沈阳师范大学
内容提要：财政专户在保证财政资金专款专用等方面发挥着积极的作用，但由于管理不规范等原因，涉及专户资金案件屡屡发生，尽管财政部组织开展了清理整顿工作，仍有很多问题亟待解决。本文在介绍财政专户产生和沿革历史的基础上，回顾了清理整顿财政专户取得的总体成效，分析了在清理整顿后财政专户管理存在的问题，并就如何加强和规范财政专户管理提出了措施建议。
关键词：清理整顿 财政专户 规范管理
财政专户是各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业银行及其他金融机构开设的资金账户。长期以来，财政专户在保证财政资金专款专用、刺激金融机构加大对地方经济支持力度等方面发挥了积极作用。但是由于专户数量过多、过杂、管理不规范等原因，近年来，涉及财政专户资金的案件屡有发生，给政府公信力和财政资金管理造成巨大负面影响。2011年—2012年，财政部在全国范围内全面组织开展清理整顿财政专户工作，并派出督查组严格检查。在财政部督导下，地方财政部门切实加大了财政专户管理力度，财政专户管理状况明显好转，但目前仍存在一些问题需要加以解决。
一、财政专户的产生和沿革
(一)财政专户的萌生阶段(1958-1978)
建国初期，我国实行的是与计划经济相适应的统收统支的财政体制，财权与财力高度集中，中央财政具有全部财政资金管理权限，严重压抑了地方的积极性和创造性。为调动地方的生产积极性和促进国民经济发展，1958年，国家开始把一部分预算内收入划到预算外管理，主要包括机关事业单位为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的游离于国家一般预算之外的各种财政性资金。为了管理这部分预算外资金，财政部门开始设立财政专户。
(二)财政专户的迅速膨胀阶段(1978-1996)
改革开放后，国家打破了统收统支的财政体制，实行以放权让利为主导的“分灶吃饭”的财政体制，加强了地方经济责任，各级政府非常关注自身的财政状况。由于国家财政管理粗放，各地开始出现将预算内资金转化为预算外资金管理的现象，并不断蔓延，即而预算外资金规模随之迅速膨胀，各种名目的财政专户也应运而生，财政专户管理出现较为混乱的局面。1986年，国务院下发《关于加强预算外资金管理的通知》，要求切实加强预算外资金的管理，各级政府和财政部门对行政、事业单位管理的预算外资金，相继实行了“计划管理，财政审批，专户储存，银行监督”的管理办法。但是，随着我国经济体制改革的不断深入，开设财政专户的需求不断增加，同时财政、银行等监督效力不足，财政专户管理存在的问题越来越突出。
(三)财政专户管理探索阶段(1996-2001)
针对预算外资金制度与管理中存在的的问题，国务院于1996年7月颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》。随后，财政部制定了《中央预算外资金财政专户管理暂行办法》，规定中央部门和单位经财政部批准，可以按照国家有关规定在银行开设专门用于预算外资金收支管理的收入过渡性账户和支出账户，并从制度上明确了中央财政专户的基本职责、账户设置与管理方法。然而，这一阶段财政性资金缴库和拨付方式仍是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的，不仅延滞财政资金入库时间，还在预算单位经常滞留大量资金，导致财政资金活动透明度不高，降低了使用效率。
(四)财政专户划归财政部门管理阶段(2001年-2006年)
2001年，国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见》，取消各执收单位开设的各类预算外资金账户，改由财政部门按执收单位分别开设预算外资金财政汇缴专户，将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，由财政部门统一管理。在实行“收支两条线”改革的同时，2001年，国务院办公厅颂布了《财政国库管理制度改革方案》，提出实施国库集中收付制度改革，建立以国库单一账户为基础，资金缴拨实行国库集中收付的管理方式。明确国库单一账户体系后，相应取消收入过渡性账户，预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。财政国库集中收付制度改革以来，财政部门逐步规范了预算单位银行账户管理，先后制定了《中央预算单位银行账户管理办法》、《关于零余额账户管理有关事项的通知》等办法，清理整顿了预算单位银行账户，但对地方财政专户及财政部门在商业银行开设的其他账户却没有统一规定。
(五)财政专户的清理规范阶段(2006年至今)
2006年，财政部印发《关于加强与规范财政资金专户管理的通知》，要求各级财政部门对本级开设的财政专户进行认真清理、整顿，并以归口统一管理、严格按程序开设专户、同类专户归并、慎重选择开户银行为原则进一步加强管理，同时明确了财政专户设置的具体要求，为财政部门进一步清理规范财政专户工作拉开了序幕。2011年1月，财政部下发《关于清理整顿地方财政专户的通知》，全面开展清理整顿财政专户工作，对财政专户的设置、撤并、归口、资金管理等提出明确要求，并于当年对各省清理整顿财政专户情况进行了重点抽查。结合重点抽查情况，2011年12月，财政部下发《关于清理整顿地方财政专户的整改意见》，对在抽查中发现的问题提出具体整改意见。为督促各地按要求进行整改，2012年财政部开展了清理整顿财政专户整改情况检查工作，派出检查组对各省财政专户整改落实情况进行全面核查，确保清理整顿整改财政专户工作落到实处。
二、清理整顿财政专户总体成效
2011年以来，财政部下大力气组织开展清理整顿财政专户工作，各级财政部门高度重视、积极行动，采取有效措施扎实推进清理整顿财政专户工作，大力缩减财政专户数量，规范专户管理和资金收付方法、程序，彻底改变了原来专户数量多、资金杂、管理分散等不规范的状况，取得显著成效。
(一)财政资金管理安全意识、责任意识明显增强
在财政专户清理整顿整改工作中，各级财政部门主要领导对存在的专户和资金管理问题高度重视，严格按要求督促整改，积极协调解决人员机构变更、业务流程和职责分工调整等工作，有力推进了清理整顿财政专户工作的顺利开展。通过开展该项工作，各级财政部门深刻认识到加强财政专户管理、保障财政资金安全的重要性，切实树立起了资金安全压倒一切的安全意识和责任意识，为进一步规范财政专户管理工作奠定了坚实基础。
(二)各级财政专户制度建设进一步加强
通过开展清理整顿财政专户工作，各级财政部门认真排查、堵塞财政资金安全管理漏洞，结合工作实际，补充完善财政专户管理相关制度、规定等，并将其落到实处。以辽宁省为例，近年来，按照财政部有关要求，各级财政部门不断加强财政专户管理长效机制建设，印发(转发)财政专户管理制度文件，以及制定专户管理规定、办法等，从数量上看比2006年增长3倍多，其中：省、市级增长2倍多，县区级增长近4倍，建立了覆盖账户设置、资金拨付、会计核算、定期对账、档案管理等方面的专户管理制度、办法，初步构建了相对完备的财政专户管理制度体系，为财政专户规范管理提供了坚实的制度保障。
(三)财政专户归口国库统一管理，有效实现“管钱与管事相分离”
以辽宁省为例，在各级财政部门的共同努力下，截至2012年8月底，省、市、县、乡财政专户已全部归口国库部门统一管理。归口后，按照财政部要求，各地明确了财政内部部门间的职责分工，财政业务管理部门继续负责加强相关业务管理，财政国库部门负责专户资金及核算管理，形成“管事”与“管钱”分离的相互监督制约机制，有效保障了财政资金安全运行。
(四)大比例压缩财政专户数量，有效化解了财政资金管理潜在风险
以辽宁省为例，截至2012年6月底，全省财政专户数量按要求比2011年底压缩52%，比财政部规定的压缩比例高出2个百分点，超额完成了专户撤并任务。财政专户的大力撤并，有利于财政部门对保留的财政专户进行集中规范管理，进一步加强对代理银行的监管，有效避免银行间不正当竞争，切实防范和化解财政资金安全管理潜在风险。
三、清理整顿后财政专户管理仍存在的问题
(一)财政专户管理制度有待进一步完善
尽管近年来财政部相继出台了一系列加强财政专户和财政资金管理的制度文件，各地也相应完善了地方财政专户管理制度，对财政专户账户开设、审批、撤销及资金管理等作出了规定，但是至今仍未形成全国统一的财政专户管理制度或办法。人民银行制定的《人民币银行结算账户管理办法》统一规范了各类银行结算账户的开立和使用，对基本存款账户和专用存款账户的开立作了明确规定，还对专用存款账户的开立作出了较多的限制条件。但对财政(资金)专户的规定比较模糊，一些商业银行在为地方财政部门开立财政专户时，为了简化审批程序，利用一般存款账户开户手续简便、不需要人民银行审批(只需备案)的特点，为地方财政部门开立一般存款账户，用于核算财政专用资金，从而弱化了人民银行对财政专户的管理和监督。可见，人民银行与财政部门对财政专户的账户性质、资金性质的规定有待进一步统一、明确和细化。
(二)分账核算资金有待进一步清理规范
通过清理整顿财政专户，撤并了不符合国务院和财政部有效文件依据规定的财政专户，将原剩余的待支付资金转入允许保留的财政专户进行分账核算，再逐步支付完毕或缴库。但是，很多地方对归并的财政资金没有进行及时清理，长期挂账，造成财政专户资金余额庞大，增加管理风险。此外，有的地方根据自身需要将无国家文件要求分账核算的资金调入保留的财政专户分账核算，同样影响了财政专户管理的规范性，增加了安全风险。
(三)基层财政国库部门人员力量有待进一步加强
财政专户归口财政国库部门统一管理后，国库部门要负责财政专户的账户管理、资金收付、会计核算等工作，业务量明显增加，责任也越发重大，原有国库工作人员已无法满足工作需要，特别是基层财政国库部门，很多地方仅有3至4人，且人员业务素质参差不齐，很不利于国库工作的规范管理和财政资金的安全管理需要，所以基层财政国库部门急需补充专业素质强、思想素质高的新鲜力量，同时还需加大对基层财政工作人员的业务培训力度，切实提高基层财政人员业务水平。
(四)金融机构支持地方经济发展的积极性受到影响
由于财政专户具有存储资金额度大、期限长、稳定性强等特点，所以历来是地方金融机构“争夺”的焦点，财政专户的开设有效刺激了金融机构增加对地方的信贷投入，促进了当地经济快速发展。清理整顿财政专户后，很多财政专户被撤销，很大程度上触动了金融机构的经济利益，改变了地方金融机构原有的利益格局，大大影响了部分金融机构支持地方经济发展的积极性。
(五)对财政专户资金监管有待进一步加强
目前，财政专户开设审批权限已上收财政部，地方开设财政专户必须首先经财政部审批，从中央到地方在账户管理方面已经较为严格。但财政专户的监督管理机制还需进一步健全和完善，财政、人民银行、审计、监察等部门的监督职能还未得到充分发挥，有的地方还存在用财政专户资金调节预算收入或支出进度、专户之间相互调节余额、违规使用专户资金等问题，对财政专户资金的监管有待进一步加强。
四、关于加强和规范财政专户管理的措施建议
(一)继续健全完善财政专户管理制度
财政部应出台全国统一的覆盖财政专户管理的人员机构、账户设置、资金收付、会计核算、对账管理、信息系统、档案管理、内控稽核，以及代理银行的选择、财政业务监管等各方面的财政专户管理制度，并统一明确可以保留使用的财政专户范围，公布国家对各类财政专项资金要求专户管理的有效文件，超出该范围的资金一律不允许设立财政专户进行管理。人民银行应出台相应银行账户管理办法或细则，对财政专户作出清晰准确的定义，加强对商业银行开立涉及财政资金相关账户的审批、管理和监督。
(二)加强对财政专户分账核算资金的清理规范
在清理整顿财政专户工作基础上，全面开展清理规范财政专项资金工作，对财政专户分账核算资金进行重点清查。明确公布国家要求分账核算的财政资金相关文件，对于没有国家有效文件依据要求分账核算的财政资金一律不得在财政专户中分账核算；对于原财政专户撤销，待支付或结余资金转入允许保留的财政专户分账核算的资金，限期支付完毕或缴库；对于符合国家规定进行财政专户分账核算的资金，加强资金收付、会计核算和对账工作，确保财政资金及时、准确拨付。
(三)有效补充基层财政国库人员力量，并加强业务培训工作
各级财政部门应结合工作实际，采取有效措施解决基层财政国库人员不足问题，保障国库部门实行严格的岗位职责分工，切实满足不相容岗位相分离的工作要求，并实行定期轮岗制度，确保财政资金安全运行。财政内部应注重将思想素质高、业务能力强、吃苦耐劳的骨干力量配备到国库部门，要加强对所辖地区财政国库工作人员的业务培训和指导，做到精、新、细、实，全面提升基层财政国库工作人员的业务水平和工作能力。
(四)健全代理银行选择、考评、退出机制，调动商业银行支持地方经济发展的积极性
构建完善代理银行选择、考评机制，打破财政专户代理银行代理业务的长期制和终身制，定期重新招标选择代理银行，给予对地方经济发展支持力度大的商业银行适度政策倾斜，充分调动商业银行参预地方经济发展的积极性，同时也有利于形成商业银行间相互竞争的局面，切实提高服务质量和服务水平，牢固把好财政资金支付的最后一道关口。对于已选定的代理银行实行定期和不定期考评制度，建立退出机制，如果专户出现重大资金安全或违规问题，实行一票否决，取消代理资格，重新对该专户招标选择代理银行。
(五)继续加大对财政专户资金监管力度
加强财政、人民银行、审计、监察等部门的分工协作，建立财政专户资金联合监管机制。人民银行积极配合财政部门加强对各银行开户的核准、管理和监督工作。银行业监管部门不断加强对各级银行业金融机构内部控制管理的指导和督促。审计部门加大对财政专户资金使用情况的审计监督。各级监察部门加强对财政专户管理的跟踪问效，加大监察力度，发现问题，严肃追究财政专户管理中违法违纪人员责任。研究利用先进信息技术手段，重点监控专户资金流量、流向等，建立动态预警机制，对可疑资金收付行为进行事前拦截，同时强化事中和事后核查，有效防范财政资金安全风险。