新疆财政科学研究所
内容提要：学前教育作为人力资本投入的有关研究表明：学前教育投入的回报率相对较高，且能够放大其他阶段教育投入的收益。因此，认为学前教育应该是最值得投入的教育领域。基于此，本文结合新疆现实情况，从理论和现实方面分析了学前双语教育财政投入的必要性，总结了近年来新疆学前双语教育在政策规划、基建投入、师资培养以及经费保障等方面的发展情况，并从中提出了今后推进学前双语教育过程中不能忽视的几个问题。
关键词：人力资本投资 新疆 学前 双语教育
一、文献综述
美国经济学家舒尔茨于1960年首先系统阐述了人力资本的概念和性质，在《教育的经济价值》等论著中指出，人们为接受教育而付出的直接费用，为获得教育而放弃的收入，都属于人力资本。他用收益法测算出了教育投资对美国1929-1957年间经济增长的贡献比例高达33%，教育投资增长的收益在劳动收入增长中所占的比重是70%。这一实证研究揭示了教育投资对经济发展起着重要的作用。因此，教育投入是人力资本投资中最主要、最核心的部分，
目前，我国教育投资主体为各级政府、社会机构、家庭和个人等，这里我们仅探讨政府对教育投入的财政性教育投资。一般地，我们认为教育投资主要包括初等教育、中等教育和高等教育。国内外的相关研究中，许多学者认为应该重视基础教育投资。储中志(2005)认为，中国的初级人力资本投入对经济增长具有十分显著的作用，中等教育层次的人力资本投资对经济增长的“发动机”作用较为明显，高等教育层次上的人力资本投资对经济增长的作用不是十分显著。包迪鸿、盛乐(2005)计算出基础教育和中等学历教育投资增长对GDP增长的贡献分别为41.8%和26.4%。据世界银行高级教育经济学家普萨卡波罗斯（1993）对61个国家教育投资收益率的研究结果表明，教育投资收益率随教育层次的提高而下降。其中初等教育的社会收益率为18.4％，高于中等教育的13.1％和高等教育的10.9％。可见，初等教育作为基础教育是教育投资的重中之重。
学前教育作为启蒙教育，是基础教育的基础，由于其教育投资效益的隐蔽性和延滞性较之以后的任何一个阶段都强，所以往往被忽视。家长对幼儿教育的投资，要等孩子完成初等教育、中等教育和高等教育长大成人后才有明显的回报。现实中，人们会把某人取得的个人成就归功于其近期的教育培训，如毕业与某个名牌大学等等，而不会联系到他良好的学前教育对其今天成就的影响。由于幼儿教育所带来的效益既无法直接衡量又来得过于迟缓，这就限制了人们对于幼儿教育的投入，特别是当家庭和政府投入相对有限的条件下，人们必然会选择放弃或忽视幼儿教育。2000年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·赫克曼（Heckman，J），通过分析对亲子中心和幼儿园等跟踪研究，对学前教育做了专门、深入的论述，他指出，在其他条件相同的情况下，对一个人幼儿时期投入1美元所产生的回报将比幼儿期之后投入同样金额所产生的回报大得多。也就是说，与其他教育阶段相比，学前教育投入有着更高的回报率，并且能够放大其他阶段教育投入的收益。实际上，幼儿期是人的社会行为、情绪情感、性格和认知等方面发展的关键阶段，如果在这一时期儿童没有得到科学的、适宜的、良好的教育，以后再来弥补或矫正，家庭和社会都将付出极大的代价。我们从投入产出的经济学角度来看，投入的目的在于追求利益的最大化，因此更为理性的投入模式应当是：回报越高的领域，投入就应该越大，学前教育应该是最值得投入的教育领域。如果父母家庭无法为幼儿教育提供必要的条件，政府则应该及时介入，只有这样才能降低对下一阶段教育投入回报率的消极影响，从而获得人力资本投入的最大效益。
二、新疆学前双语教育财政投入的必要性
（一）基于经济理论方面
公共产品有两个缺一不可的特征：一是公共产品消费的“非竞争性”。二是公共产品收益的“非排他性”。在现实生活中，兼具两个特征的纯公共产品并不普遍存在。教育就是一种准公共产品，具有明显的外部性，需要政府介入。一方面，教育具有私人产品的属性，可以由私人部门提供，个人通过市场来获取教育收益；另一方面，教育也具有公共产品的属性，外部性特征很强，在受教育者获益的同时，有相当大的一部分教育利益外溢给社会。因此如果完全由市场提供，教育投资主体由于不可能获得教育的外溢收益，他们所提供的教育数量必然低于社会期望水平。因而必须有政府的介入，将市场收费与政府拨款结合起来。当然不同级教育的外部性程度是不一样的。如果把幼儿园、小学、中学、大学4级教育按公共性划分，幼儿教育应是各级教育中公共性最强、社会受益面最广的一种准公共产品。有关教育研究也显示：教育阶段越低，教育的社会贡献率就越高，社会和国家从中获益就越多。幼儿教育不仅对幼儿个体促进儿童早年大脑和社会性的发展等方面的重要意义，对幼儿家庭和社会在降低直接的、更长远的社会成本，结束贫穷的代际循环等方面更具有深远意义。发育成熟的幼儿教育市场，应该没有政府过多的干预，但现实市场总是存在幼儿教育价格与质量相背离等诸多不足，一方面有人无法满足消费需求，另一方面有人无力承担消费需求。为了弥补市场的先天不足，学前教育作为基础教育阶段的基础，政府必须成为教育投资的主体，发挥平抑幼儿教育市场价格、提高幼儿教育质量、改善幼儿教师待遇、促进幼儿教育公平等多重作用。
（二）基于社会现实方面
新疆作为一个多民族、多语种、多文化的地区，现有人口中约有60%的少数民族，自古以来就是东西方语言与文化的交汇之地，汇集了世界六大语系中的三大语系，现有维吾尔族、汉族、哈萨克族、回族、柯尔克孜族等13个世居民族，除汉族、回族和满族通用汉语汉文外，其他民族不但有本民族的语言，还有本民族的文字。随着经济社会的发展，长期杂居共处的各民族间交流日益频繁，相互学习生产和生活技能，形成各种复杂的双语多言现象，发展到一定阶段必然会形成对双语教育的需要。新疆实施的双语教育主要指采用少数民族母语和汉语两种语言进行的教育，即民汉双语教育。教育不仅对社会经济发展起到一定的推动作用，对社会稳定的影响也是显而易见的。对于受教育者而言，教育具有重要的认知功能，特别是国家认同感对于边疆稳定具有重要战略意义。目前，在新疆一些落后少数民族居住地区存在着宗教与学校教育争夺下一代的问题。一些非法宗教势力、民族分裂分子积极干预、渗透新疆的教育活动，通过对一些未成年人宣传和灌输民族分裂和极端宗教意识，加大对未成年人的思想意识渗透。这些破坏活动严重影响了新疆的社会稳定，甚至严重威胁到国家的统一安定。根据财力与事权相匹配原则，少数民族双语教育不仅仅是地方公共服务事项更是事关国家整体利益的事项，国家和地方政府都应该高度重视，时刻不能放松。
新疆的学前双语教育主要针对的是少数民族学前儿童，通过幼儿园的教育教学活动，帮助少数民族学前儿童掌握民汉两种语言，并为小学双语教学奠定良好的语言基础。基于上面的分析，无论是从教育本身的经济属性还是从现实必要性方面，政府都应该成为新疆少数民族学前双语教育投入的主体，特别是中央政府。
三、目前新疆学前双语教育的发展情况
少数民族的双语教育作为新疆教育工作的重中之重，它的推动和支持始终离不开政府的主导。自1984年新疆提出:“在少数民族学生中加强汉语教学，实现‘民汉兼通’，对发展我区民族教育，提高少数民族群众的科学文化水平，促进我区社会主义建设事业的发展，巩固和发展各民族大团结，有着重要的意义。”之后，新疆因地制宜，开创了“实验班”、“内高班”、“内初班”、“内职班”和学前双语教育等多种适合新疆区情的双语教学模式，不断提高少数民族教育教学质量。
（一）学前双语教育的政策及规划相对完备
在政策制定方面，近年来，新疆推行双语教育的重心不断下移，范围不断扩大，逐步由大学教育延伸到幼儿教育、从城镇学校延伸到农村学校、从民众被动变主动需求的发展趋势。为适应这一社会发展需求，2001年新疆下发《关于进一步加强我区幼儿教育工作的若干意见》，由此，政府开始重视新疆学前阶段双语教育；2005年新疆下发《关于加强少数民族学前双语教育的意见》，这是政府首次提出少数民族学前双语教育的纲领性文件，明确了学前双语教育要以农村为重点，并通过财政对农村学前教育机构基建、幼儿伙食、幼儿教材、聘用教师工资等补助，重点扶持七地州开展农村学前双语教育的相关政策。为了具体明确七地州开展农村学前双语教育工作和经费使用情况，教育和财政部门还专门编制了2006-2010年自治区经费使用方案。2006年9月，新疆开始在阿克苏地区等七个地州全面实施少数民族学前双语教育。
在教育规划方面，目前，新疆针对少数民族学前双语教育的规划先后共有两个，全面保障了少数民族学前双语教育工作的开展。2008年初，制定了《新疆少数民族学前双语教育五年发展规划》，该规划是教育部门针对学前双语教育的发展规划，确定了2008-2012年新疆学前双语教育的目标、任务和政策措施。计划到2012年，新疆少数民族学前双语教育普及率将达到85%以上，少数民族学前双语在园幼儿增加到43.82万人，学前双语教师增加到1.46万人。2011年，制定了《新疆维吾尔自治区少数民族学前和中小学双语教育发展规划（2010-2020年）》，该规划是新疆政府针对全区双语教育工作的指导思想、基本原则、目标任务、主要措施和保障机制的全面发展规划。
（二）中央和地方财政大力支持双语幼儿园建设及配套投入
在双语幼儿园建设方面，2009年，新疆对原5年发展规划进行了调整，将双语幼儿园5年的基建规划调整到4年内完成。按照《自治区少数民族学前双语教育发展保障规划》，计划2008-2012年，国家和新疆将投入近51亿元人民币，用于新疆七地州九县市学前双语教育发展。目前，新疆基本普及学前两年双语教育的规划目标已顺利实现，全面建成2237所国家项目学前双语幼儿园，从根本上改善新疆较贫困地区的学前双语教育的办学条件。新疆还启动实施了“农村学前教育推进工程建设计划”，充分利用边远城镇、农牧区中小学布局调整后闲置的安全校舍，依托乡、村小学举办双语教育的幼儿园或学前班，支持乡镇中心幼儿园、农村村级幼儿园、民办幼儿园发展，通过多方筹措资金，为学前双语幼儿园配备电视机、DVD及娱乐器械等。2012年开始加大了对乌鲁木齐和昌吉地区双语幼儿园建设力度，进一步扩大学前双语教育保障范围。
在幼儿园教学方面，2009年9月，新疆教育部门依据国家《幼儿园教育指导纲要（试行）》，制定《新疆维吾尔自治区农村双语幼儿园（学前班）教育指导纲要》和《新疆维吾尔自治区农村双语幼儿园（学前班）课程设置方案》，正确指导农村少数民族学前双语教育教学工作。按照教育指导纲要的要求，组织专家编印具有新疆民族特色、地域特色的学前双语教材，由新疆人民教育出版社出版免费发放学前双语教学用书，包括幼儿用书、教师指导用书（含录音磁带）、教学挂图、故事图片和教学卡片等。同时大力改善双语幼儿园办学条件，为双语幼儿园配备课桌椅、教具和户外大型玩具等。
（三）不断扩充配备学前双语教育的师资
少数民族学前双语教育仅仅依靠完善的硬件设施是远远不够的，我们必须通过提高双语幼儿园的园长和教师素质才能真正确保新疆少数民族学前双语教育的发展。自2006年开始，通过对新疆一些高等院校和中师学校恢复中等师范类专业招生，提前做好储备大量学前双语教师准备，奠定学前“教育”规划的前期师资力量；从2008年开始，连续4年安排专项资金组织学前双语教师中短期培训，免费定向培训8153名学前双语教师；2009年采用“集中+远程直播”的方式对新建双语幼儿园园长进行免费集中培训；同年，新疆按每150名幼儿配置7名教师的标准，下达学前双语教师专项事业编制计划，将学前双语教师全部纳入财政供给。2011年6月，新疆为新建的双语幼儿园共招聘了5500多名幼儿教师；同年10月又启动了“临时聘用学前‘双语’教师培训”项目，决定到2015年分五期培训4477名未通过自治区入编考试的临时聘用学前双语教师，培训期为一年。教师的配备和培训是学前双语教育工作的重要内容。截止目前，新疆共计招聘双语特岗教师、农村双语幼儿园教师1.68万人，实现了基本普及学前两年双语教育的规划目标。
（四）建立学前双语教育经费管理制度
为了配合落实《关于加强少数民族学前双语教育的意见》精神，2006年新疆教育和财政部门制定了《2006-2010年自治区扶持七地州开展农村学前双语教学工作和经费使用方案》，计划通过5年时间，使七地州56个县市农村少数民族幼儿基本都能接受学前两年双语教育，重点扶持的地区主要是喀什地区、和田地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、阿克苏地区、伊犁哈萨克自治州、阿勒泰地区和塔城地区七地州所属县市以及吐鲁番市、托克逊县、伊吾县、巴里坤哈萨克自治县、木垒哈萨克自治县、温泉县、若羌县、和静县和尉犁县九县市。针对这些地区财政困难的情况，2010年新疆财政厅制定《新疆学前双语教育发展保障经费管理暂行办法》，明确了学前双语教育保障经费的享受对象、使用范围以及使用原则，其中包括公用经费，幼儿伙食补助、幼儿免费读本经费、教学资源库建设经费、幼儿园教学、生活辅助及活动设施经费、幼儿园聘用教师生活补助等，公用经费由中央财政按每生每年300元标准全额负担；幼儿伙食补助按每生每年1000元标准安排；免费读本经费按每生每年90元标准安排；幼儿园聘用教师生活补助按每人每月1028元，为疆内较贫困地区开展学前双语教育提供了有效的资金保障。
新疆少数民族学前双语教育虽然起步较晚但已初见成效，并积累了一些经验。这些事实证明了学前双语教育作为影响全局性的基础教育，它的发展和提升不可能单靠家庭个人、社会、市场或学前教育机构任何主体单方面解决，而必须借助政府的主导和财政的支持。
四、推进学前双语教育过程中不能忽视的几个问题
（一）纠正双语教育的认识误区
当前双语教学政策执行和具体实施过程中存在着不少的误区，一些地方的教育管理部门和学校领导
（二）教育发展规划制定的科学性
新疆双语教育政策和规划的制定应该依据不同发展时期的政治、经济、文化背景及需求以及上级部门的明确要求，具有较强的政策性。目前，新疆各县市已按自治区要求启动了双语教育发展规划编制工作，出台了双语教育十年规划。由于当时规划上报时间紧促，很多县市都来不及系统全面的调研，缺乏对规划所涉及到的数据资料的科学论证，导致盲目、粗略报规划现象。在经费测算方面，缺乏科学和动态的测算，未考虑到不同区域的建筑造价成本、建筑要求的差异性以及县级财政收入情况，特别是忽视预期物价上涨因素，导致规划实施过程中建设经费不足，配套设施质量下降，主体完工辅助设施没钱修建等问题，幼儿园无法正常运营。在人员测算方面，未考虑到城乡动态变化形成的“空心村”问题，当地仍然以户籍人口规划，由于劳动力转移，地区实际人口少于户籍人口，同时由于选址考虑欠周全，未考虑到夏季农牧民要转场把孩子带走、冬季由于气候距离等问题不方便接送等客观现实，导致幼儿园招生不均衡，实际人数与规划人数相背离，部分资源闲置利用率低。在规划制定方面，规划制定存在年度交叉重叠现象，缺乏规划持续性。如2008年初制定的2008-2012年新疆少数民族学前双语教育五年发展规划，到2011年又制定了2010-2020年新疆少数民族学前和中小学双语教育发展规划。有些地区的双语教育发展规划甚至轻易变动，教育布局经常改变，频繁发生学校分设或者合并的现象，这样的变动会使校舍、教学设施等固定资产闲置或者荒废，造成各级财政投入的资金利用率较低。教育发展规划前期缺乏科学论证，后期更是没有对规划效果的跟踪调查和科学评价，仅靠行政管理手段实施的规划，其工作及操作的科学性是得不到有效保障的。因此，教育规划要具有一定的权威性和科学性，规划的制定和实施都不要过于激进，一旦制定并付诸实施就不要轻易改变，但对于起初盲目制定的目标、数据测算、政策措施等方面要根据现实情况的变化进行纠正，只有脚踏实地的完成规划的每一阶段，才能最终保质保量实现规划的预期目标。
（三）学前双语师资的质与量
从当前所了解到的情况看，双语师资的问题在今后很长一段时期都将是制约新疆民族教育发展的核心问题。近年来，通过各种途径补充了大量教师，但教师数量不足的问题依然突出。和田地区学前双语班达2116个，在园幼儿61814名，学前幼儿入学率达80%以上，2012年学前双语教师将达到3824人，即平均1个班不到2个教师，平均16个幼儿1个教师。目前，绝大部分双语幼儿园一个班配一名教师，教师负责全班的教学和保育两项工作，工作量太大，这个与国家一个幼儿班配两个教师一个保育员标准相差甚远。为此，新疆制定相关政策通过临时外聘教师和设立保育员公益岗位来补充教师队伍，但是效果不理想。外聘教师往往被安排在村级教学点等条件最艰苦的地方工作，但给予的工资仅有每月1000元，部分地方人社部门还拒绝它们参加保险；保育员纳入公益性岗位的政策落实也不到位，只有少数幼儿园设立了保育员公益性岗位。如果相关的待遇和政策问题得不到及时解决，双语教师“招不到、下不去、留不住”的现象将继续存在。学前双语师资力量不仅比较匮乏，教师整体素质差异较大，新聘双语教师幼儿教育专业的较少，大部分不懂业务，另一方面，还有相当一部分是由于不能胜任中小学的教学工作才转岗任教的，这些人员都是缺乏幼儿教育经验，需要长期培训的。但目前基层的大规模培训多数是低水平和低层次的培训，投入很大但培训效益不高。为此，我们首先应该专项研究双语教师扩编的问题，根据各地预期幼儿班和幼儿人数测算出相应配套教师和保育员人数，制定相当于或高于当地平均工资水平的薪酬待遇及相关福利政策，并且要高位强行推动，积极吸纳师范院校毕业生、民考汉高校毕业生从事双语教育工作。建议教育部门可以发挥区内外高师院校幼儿教育等相关专业学生实习作用，既能通过实习得到教学实践锻炼，同时也能促进部分新聘教师（非幼儿教育专业）的业务能力，还可以派新聘教师去城镇优秀幼儿园顶岗学习，互相交流。
（四）教育保障经费的均衡性
当前，《新疆学前双语教育发展保障经费管理暂行办法》明确了学前双语教育保障经费的享受对象及使用范围和原则，由于上级拨付的项目经费不能覆盖完全，某些项目无转移支付资金来源，地方财力又无力负担。经费不足主要表现在建设费用、公用经费与维修费用等方面。幼儿每生每年300元的公用经费，主要用于少数民族双语幼儿园水、电、暖等维持日常运转的开支，而冬季采暖费占到公用经费的50%以上，造成幼儿园经费不足。相比较而言，农村义务教育保障机制相对已经健全和完善，各项教育保障经费覆盖比较广泛，很多依附于小学的幼儿园将小学经费用来补充幼儿园经费不足的缺口，这种“挑肥补瘦”的互补方法在一定程度上可以弥补农村基础教育经费。除了学前教育和义务教育的不均衡之外，城乡教育不均衡问题也比较突出。随着近年来财政大力支持，农村学前双语幼儿园的基本设施已基本到位，但普遍存在幼儿未饱和状态，由于劳动力转移的加剧，造成城市入园幼儿数不断增长，而城镇优质双语幼儿园教育资源不足、设施陈旧、扩建经费不足。一方面是入院幼儿未饱和，而另一方面却是不准汉族幼儿免费入院，由于学前双语相关政策只针对少数民族免费入院，不能使农村全体适龄儿童进入幼儿园学习。首先要确保城乡双语幼儿园的均衡发展，一方面要大力建设新的农村幼儿园，全面完善农村幼儿园基础设施，避免“虎头蛇尾”工程，建议根据各地农村幼儿园基建情况，尽快拨付一定经费完善剩余配套设施以便幼儿园的全面完工和正常使用。另一方面要不断完善和更新城镇幼儿园的配套设施，建议中央继续支持城镇幼儿园的维修改建。其次是完善相关经费保障机制，从2013年起，中央财政将比照农村义务教育经费保障机制，支持新疆建立学前双语教育经费保障长效机制，保障经费包括公用经费、幼儿伙食补助费、幼儿读本费以及幼儿园园舍维修改造经费，由中央和新疆分项目、按比例共同承担所需经费，确保学前双语教育经费充足。最后要做到教育资源的公平合理化和效用最大化，建议学前双语教育对南疆三地州农村的少数民族和汉族一律平等，全覆盖免费入园教育，同时根据学前双语幼儿园的容纳程度将部分城市贫困家庭的幼儿纳入免费教育的范围。此外，还要积极开展幼儿园办学体制改革，动员和鼓励社会力量举办以汉语教育为主、民汉合园的幼儿园，力争使全区乡(镇)普遍设有1所以汉语教育为主的民汉合园示范性幼儿园，逐步形成以公办幼儿园为主、以民办公助、公办民助和民办幼儿园为补充的学前教育办学体系。
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