赵志刚、李宁、伊峰/辽宁省财政厅

内容提要：公用经费是部门预算的重要组成部分，是各预算单位保障其机构正常运转的物质基础。建立完善的公用经费定额标准体系，不仅有利于贯彻落实国家方针政策，完善公共财政体制，而且对于提高预算分配的规范性、公平性，改进预算编制方法，提高财政资金使用效益，控制政府行政成本，都具有重要意义。辽宁省县区部门预算改革自2004年全面启动以来，已经走过了近10年的发展历程，取得了显著成效，但是年初预算各县区公用经费保障水平偏低，已成为制约部门预算改革进一步完善的突出问题。本文基于对辽宁省县区年初预算公用经费保障水平情况的实地调研，通过对大量数据的深入对比分析，对其中存在的问题进行了深入的剖析，并提出了相应的改进措施和建议。

关键词：公用经费  定额体系  保障水平  对策建议

一、公用经费的概念及特征

公用经费是指维持行政事业单位日常运转而发生的小额服务和商品购买性支出，一般包括：办公费、水电费、邮电费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、维护（修）费、培训费、接待费、工会经费、福利费及其他商品和服务支出。

公用经费预算是部门预算的重要组成部分，是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度支出计划，也是保障行政事业单位正常运转的行政成本。从预算管理角度来说，公用经费预算是为了满足行政事业单位职能活动需要的资源分配计划，是部门履行行政职能和事业发展的物质保障。

公用经费定额是行政事业单位运行过程中日常运转经费的安排标准，是预算编制和执行的重要基础之一。定额是为完成某项工作所需支出的社会平均水平的客观科学反映，它对行政成本控制目标的制定，规范各种费用支出的标准、范围，都具有重要指导意义。定额是预算理性化的产物，目的在于避免预算管理上的随意行为和实践中的基数法与渐进主义。

公用经费的内容取决于市场、技术、工作内容和方式、政府改革等因素，如市场因素之于差旅费，节能减排之于水电费、工作内容和方式转变之于交通费、物业管理费，预算透明度提升之于公务接待费，地域因素之于取暖费，政府管理改革之于其他费用（劳务费、咨询费、委托业务费）等等。

二、辽宁省县区公用经费定额体系建设情况

（一）县区公用经费预算改革的背景

由于长期受计划经济体制影响和政府职能分工体系制约，辽宁省县区开展公用经费定额体系建设比省本级较晚。改革以前，县区公用经费没有完善的定额体系，基本都采用基数加增长的方式核定。县区财政部门每年在核定部门公用经费预算时，是以上年度基数为基础，考虑下一年度财政收入状况和各项增支因素，对于不同的日常运转支出确定一个增长比例和规模，从而确定一个新的基数。由于这种分配方式的随意性较强，且每年确定支出增长比例和规模时不可能全面考虑各种影响支出的因素，年复一年，基数往往脱离了部门公用经费实际支出水平，导致部门间经费保障苦乐不均现象严重。为了深化县区部门预算编制改革，提高预算编制水平，2004年3月，省财政厅召开了全省县区预算编制与管理座谈会，组织各县区财政部门结合当前的形势和任务，认真交流经验，互相取长补短，积极推动部门预算改革等预算管理中的几项重点工作，并选取部分县区开展公用经费定额体系建设试点工作。此次会议的召开，标志着我省县区部门预算改革工作全面启动，也标志着县区公用经费定额体系建设工作正式拉开了序幕。

（二）县区公用经费定额体系建设的历程

公用经费定额体系建设是一项复杂的系统工程，具有政策性强、涉及面广、业务量大、技术要求高的特点。辽宁省县区公用经费定额体系建设工作是在县区部门预算改革工作推进的过程中逐步完善的，在省市财政部门的指导下，各县区财政部门本着积极稳妥、统筹安排、优化细化、循序渐进的原则，深化改革、攻坚克难，兼顾财力和需求，在体系建设方面进行了大量的探索和深入的研究。

2004年，为进一步深化县区部门预算改革，推进县区公用经费定额体系建设，探索研究与县区实际支出水平相适应的公用经费定额标准，省财政厅选取了东港市等5个县区开展公用经费定额体系建设试点工作，将办公费、水电费、印刷费等属于维持机关事业单位日常运转的经费纳入公用经费人均定额体系，并指导县区尝试对公用经费定额进行分类分档管理。

2005年，通过对2004年东港市等5县区的公用经费定额体系建设试点情况进行总结分析，发现了各县区部门存在占有公共资源不均衡，支出标准来源不规范，横向差异较大的问题；并且由于5个县区样本量偏小，不具有普遍代表性，结合县区财政部门反映的问题，省财政厅进一步完善了试点方案，提出分类分档定额体系的指导建议，同时将试点范围扩大至13个县区，即每个市（不含大连）选取一个试点县区。

2006年，试点县区数量仍是13个，主要任务是认真总结前两年的公用经费定额体系建设情况，同时对近3年的公用经费支出决算数据进行测算，分析公用经费预决算之间的差异，进一步修订试点方案，首次提出了探索县区部门进行人均定额与实物定额相结合的公用经费定额体系建设方向。

2007年，省财政厅印发了《关于完善和推进市县（区）部门预算编制改革的指导意见》，进一步完善和规范了县区财政部门公用经费预算编制的程序和方法。在认真总结13个县区公用经费定额体系建设试点经验的基础上，要求全省全部90个县区（不含大连所属县区，下同）开展公用经费定额体系建设，并明确提出“十一五”期间全省县区都要实行比较规范的公用经费管理制度。

2008年，县区财政部门通过近3年对实物定额预算编制的探索和研究，进一步将公用经费定额体系建设工作推向深入，有25个县区将相对成熟、规范的车辆运行费率先实行实物定额管理，为实现资产管理与预算管理相结合奠定了坚实的基础。同年7月，省财政厅在全面考核各县区推进部门预算工作总体情况的基础上，首次对各县区部门预算编制改革推进工作进行考核，并评选出部门预算编制工作先进单位，予以表彰。

2009年，省财政厅制定了《辽宁省县区部门预算编制工作考核办法》，将公用经费体系建设情况纳入到考评体系中，进一步推进县区财政部门完善公用经费定额体系。通过以评促改，各县区财政部门实施人均定额与实物定额相结合预算定额管理方式的数量扩大至56个，同时，部分县区已经对办公用房的取暖费、物业费和维修费等进行实物定额管理，并制订了符合本地区实际的公用经费定额管理办法。

2010年，县区财政部门继续大力推进公用经费预算编制科学化、精细化管理，全省近80%的县区已经将公用经费定额标准按照五大班子类、公检法司类、一般行政类、普通事业类和教育类等五大类进行分类分档，其中，公检法司和中小学的公用经费都能够按照国家标准进行足额保障。部分县区财政部门积极开展本级预算单位的资产情况核查工作，通过深入调查分析，及时调整完善车辆和房屋等实物定额的标准。

2011年，在县区部门预算考评工作深入推进下，各县区财政部门逐步提高了部门预算定额保障水平，少数县区初步建立了与实际支出相适应的经费保障体系。公用经费分类分档也更加科学合理，少数县区已经开始结合各预算单位的行政履职和事业发展需求制定差异化的公用经费定额明细和标准，优化了财政资源配置，提高了财政资金使用效益。

2012年，为了更好地发挥部门预算评比对县区公用经费预算改革的推动作用，省财政厅对《辽宁省县区部门预算编制工作考评办法》进行了重新修订，将提高公用经费保障水平作为考评的核心，充分调动了各县区财政部门提高定额标准的主动性和积极性，在编制2013年部门预算时，各县区公用经费定额标准均较上年有显著提高，其中，行政单位人均定额标准大幅提高61.6%；事业单位人均定额大幅提高63.2%，均创历史新高。

（三）县区公用经费预算改革取得的成效

县区部门预算改革以来，在全省各级财政部门的共同努力下，公用经费定额体系从无到有、从简单粗放到优化细化、从基数增长到科学合理、从开展试点到覆盖全省，走过了近10年的改革发展之路，目前，基本形成了与县区部门性质、职能、业务范围和工作任务相适应的良好局面，既提高了基本支出预算安排的公正性与合理性，也提高了县区行政事业单位公用经费的保障水平，取得了显著的成效，主要体现在以下几方面：

一是定额标准逐步提高，体系建设日趋完善。截止目前，全省共有83个县区建立了人均定额与实物定额相结合的公用经费定额体系，占全省县区总数的92%。同时，随着县区财政收入和财力的增加，各县区逐步提高了公用经费定额标准，尤其是对上级文件有明确规定的公、检、法、司、中小学等部门的公用经费标准，基本上按规定标准予以了保障。经测算，自开展县区部门预算考评工作以来，全省县区人均定额平均标准由2008年的1652元/人提高到2013年的5228元/人，增幅达到216.5%；车辆定额平均标准由2008年的8260元/辆提高到2013年的23240元/辆，增幅达到181.4% 二是实行部门综合预算，预算编制完整性不断提高。目前，全省大部分县区能够将与财政部门有经费缴拨关系的行政、事业单位预算内、外资金均纳入部门预算管理，按照行政隶属和财务隶属两个因素，合理设置一、二级预算单位。部分改革先进县区已经能够将上级财政提前告知的财力性转移支付补助、专项转移支付补助等全额编入本级预算，提高了部门综合预算编制的完整性，强化了部门综合预算约束机制。编制范围的扩大和编报口径的明确使各部门“家底”有了清晰、全面的反映，同时统筹安排各项资金，不仅增强了部门预算的综合性和完整性，也有利于统筹考虑事业的改革和发展，为公共支出安排逐步走向合理化奠定了坚实基础。

三是制定预算管理制度办法，预算编报行为更加规范。大部分县区能够结合本地区实际情况，制定了《基本支出管理办法》、《项目支出管理办法》、《部门预算编制规程》等制度办法，对编制部门预算的基本政策、主要内容、编报程序做出了具体规定，为编制规范的部门预算提供了制度保障。全部县区都通过使用“E财”部门预算编制软件和国库集中支付系统，构建了更加透明、有效的财政运作管理平台。全部县区均根据省财政厅《关于完善和推进市县（区）部门预算编制改革的指导意见》有关工作要求，按照“两下一上”的程序编报部门预算，研究制定了推进部门预算编制改革的制度办法和实施方案，明确本地区改革的总体工作思路，工作步骤和方式方法，对实施部门预算改革的基本政策、主要内容、编报程序做出了具体规定，逐步建立较为完善的部门预算编制工作规程，为规范部门预算工作提供了制度保障。

四是强化了预算约束，财政预算的计划性和严肃性得以增强。传统的县区功能预算实行资金切块安排，财政资金很大一部分是在执行中随用随批。县区部门预算改革打破了基数法，实现了综合预算、零基预算方法的突破，采用了定员定额和项目库管管理的方式进行编制，初步实现了预算资金管理的标准化和规范化，改变过去层层切块的做法，提高了年初预算到位率，财政保障程度也逐年提高，有效地支持了经济和社会事业较快发展。同时，国库集中支付制度和政府采购制度的推进有利于加强对部门预算的控制与监督，有效提高了预算执行的严肃性。

三、辽宁省县区年初预算公用经费保障水平情况分析

（一）公用经费保障水平分析

尽管县区公用经费预算改革取得了一定成效，各县区公用经费定额标准也在逐年提高，但通过数据对比分析，我们发现，目前我省县区公用经费定额标准的制定仍不够科学完善，年初预算经费保障水平与实际支出差距较大。以2013年县区部门预算数据为例：

人均定额方面，2013年全省县区行政单位人均定额均值为5228元/人，与上年的3235元/人相比，提高了61.6%，2013年全省县区行政单位人均经费保障率为26.8%，与上年的19.8%相比，提高了7%，其中，经费保障率在60%以上的县区仅有15个，占全省县区总数的16.7%，大部分县区经费保障率在60%以下；2013年全省县区事业单位人均定额均值为4628元/人，与上年的2836元/人相比，提高了63.2%，2013年全省县区事业单位人均经费保障率为23.7%，与上年的17.4%相比，提高了6.3%，其中，经费保障率在60%以上的县区仅有12个，占全省县区总数的13.3%，78个县区经费保障率不足60%。

车辆定额方面，2013年全省县区部门预算车辆定额平均值为23240元/辆，与上年的22167元/辆相比，提高了4.8%；2013年车辆经费保障率为48.6%，与上年的47.3%相比，提高了1.3%。其中，经费保障率在60%以上的县区有36个，占县区总数的40%，仍有54个县区经费保障率不足60%。

从以上数字我们清楚的发现，当前县区的定额水平与实际支出相比缺口依然巨大，虽然我们的定额水平确实提高了，上述两项定额的经费保障率比上年也有所提升，但是保障程度依然不理想。因为我们原来的定额水平很低，虽然每年都有所提高，但与实际需求相比仍有很大差距。而日常经费的实际支出也在逐年增加，经测算，2008年-2013年，县区人均公用经费实际支出由9833元/人增长至19489元/人，增幅达98.2%；车均实际支出由41279元/辆增长至47820元/辆，增幅达15.8%。

（二）公用经费财政保障能力分析

通过上述分析我们发现，目前的县区公用经费定额标准与实际支出的差距依然巨大，年初预算经费保障程度依然较低。为提高县区公用经费保障程度，帮助县区财政合理安排预算，省财政每年均结合我省经济社会发展水平，制定县区“保工资、保运转、保民生”支出项目的各项标准，同时，指导各县区参照省财政制定的各项支出保障标准。以2013年部门预算为例，省财政制定的县区公用经费最低保障标准为行政部门14200元/人（含车辆运行费，下同），事业单位11360元/人，结合全省县区行政部门和事业单位人数，2013年县区行政事业单位公用经费最低保障标准为11979元/人，而2013年县区年初预算公用经费定额达到最低保障标准的仅有辽阳县等7个县区，仅占全省县区总数的7.8%，其他县区定额标准均在最低保障标准以下。

针对上述情况，我们在调研过程中进行了重点了解，大部分未达到最低保障标准的县区都提出是由于当地经济发展因素和财政收入不足，造成了财政部门的经费保障能力不足，难以将公用经费定额标准提高到最低保障标准以上。那么，当前我省绝大部分县区是否因为经济发展因素和财力不足影响了经费保障能力，而无法将定额标准提高到最低保障标准以上呢？围绕这一问题，我们利用地区生产总值、财政收入和公用经费实际支出三项指标进行了相关性分析。结果表明，各县区提出的由于经济发展因素和财政收入不足而造成经费保证能力不足的理由缺乏充分的依据。我们认为，除了财政经济发展因素之外，造成上述问题的原因主要有三个方面：

1.预算约束力不强。一些部门单位对行政经费支出控制不严，预算资金混用、占用的现象普遍存在。由于项目经费使用权掌握在部门和单位手中，因此不少单位在预算执行过程中，存在项目经费与公用经费支出使用界限不清，一定程度上挤占了项目经费，执行中科目调剂的情况普遍存在。

2.车辆管理制度执行不严。相关职能部门未按制度规定及时对预算单位的人、车增减情况进行核实，车辆购置、编制核定未能得到有效的控制，大部分单位实际配置或使用的车辆数大于编制数，交通费用超过预算定额比例较高，个别单位交通费超过预算执行数额较大。部分单位车辆资产产权不明晰、入账不及时，借用下属及相关单位车辆情况较多，车辆过户手续未办理。对一些无法通过正常渠道报销的费用放到公务用车维修、保养项目中，交通费用逐年上升。

3.预算编制的相关制度不健全、不完善。部分县区部门预算改革步伐滞后，许多规范性问题还不十分明确，对收入预算编制的范围、年初预算财力总规模的预测都存在着模糊性；部分县区财政部门对所属预算单位现有资源和收支状况等调查核实不够，未能将部门非税收入全部纳入部门综合预算统筹安排。

四、提高县区年初预算公用经费保障水平的对策建议

1.完善公用经费定额标准体系，制定与实际支出相适应的定额标准。一是研究建立公用经费定额标准动态调整机制,在深入分析预算单位历年公用经费保障水平和需求情况的基础上,逐步实现定额标准与政策变化、经济发展状况的联动。结合工资制度改革等,逐步扩大定额核定范围;继续加强对公用经费各细项的核定与管理,明确区分公用经费细项与相关项目支出的界限。二是各县区应比照省财政做法，进一步完善预算单位分类分档体系,按照实事求是、区别对待的原则,对现行分类分档体系进行调整、优化,做到分类准确、档次清晰。三是完善单项定额标准,实现预算管理与资产管理相结合。调整支出结构,重新清理界定项目支出,对项目支出中属于机关运转方面的经费项目重新进行梳理。适合纳入公用经费定额管理的项目,列入公用经费,通过制定公用经费定额标准进行规范化管理。对难以通过公用经费定额管理,每年变动比较大的机关自身运转项目,如实行外包服务的项目(物业管理费、大型会议费),一次性购置费、租赁费等,按照专项经费管理,纳入专项公用经费支出,研究单项定额标准,实行单项管理。提高定额标准需要增加支出的部分,主要是通过调整部门预算支出结构,压缩或取消项目经费中用于自身运转的活动经费。实行项目规范管理后,专项公用经费项目范围要相对固定,严格按单项定额标准核定。公共事业项目支出中不得安排任何用于机关维持运转性质的支出。

2.加大行政事业性单位国有资产管控力度。一是加强相关制度建设，规范行政事业单位国有资产管理。要继续认真做好《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》的贯彻实施工作，进一步理顺行政事业单位国有资产管理体制。二是建立资产管理与预算管理有效结合的机制，实行绩效管理。县区财政部门要认真研究行政事业单位国有资产的评价方法、评价标准和评价机制，将行政事业单位国有资产占有使用情况的评价结果，作为安排行政事业单位预算的参考依据，对资产实行绩效管理，建立和完善资产管理与预算管理有效结合的激励和约束机制。三是加大资产监管力度，确保资产管理的安全性和有效性。县区财政部门、主管部门和行政事业单位应根据监管职责，依法行政，严格执行资产配置、使用、处置、产权变动等规定，做好资产监管工作。

3.合理测算财力规模，增强预算编制的完整性。一是为进一步提高预算编制的质量，提高预算编制的完整性，各县区财政部门在测算当年可安排给各部门的财政拨款收入来源规模时，既要把自身所有的财力打足，不打埋伏，不留财力，同时还要将上级财政的财政体制性返还、上级财政提前告知的财力性转移支付补助、专项转移支付补助等全额编入本级预算，尽可能使测算出的财力规模与实际情况相贴近，增强收入预算编制的完整性。二是要继续深化非税收入“收支两条线”的改革，加强非税收支预算管理，完善编制非税收入预算的方法和程序，摸清费源，明确范围，扩大以“收缴分离”为核心内容的非税收入收缴管理制度改革，坚持依法依规治费、按制度规范征收的原则，做到应收尽收、应缴尽缴，防止收入流失，要将部门和单位取得的纳入预算管理的行政事业性收费、纳入预算管理的政府性基金、纳入专户管理的行政事业性收费，以及单位取得的未纳入国库或专户管理的其他收入全部纳入部门预算管理，提高政府可统筹使用资金规模和调控能力，编制部门综合预算。

4.细化部门预算编制，加大业务培训力度。一是加强部门预算编制的科学性、准确性。基本支出预算编制要按人员支出按实际、公用支出按定额的方法优先安排，足额保障，据实编制工资、津补贴和各项社会保险缴费支出，特别是要确保公教人员工资不留缺口。工资性支出必须在年初预算中足额给予安排，切实减少执行中对基本支出的追加。要进一步加强项目支出管理，规范项目的立项、审核、论证程序，加快项目库建设；项目支出预算的编制，要符合国家有关方针政策和财政资金支持方向，确保国家各项法定支出和社会保障等社会事业重点支出，要细化项目支出预算，减少打捆、切块项目，提高年初预算到位率，不能细化到具体项目的，也要明确项目编制范围和方向。二是加强业务指导，加大培训力度，提高财务人员素质，适应预算编制的要求。部门预算编报的质量与各预算单位财务人员业务水平密不可分，因此，县区财政部门要加强对所属预算单位财务人员的业务指导，增强财务人员的责任意识和政策观；加大对财务人员的业务培训力度，包括财经理论、法规制度、计算机知识等相关知识的培训，固强补弱，不断更新知识结构，全面提升业务技能，为提高预算编制水平奠定坚实的基础。

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