新疆自治区财政厅
内容提要：行政事业单位国有资产的形成与管理是我国国有资产和公共财政职能的一个重要部分。加强行政事业单位国有资产管理改革原则的研究是深化财政管理和改革、提高国有资产和财政资金使用效益、促进社会经济资源最优配置的重要措施。本文根据我国行政事业单位国有资产的地位和作用、现行体制特点及资产管理中存在的问题等，提出了行政事业单位国有资产管理改革应该坚持的原则。
关键词：行政事业单位 国有资产管理 改革原则
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。而行政事业单位国有资产作为财政支出的重要结果，如何进一步深化改革，建立科学的管理体制机制，在国家治理体系建设中也具有非常重要的地位和作用。根据我国行政事业单位国有资产的性质、实行的“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的管理体制、资产管理中存在的问题以及国内外行政事业国有资产的管理经验，本文着重探讨了我国行政事业单位国有资产管理改革应坚持和实行的若干原则。
行政事业单位国有资产的基本权利有两个方面，一个是所有权，一个是占有使用权。只有坚持所有权与占有使用权相分离的原则，才能优化国有资产的管理。所谓所有权与占用权相分离，是指行政事业单位国有资产的所有权由代表国家管理国有资产的各级政府国有资产管理机构掌握行使，即各级地方国有资产管理机构代表国家享有同级行政事业单位国有资产的所有权；而直接使用国有资产的各行政单位、事业单位则只享有占有使用权，同时负有与享有的占有使用权对等的责任。在行政事业单位国有资产的管理中，执行所有权与占有使用权相分离的原则是由行政事业单位国有资产的性质、特征和作用决定的。行政事业国有资产管理就是国家通过一定的方式方法，使行政单位与事业单位合理占用和有效地使用行政事业国有资产，实现行政事业国有资产在使用过程中的社会效益最大化和保证国有资产的安全完整。因此，行政事业单位国有资产在使用过程中基本上没有增值的要求，其运动的灵活性大大低于经营性国有资产。而且，在一定条件下，行政事业国有资产与经营性国有资产的规模是相互制约的，在国力有限的情况下，地方国有资产较多用于经营性领域时，就必须由国家来集中掌握对行政事业单位国有资产的投资、资产配置和资产处置，以保证行政事业单位国有资产总量的适度和合理。
行政事业单位国有资产具有配置领域的非生产性、使用目的公共服务性、资产使用的无偿性和消耗性、财政配置性等特征，其日常维持运转和价值补偿要依靠财政预算安排的资金来实现。现有的行政事业单位存量国有资产是预算资金累积的结果，未来的行政事业单位的增量国有资产也将是预算资金继续补偿的结果。因此，资产管理与预算管理两者是相辅相成、密不可分的。从目前行政事业单位资产管理实际情况看，资产管理基本上还处于就资产论资产的阶段。由于部门单位的资产“家底”不清，资产管理部门不能为预算管理部门提供切实有用信息，导致预算管理部门信息不对称，资产占用较多的部门单位，不仅不会因此而少安排预算，反而可以多申请运行维护费，甚至可以将一部分资产出租、出借，为本部门单位谋取私利，造成资产管理与预算管理相脱节。在这种情况下，部门单位往往把工作重点放在多争取财政资金上，影响了公共资源使用效益的提高。假若把目前的部门预算改革当作一只木桶，那么资产管理已成为部门预算改革整只木桶中最短的那块木板，直接影响了部门预算改革的深化。因此，须以资产统计报告、产权登记、资产清查和日常财务管理有关数据资料为依据，建立行政事业单位国有资产数据库，作为编制部门预算、配置资产的依据。通过加强资产管理，规范行政事业单位收入和支出行为，促进单位资产的合理、有效使用。通过资产管理与预算管理有机结合，最终达到公共资源合理配置，提高公共资源整体使用效益的目的，将资产管理与预算管理真正统一到公共财政中来。
对行政事业国有资产管理采取价值管理与实物管理相结合的方式，才符合市场经济发展的客观规律，才能构建出一个科学的行政事业国有资产管理体制。首先，行政事业国有资产以固定资产为主（占全部国有资产的80%左右），而固定资产的表现形态有两个方面，一面是实物形态，另一面是资产的价值形态。行政事业单位要着重实物管理并结合价值管理，运用统计报告制度，来确保国有资产的安全完整；财政国有资产管理部门则着重价值形态实行总量控制管理，并结合信息管理系统进行实物管理，通过支出管理，确定考核指标，加强对单位资产运用情况的考核，着重考核行政事业单位占有使用的国有资产在总价值量上是否安全完整。其次，行政事业国有资产使用的目的，主要为经济和社会服务，保证行政事业单位的工作正常开展。行政事业单位使用国有资产，不是完全依赖国有资产的实物形态，而是注重国有资产的使用价值。再次，从《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》和《物权法》来看：行政事业国有资产的使用单位仅享有资产的占有权和使用权，政府保留资产的所有权、收益权和处置权等。这时，统一的资产产权出现了一分为二。政府保留了部分产权，而资产占用单位得到了另外那一部分产权。为了保证资产的完整和使用者的权利，应当在产权制度上建立一个科学的国有资产价值管理与实物管理相结合的管理制度，来调节双方的权益，保证行政事业国有资产管理中不会出现实物和价值管理真空与资产流失现象。
行政事业单位的国有资产主要来源于财政拨款和补贴，资金是国家的，而使用是无偿的，往往单位从政府争取到资金形成资产后就变成了“单位的资产”，单位就可以自行支配、处置或用于谋利。这就必然导致单位不断跑财政、找财政、“跑部钱进”，以各种名义要资金。由于各单位工作强度和工作量的不同，造成固定资产配置标准的制定和核定的难度比较大，因此，至今未有一个严格规范的固定资产的配置标准和办法。市场经济研究的就是资源配置问题，如何利用市场机制使社会资源配置更加合理、更加有效，是一个十分重要的问题。资源配置的核心问题是效率，资源配置的价值目标是最大限度使用现有的稀缺资源。行政事业单位国有资产的有效使用的本质就是政府部门单位在行使其职能过程中如何科学、合理、高效配置资源问题。现阶段行政事业单位国有资产的配置方式是由各单位编制部门预算计划，然后由财政部门根据业务需要和人员情况编制汇总审核预算计划，再给行政事业单位核拨经费。在以往的实践中，财政部门在配置资源时主要强调的是财力供给的可能性，而行政事业单位往往强调的是各种需要和需求，在缺乏制度有效约束的情况下，结果是行政事业单位占有使用的国有资产的规模不断膨胀和使用效率低下。因此，必须按行政事业单位所承担的提供公共产品的任务量，通过财政和市场配置机制做到资产管理与预算管理相结合，制定有关资产配置标准和办法，由财政资产管理部门结合单位的存量资产情况审查单位所需的新增资产，增加资产配置合理性审查这一关键环节，并建立行政事业单位国有资产的共建共享机制，保证国有资产得到充分、有效的利用。如以行政事业单位的土地房产资源为切入点，充分发挥市场杠杆调节作用，发挥市场在房地产资源配置中的作用，充分挖掘房地产的市场价值和经济效益，扭转依靠行政划拨、权力分配资源的办法。
五、保证资产安全、完整和使用效率优先的原则
资产安全是行政事业国有资产管理的基础，如果不能保证安全，就谈不上有效使用。因此，首先必须保证国有资产的安全性，切实做到管理到位，防止资产被非法侵占、丢失和损坏。国有资产的管理部门要做好产权登记工作，资产占用单位要做好国有资产领用、使用、维护等日常安全管理工作。其次必须保证国有资产的完整性，国有资产管理部门要制定资产管理制度，单位要建立一系列完整的使用制度，力争使国有资产合理使用并保证国有资产的完整。
提高行政事业单位资产的使用效率，是行政事业国有资产管理的目的，也是管理过程中必须执行的一条基本原则。所谓效率优先原则，就是必须按充分发挥国有资产的使用效率和保证行政事业单位的工作运转效率来管理行政事业单位的国有资产。这两个效率互为影响，不能忽视其中任何一个，既不能只顾国有资产的使用效率而忽视行政事业单位的工作效率，也不能只顾工作条件和优越环境而忽视国有资产的使用效率。它要求国有资产的构成要符合客观需要，不能因赶时髦、争项目而导致行政事业国有资产的规模过大而资产长期利用率不高或闲置；另一方面，资产的质和量要满足行政事业单位的运行要求，不能因资产质差和量小等问题，而影响国有资产的整体功能发挥和行政事业单位的工作运行。因此，行政事业单位国有资产的有效使用要做到资产配置要合理，即资产规模要适度、结构要合理，总体规模上要能适应行政事业单位各项工作对国有资产的需要，结构上要做到不能有的领域资产严重不足，而另一些领域资产却闲置浪费。而且，一个领域的不同工作方面之间的资产配置结构也要合理，资产的有效使用要使工作任务与所占用的国有资产的规模相互匹配，行政事业单位不能用大量额定资产去完成较小任务，而用较少的资产去完成较大的任务。
按照国有资产的经济性质和作用分类，国有资产可分为行政事业单位国有资产和国有企业国有资产两大类。行政事业单位国有资产，分布在承担较多社会功能的非竞争性行业与相关领域，是不直接参与商品生产和流通的国有资产，不以营利和资本增值为目的的资产，通常由党政机关、事业单位、人民团体等所占有使用；而国有企业国有资产，分布在承担资本积累功能的竞争性行业与相关领域，是投入商品生产和流通中的国有资产，是一种以保值为基础和增值为目的的资产。因此，对这两类不同的国有资产，应该实施不同的管理体制。国有企业国有资产的经营目标和管理体制，与行政事业国有资产的使用管理目标和管理体制是不同的，不能混为一谈，应分开管理。
七、坚持不动产集中统一管理的原则
行政事业单位的资产是国有资产，名义上是国家所有，但由于分散在各个部门单位，实际上是各个单位行使着国有资产的所有权。在单位人的意识里资产就是单位的财产，不少国有资产特别是单位闲置房产、土地、车辆等成为单位创收的“自留地”，形成对国有资产是各自所有、各自为政的局面。目前，行政事业单位国有资产的形成、使用、处置基本是由单位自行掌握，由于管理分散和监督乏力，使国家作为所有者的产权虚置、管理失控，造成国有资产配置不公、资产流失严重和使用效率低下。因此，对行政事业单位国有资产应该实行集中统一管理，通过产权界定、产权登记等形式，明晰行政事业国有资产的国家所有权和各行政事业单位的占有、使用权，成立专门的行政事业单位国有资产管理部门，代表国家履行国有资产所有者职能，对土地、办公用房等实行集中统一管理。目前应当对行政划拨土地使用权和办公用房产权实行集中统一管理，把各单位现占有使用的房屋和土地产权统一变更转移到国有资产管理部门的名下，实行产权证统一登记，产权统一管理。首先，对行政划拨土地管理坚持整体规划、统一开发建设，在专项清查和产权集中管理基础上，国有资产管理部门与土地管理和建设规划部门联合，对现有土地资源提出整体建设规划方案，并广泛征求社会各方面的意见后，报同级政府和人大常委会审批。同时，要切实加强对行政事业单位基本建设的管理，凡是财政部门投资的建设项目，必须由国有资产管理部门实施集中统一管理。其次，应当加强对办公用房产权实行集中统一管理。一是要研究制定统一的办公用房配置标准，进一步规范行政事业单位办公用房配备；二是要加大办公用房产的调剂，按配置标准核准办公用房，多余的房产必须作为调剂用，用调整的办法解决行政事业单位办公用房苦乐不均的问题；三是要逐步实行办公用房租用制，财政部门通过部门预算对单位按规定用房标准核拨经费，而实际占用办公用房面积未达标的单位其节余的经费可自留，超标部分面积由单位自行承担，从而可有效地遏制单位办公用房越占越多的现象。
企业要追求利润最大化，国有资产要保值增值，都是一个目标。但是，对政府机构而言，就是用比较低的成本来提供公共服务。在市场经济的条件下，存在着各种各样的市场失效，由公共财政形成的行政事业单位国有资产必须提供与经济发展水平相适应的公共产品和公共服务，从而弥补市场的不足。行政事业国有资产主要用于行政事业单位履行职责的需要，行政事业国有资产不直接用于经营，不以赢利为目的，具有配置领域非生产性、使用目的服务性、资产使用无偿性等特征。由于行政事业国有资产具有这些特征，因此，行政事业国有资产就没有自我补偿、自我积累的能力。比如行政事业单位的固定资产基本没有计提折旧，而需要国家财政不断拨款来维持运转。所以从这样的意义上，政府应该保证行政事业国有资产来实现公共产品和公共服务的需要，把它与经营性的国有资产分开，防止行政事业单位国有资产过渡商业化运作。
要从根本上做好行政事业单位国有资产的管理工作，就必须做好行政事业单位国有资产管理的规章制度建设，在法律上明确规定和要求国有资产使用者对国有资产负责，对行政事业单位所占用的国有资产，利用法律法规和资产使用单位的规章制度，从资产形成、使用、配置到处置等每一个环节都建立严格规范的管理制度和监督机制，使行政事业单位所占用的国有资产的管理走上规范化、制度化和科学化。一是要尽快制定《行政事业单位国有资产法》。《行政事业单位国有资产法》是行政事业单位管理的综合性法规，从立法角度规定行政事业单位国有资产的管理目标、原则、范围、程序、组织形式、监督检查以及法律责任等。二是结合其它法规管理好行政事业国有资产。如《会计法》、《预算法》、《行政处罚法》、《政府采购法》、《预算法实施条例》等。三是制定行政事业单位国有资产的配置、占用、处置、产权登记、收益、资产清查、监督等制度办法。按照国务院批准的财政部“三定”方案规定：财政部负责制定公共资产管理制度，并对执行情况进行监督检查。地方各级财政部门可根据财政部制定的统一制度，制定本地区的具体实施办法，并对行政事业单位国有资产实施统一管理。
行政事业单位国有资产在单位使用过程中一般不计成本、不计盈亏，由单位无偿占有和使用，单位的资产和资金主要从财政划拨和拨款所得，因而造成单位重购置、轻管理，只重钱不重物，资产使用和保管无相应的责任制度，钱物管理脱节的现象比较突出。造成这种情况的原因是多方面的，其中主要的原因：一是财政拨款制度只重视前期的资金审批管理，而忽视对财政资金的跟踪问效和对单位形成的资产的后期管理；二是单位从财政部门争取到资金后购置了资产，就认为是单位自己的资产，可由单位自行支配、自由处置。因此，应该加强国有资产管理部门建设，并对行政事业国有资产实行信息化管理，依靠计算机、软件和网络等随时随地检查资金的拨付、到位、使用情况和资产的购置、使用、处置、分布等情况。充分发挥财政部门及其国有资产管理部门对国有资产的监督管理职能，建立正常的国有资产购置、使用、处置的全过程监管制度，在做好日常监管的基础上，依据现行行政事业国有资产管理的相关办法，对行政事业单位产权登记、资产处置申报审批、基础管理等事项进行重点检查，保证行政事业国有资产监管政策的贯彻和落实。同时将资产管理列入行政事业单位领导干部任期考核目标责任制，认真执行经济责任审计制度，对领导干部的任职、调离，不仅要进行财务审计，还要进行资产移交审计。另一方面，通过发挥新闻机构和社会舆论的引导功能、价值导向功能，帮助单位正确处理自主和监督、效率和公平、社会效益和经济效益的关系，形成有利于社会主义市场经济健康发展的行政事业单位国有资产管理与改革体制。