先例，改革需要承担的风险是巨大的。但据了解，当时当地的上级政府对此十分支持，这样促进了新河镇改革的顺利进行。
(二)新河镇预算民主化改革的制度设计
马骏等学者(2005)提出，在公共预算体制改革的目标选择中，中国现阶段仍然应该以建立一种“控制取向”的现代公共预算体制为目标。具体而言，控制取向不仅包括政府内部控制，也包括人大对政府预算的外部控制，促使政府履行公共责任。在新河镇的改革案例中，还释放了预算透明以及公民参与带来的外部监督力量促使的政府负责任的财政行为。具体而言，新河镇财政赤字控制的初步成效与其制度设计紧密相关：
1.政府细化预算编制。细化预算编制是预算走向民主化的第一步，是政府的财政信息自愿接受监督的“破壁之举”。改革之前，与国内许多地方的基层政府一样，新河镇的财政预算表的编制相对比较粗条化。而现在的财政预算表编制越来越细化，以2014年为例，其预算支出的报告由15个大项支出构成，预算资金共计33149.3万元，15个大项又分别细化，总计280多个子项。预算的细化解决了之前预算编制可能造成的“阅读障碍”，进而有利于人大代表对预算的监督落到实处。
2.公民参与预算恳谈会。吸纳公民参与预算编制不仅有助于资源分配的民主化，也有利于资源分配的透明化。透明的政府才是能对公民负责任的政府。随着我国向税收国家转型，20世纪90年代以来，公民的纳税人意识已经形成，并逐步强化。对于地方政府的资金使用,公民有强烈的知晓动机，其对于行政管理费用的增长、政绩工程的资金耗费等不合理因素引起的财政资金的消耗，其容忍程度较低。2006年与2004年的两张财政支出明细表显示，新河镇2006年的基本建设费与行政管理费分别比2004年下降5000多万元和400多万元。目前，新河镇已建立了两类公众参与库，一是专家库，另一类是普通公众库。对公民进行分类建库，有利于提高预算监督的有效性。
3.人大行使预算修正权。我国《预算法》并没有对预算修正权做出相应规定，因此这限制着地方人大预算审查权的实质性履行。新河镇的改革中，对镇人大的预算修正权作出了相应规定。2006年新河镇人大通过了《新河镇预算民主恳谈实施办法》，该办法规定：人大代表可以提出预算修正议案，人大代表的预算修正权限包括削减、增加、否决，但必须同时提出其他支出项目的增减，以保持预算平衡。在人代会预算草案审查期间，人大代表5人以上联名可以提出预算修正议案。预算修正议案经人大主席团审查后，由人大主席团提交人代会表决。2006年、2007年人代会代表共提交了24份预算修正议案，其中有3份经全体人大代表表决获得通过。预算修正权的行使，使全部否决或者全部通过政府预算的两难选择的困境引刃而解。
4.人大财经小组监督预算执行。2005年以来，新河镇设立了人大财经小组，其由8名人大代表组成，主要履行以下职责：一是监督政府预算执行，可随时向镇政府了解预算执行情况；二是每个季度镇政府向财经小组汇报预算执行情况；三是对预算执行过程中的重大变动、新增预算和其他重大事项，财经小组应及时向人大主席团报告，并由人大主席团召开人民代表大会，进行已发审查、表决；四是参与下一年度的预算编制。人大财经小组的设立在一定程度上缓解了人大代表非职业化所带来的问题，有助于预算的执行得到全程监督。
(三)预算民主化改革的成效
新河镇的公共预算改革运行至今已经有9个多年头，随着改革的深化，其成果越来越显著,主要表现为以下几个方面:一是基层人大的预算权迈向实质化；二是对镇级财政预算形成硬约束；三是提高财政资金使用的公平性及合理性；四是控制和削减镇级财政预算赤字。前三项成果是最后一项成果得以实现的前提和基础。最后一项成果也是最直观的改革成效。
对于新河镇的预算改革所带来的财政赤字上的控制效果，可以分为两个阶段。2005-2007年为第一个阶段，2008年至今为第二个阶段。第一阶段中，改革成效比较明显，财政赤字得到大幅削减。2004年，新河镇的财政赤字达到5500多万元。2005年、2006年分别削减赤字1020万元、1000多万元。2007年，财政资金账面结余也为1685万。第二阶段中，财政赤字又有所扩大，但这与宏观环境的变动脱离不了关系。2008年之后，受到金融危机的影响，地区税收收入有所减少；国家提出的4万亿拉动经济的政策，无疑也需要地方政府对此拿出相应的配套资金；2008年以来的楼市调控政策使土地出让金收入受到较大影响。以上几个因素，使新河镇的财政状况也受到一定程度的影响。2009年、2010年财政账面赤字分别为1568万元、1320万元，2012年的财政账面赤字更是达7000万元。2013年的财政状况又有所好转，财政盈余1684万元。总体而言，在社会经济环境较稳定的情况下，新河镇的预算改革对地方财政赤字的控制有一定的积极作用。
二、预算民主化改革对地方债务控制的不足
现阶段，国内地方各级预算中存在这样的通病：预算编制缺乏硬约束、预算执行缺乏监督、预算结果缺乏问责，而这些问题的存在，一定程度上使得地方赤字问题得以滋生。财政赤字是财政资金运动的一种结果，而债务的形成则是财政赤字累积的结果。尽管新河镇的预算民主化改革取得了一些成效，但要实现效果的持续性，必须对以下问题进行足够的重视。
(一)预算编制缺乏硬约束
目前我国地方政府的预算编制环境缺乏硬约束，这使得其在编制中随意性过大，从而使赤字的产生有了可能。
一方面，地方政府自身难以抑制预算膨胀的冲动。根据尼斯坎南的预算最大化模型，官僚预算具有自我膨胀的倾向，如果在预算编制时增加预算收入，则使预算支出的增加成为可能，进而实现官僚自身利益最大化，如依靠显而易见的政绩获得名誉、地位、晋升等方面的提升。国内许多学者认为尼斯坎南的预算最大化模型适用于中国的现状。事实上，我国地方政府的财政支出数据确实符合膨胀规律。
另一方面，制约力量过弱难以克制地方政府的预算膨胀冲动。希克(1990)的预算三要素理论能对此做出合理解释。希克将预算参与者分为三类：资源申请者、资源保护者和资源配置者，支出机构通常是资源申请者，财政部门一般充当资源保护者和资源配置者的功能。首先，现阶段，财政部门在预算中缺乏独立性，难以有效遏制政府预算膨胀的倾向，资源申请部门利用信息优势，往往会隐藏预算项目的真实成本，以期获得更多的预算资金，财政部门对于预算总额的控制显得有些力量不足。马骏等人(2004)的研究表明，非正式制度往往架空正式制度，资源配置很大程度上“以关系为基础”。其次，预算编制过程中普遍存在“政府主导”，“人大虚位”的局面。由于双方力量的不对等和信息的不对称，事实上人大难以在预算编制和审批环节发挥作用。尽管新河镇的改革使预算信息更加透明，但是双方力量不对等的情况在短期内依然难以改变。根据资料显示，2006年，人大代表对于预算收入中的土地出让金返还5700万元(当年预算总收入为11078万，土地出让金占预算总收入的一半左右)存在能否实现的疑问。但最终的预算修正案，依然没有对此项目进行调整。一般而言，预算支出具有一定的刚性，一旦确定，支出将是一个连续性的过程；而预算收入，尤其是过分依赖于土地出让金的非税部分，其弹性较大，如果当年未完成该部分收入，那么极有可能形成财政赤字。最后，社会公众参与深度有限。由于公众预算知识、财务知识等方面受限，其对于政府财政资金的运作也缺乏一种连续性观察，其对财政资金的分配合理性难以做出准确判断。
在地方预算编制、审查的整个过程中，由于成本信息的不对称、人大代表力量的不足、财政部门缺乏独立性、公众参与深度有限等因素，政府在预算编制中仍然占主导优势。这使得其在预算编制过程中使用一些策略虚增收入成为可能，进而为地方赤字问题埋下隐患。
(二)预算执行过程缺乏监督
由于预算最大化倾向，政府编制的预算收支总额都得到一定扩张。如果预算的执行严格遵照预算编制，那么地方赤字也将难以产生。但事实上，地方债务的滋生，正是由于预算的执行偏离了预算的议案。
首先，政府在预算执行时有很大的自由裁量权。许多地方的分税制实行不够彻底，财权与事权之间并不均衡，上级政府利用“钓鱼工程”下移事权却不给予相应的资金配置，在现有的官员晋升机制下，下级官员为了能做出政绩，往往在预算执行阶段偏离预算议案,从预算外寻求资金。有些地方政府使用隐性的融资渠道来筹资，而这些债务有可能不出现在预算执行的账面上。
其次，人大代表在预算执行过程中的监督能力有限。从监督频次来看，人大代表一年两次的监督远远难以产生实质性的监督效果；此外，由于地方人大的非职业化，其监督效果更是得打折扣。
最后，资金的非透明化运行，使监督出现“死角”,即许多地方债务未纳入预算监督范围。现行的政府会计制度为收付实现制，而非权责发生制，这使资金的实际运行与账面相脱离。此外，由于预算执行结果并未得到彻底的公开，加大了人大、社会公众等监督难度。以2009年为例，根据预算执行报告显示，新河镇当年账面赤字为2982万元，但是在2010年的预算编制中显示，2009年的账面赤字为1568万元，这两者之间的数据存在巨大差别。2009年之后的预算执行信息也未能得到及时公布，这为地方财政资金的运行监督增加了难度。
(三)预算执行结果缺乏问责
从账面上看，预算的编制始终遵从平衡原则，而在预算执行过程中由于政府的自由裁量权、人大、社会公众的监督效果有限等原因，使得资金的实际运行与账面记录相脱离，进而使得地方赤字的产生成为可能。如果地方政府存在某种动力来消除赤字，那么其累积也会比较困难，但现实情况中预算执行结果缺少问责机制。首先，官员的考核主要以GDP增长和一些看得见的政绩为主要依据，官员的任期相对而言比较隐性和不稳定，同时又缺乏财政问责机制，因此，主客观上，地方官员都缺乏消除赤字的动力。其次，对于选民的受托人人大代表本应承担起更多的财政监督的责任，但在现实中人大对于政府政绩工程、“钓鱼工程”等引起的赤字的态度微妙。地方人大当中很大一部分成员也在政府部门中担任职务，因此，削弱了其本身对政府财政问责的动力。此外，审计部门的地位并不独立，其所形成的财务报告很少对外公开，因此，政府财务实际运行的状况透明度较低。最后，社会公众对于地方债务更具容忍度。按照财政幻觉理论的解释，社会公众对于国债带来收益的直观感受更强，而对于税收增长的感受并不明显。此外，间接税的增加带给社会公众的压力感更具隐蔽性。我国的间接税一直占据主导地位，尤其是1990年以来，间接税比重一直维持在80%左右，所以，社会公众并未明显感受到地方债务的压力。但是，如果社会公众知晓地方政府的政绩工程所引起的地方债务需要当地的纳税人来“买单”，那么社会公众的容忍度可能不会那么高。问题的关键在于社会公众难以获得财政资金运作的透明信息。
三、加强地方赤字控制的预算制度再优化
要使加强地方赤字控制的预算改革取得持续效果，需要从预算体制以及其他制度进行相应的调整。
(一)加强财政部门独立性
冯·哈根(1992)等学者在研究了西方国家控制支出和赤字的绩效后，指出支出和赤字控制比较好的国家都具有两个基本特征，其中一个特征就是预算机构的独立性较高。而目前我国财政部门在预算中的独立地位并未受到足够的重视。财政部门在预算编制的“两上两下”过程中，尤其是第一个“上下”过程中，充当了资源保护者的功能，但是由于其独立性的缺乏，非正式层面的调整显得尤为关键，各方并未做出事前的约束性设置，几乎是内部的一种约定俗成，力争维持着某种“微妙”的平衡。因此,要加强财政部门资源保护者的功能，必须从以下几个方面着手：一是弱化非正式制度因素的影响；二是加强其在预算总额控制中的独立性。
(二)强化人大预算权的行使
从预算发展的进程看,现阶段，世界各国议会倾向于赋予政府在一个总额限制内改变预算的自由度，而把监督的重点转移到控制总支出和净负债上。而目前地方人大的并非专职化，其精力和时间有限。因此，强化人大预算权的行使，必须依赖人大财经小组的实时监督能力。一是优化现有的人大财经小组结构，从人大代表中或者社会公众中吸纳财务专业的人才，对政府资金运作进行有效监督。二是联合第三方审计的力量，强化对政府预算执行的动态监督，化被动为主动。三是增加人大财经小组的人数，相对而言，目前8人小组要承担和履行人大委托的预算监督工作过于沉重，人数的增加有利于监督工作质量的提高，有效提高地方财政安全。
(三)设立第三方审计制度
正如希克(2002)所指出的，增加透明度，对财政状况进行全面披露能够有效管理财政风险。在许多民主国家，都有一个审计机构对政府各个部门进行审计。这个机构或者属于议会，或者依赖于议会，并且通常都要向议会报告对政府预算执行的审计。这些机构形成的审计报告不仅提交给议会，而且要向社会公众公开。预算执行结果的公开有利于人大代表、社会公众、第三部门等对政府预算执行的真实结果进行问责，提高资金的利用效率，减少政府政绩工程等不合理因素带来的财政支出的不合理增长，进而有效防止不良债务的产生。目前，我国地方政府的审计部门属于行政型审计，其地位并不独立。审计结果的公开性具有不彻底性。查看温岭市审计部门公开信息，发现关于乡镇政府的财政审计较少。如果在新河镇的预算改革中，能够吸纳社会组织参与其中，并在人大的领导下，设立第三方审计制度，那么该制度必然能作为审计部门的补充，做好乡镇财政资金的实时监督工作，降低地方财政风险。
(四)加快会计制度改革
在29个OECD国家中，有15个国家的政府会计已经在机构或部门层面实行权责发生制为基础的会计制度，有12个国家则在整个政府层面采用了权责发生制的财务报告形式。对政府财政资金的监督以透明的、全面的财务信息为基础。目前，国内地方政府仍然采用收付实现制的会计制度，制约着真实、实时的财务信息的披露。在预算体制改革中，加快推行以权责发生制为基础的会计制度，有利于财政资金得到全面有效的监督，地方的一些隐性债务也将难以逃脱实时监督，这有利于财政责任的鉴定，也有利于降低地方或有债务的风险。
(五)建立财政问责机制
官僚问责、横向问责、以及社会问责是典型的三种财政问责机制。建立以部门为基本单位、行政首长负责制的财政问责机制。财政问责机制的有效建立需要从以下几个方面共同落实：一是在官员晋升机制中，加入财政绩效考核的指标；二是建立行政首长任期财务结算制度，对其任期内所管辖区域的财政状况进行评估，建立档案作为对其个人政绩的评判标准；三是对部门领导的财政绩效进行评估和考核，作为其工作绩效的考核标准之一，有效制约其不合理的财政支出。
综上，在社会、经济、政治相对稳定的环境下，新河镇的预算改革确实取得了一些成效。但应看到，正如1999年以来“自上而下”的“以内部控制”为主导的公共预算改革不能完全抑制赤字的产生一样，单靠“自下而上”的预算民主化改革同样不能取得持续性的成果。因此，“自上而下”与“自下而上”相结合的公共预算改革才能有效控制赤字问题。同时，除了预算体制的改革之外，官员晋升制度、考核机制等内部激励机制进行配套改革，才能使资金得到有效利用，不合理部分得到有效监督。
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