张松、张巍/吉林财经大学

内容提要：吉林省地方高等教育基础较好，财政投入保障相对充分是其重要原因。但也存在总规模不大、收入来源比较单一、收支结构不尽合理、资金使用效益不高等一系列问题。这些问题的存在与地方政府的利益考量、相关政策不配套、缺乏科学有效的管理制度、高校筹资渠道不畅密切相关。新形势下，从财政的角度促进地方高等教育健康发展，需要强化对地方财政投入的约束与引导，以政策引导改善高校经费结构，鼓励多渠道筹集资金，适度调整高等教育成本的分担比例。

关键词：高等教育  高校扩招  财政性经费  绩效评价

一、引言

吉林省是农业大省和经济小省。2012年，其GDP、城镇居民可支配收入和财政收入在全国31个省、自治区、直辖市中排名分别为第22、第23和第25位。^[①] 与之相比，吉林省的高等教育相对发达，2012年，吉林省共有58所普通高等学校，全日制在校生63.5万人（其中，普通本科在校生44.2万人，占69.7%；硕士生占7.4%，博士生占1.5%，均高于全国平均水平）。高等教育毛入学率为41%，高考入取率85%，高于全国近10个百分点，每万人口在校大学生为289人，自2008年以来连续5年居全国第七位。有“985工程”大学1所， “211工程”大学3所，国家重点学科22个（一级5个，二级17个，分别占全国总数的1.75%和3.25%），国家级重点实验室12个，教育部重点实验室26个，教育部工程研究中心12个，人文社科基地9个，国家级教学团队29个，国家级教学名师20名，国家级教学成果奖59项。^[②] 普通高校专任教师3.6万人，其中，获得硕士学位的专任教师1.6万人，占比44.9%；获得博士学位的专任教师5822人，占比16.3%。^[③] 武汉大学中国科学评价研究中心公布的“2011年中国大学及学科专业评价分析”给出的“中国大学教育地区竞争力排名”，吉林省位列第18位。

综合分析，吉林省高等教育在全国各省属于中等水平，排名明显好于其经济排名，与长期保持相对较高的财政投入直接相关。这为区域经济进一步发展奠定了较好的基础，但反过来继续保持较高的投入水平也对地方财政形成了较大的压力。为此，需要认真分析其中的利弊得失，使地方财政投入保持适度水准与合理结构，以及较好的使用效果。

二、吉林省高等教育财政投入现状

（一）投入逐年增加，但总规模不大

近十年来，吉林省的高等教育财政投入一直保持稳步增长的势头，从表1中的相关数据分析来看，财政投入的绝对量上从2000年的7.96亿元升至2011年的77.28亿元，上涨了8.71倍；从变化趋势看，2006年以前增长较为均衡，平均每年增长1亿元左右，2007年以后，则呈明显的跳跃式增长势头。但从存在问题的角度分析，一是总规模不大。按照2011年财政投入达到的77.28亿元来计算，全省58所地方高校平均每所仅为1.33亿元。而比照发达国家公立高校财政性拨款一般占其经费收入60%左右的比例推算，平均每所高校经费收入规模即使达到2亿元左右，也不能满足其发展需要。^[④] 二是增幅有限。吉林省财政性高等教育经费占财政收入的比例大体维持在7%至8%的水平，波动不大，没有明显的提高。也就是说，2007年后吉林省高等教育投入的跳跃式增长是由同期财政收入的跳跃式增长带来的，而不是缘于其占财政收入比例的提高。

表1 2000-2011年吉林省地方高校教育经费收入情况总表

单位：亿元、%

根据各年《中国教育经费统计年鉴》分地区高等教育经费收入情况表，《中国统计年鉴》各地区财政收入表，各地区生产总值表相关数据计算得出。

（二）主要收入占经费总额的比重稳定，但收入来源比较单一，结构不尽合理

吉林省地方高校的经费来源构成中，国家财政性教育经费、事业收入所占比重最高。从表1的相关数据计算可以得出，2000年吉林省国家财政性教育经费占地方高校教育经费总额的比例为60.55%，之后逐年下降，到2004年降至44.34%，随后又上升至2011年的63.48%；而事业费收入占地方高校教育经费总额比例的变化轨迹则正好相反，2000年该比重为36.23%，之后逐年上升，至2004年达到42.9%；随后该比重有小幅下降，2008年该比重逐渐降至21.1%，2010年才回升为43.65%,2011年增长至57.48%。两者存在此消彼长的对应关系，共同保障了吉林省地方高校基本经费来源。但反过来说，则表明地方高校对这两大主渠道收入来源过于依赖。如果对其收入结构做进一步分析，可以看到仍然存在收入来源比较单一，结构不尽合理的问题。

首先，在国家财政性教育经费中，高校服务性创收收入水平较低。吉林省地方高校该项收入2010年、2011年分别为1383.1万元和364.5万元，占其财政性教育经费投入的比例为0.27%和0.05%，可以说是微不足道。而发达国家该比例可达到10%，甚至20%以上。^[⑤]

其次，构成财政性教育经费主体的预算内教育经费拨付中，教育事业费拨付占主导位置，其他经费占比过低。例如，2009年至2010年，吉林省对地方高校投入的科研拨款增加了1倍多，上升趋势明显，但也只有1.66亿元，占财政性教育经费的比重则只有3.19%；而2011年该项数值又降至2010年的57.21%。基本建设投入最多的2005年只有7141万元，最低的2009年仅为535万元，与同期高校基本建设规模快速扩张的实际情况明显不相适应，表明地方财政没有为同期高校巨大的基本建设进行直接投入。

最后，除学费收入外，高校其他非财政收入较少，不能发挥支撑作用，这也是财政投入压力较大的主要原因之一。例如，吉林省地方高校来自社会捐赠的收入很不理想，基本上处于可有可无的状态。社会捐赠占地方高校教育经费总额比重最高的2000年该数值只有0.76%。

表2 2000-2010年吉林省地方高校教育经费收入结构

单位：万元

根据各年《中国教育经费统计年鉴》分地区高等教育经费支收入情况表相关数据计算得出。

（三）经费支出同步增长，但支出结构不够合理，资金使用效益不高

与相应经费收入增长基本对应，十年来吉林省地方高校经费支出保持较快的增长，从2000年的126776.1万元到2011年的1126854.5万元，11年间增长7.89倍；其中事业性经费支出由2000年的112449.4万元升至2011年的1124647.5万元，增长了9倍。^[⑥] 就已有的资料分析，吉林省地方高校经费支出的主要问题一方面是支出结构不够合理，另一方面是经费支出管理不够严密，使用效益不高。对于第一个问题的表现一是由于高校扩招和评估的影响，在基本建设负债的重压下，事业费个人部分的增加主要用于教师数量扩张的相应支出，教职员工的工资与福利提升非常有限；二是出于同样的原因，科研经费占比较低，例如某财经地方高校在较长的时间内年度科研经费尚不到百万元。三是生均预算内教育经费较低，个别年份甚至有所下降。例如，2009年吉林省地方普通高校生均预算内公共经费为2333.22元，与2008年相比下降了1060.51元，降幅为10.28%，为全国最低（当年全国的该平均数值为3802.49元）；^[⑦] 近年来该数据有所提高，但在全国排位仍然靠后。四是依靠贷款实施的大规模基本建设支出形成了地方高校沉重的还贷负担，影响到其他各项正常的维持性经费开支与发展投入，程度不同地出现“买得起马，配不起鞍”的情况。

至于支出管理不够严密，使用效益不高，主要表现一是没有严格按照财政预算资金使用的原则和要求制定相应管理制度；二是普遍存在不能按照预算和财政资金使用要求使用资金的情况；三是缺乏对财政性资金支出的事中、事后监督与绩效评价；四是目前正在兴起的各种预算专项、教育部质量工程及科研项目申报过程中消耗人力资源过大，影响老师们集中精力深入研究，而相关管理部门对项目实施和终结的监督管理不够，重申报，轻研究，资金使用效益不佳的问题比较突出。

三、吉林省高等教育财政投入现存问题的原因分析

（一）地方政府现实利益与高校发展要求存在差异

近十年来吉林省地方财政对高等教育投入保持稳步增长，究其原因，一是2007年后吉林省地方经济发展后劲较足，地方财政跳跃式增长为高校教育投资增加奠定了基础。二是由于高校扩招的资金需求陆续释放，高校评估等对资金刚性需求突出，从而对地方财政形成了不断增大的压力。三是国家对省级地方财政教育投入达到GDP4%成为刚性要求，《国家中长期教育改革发展纲要》出台等政策性因素的推动。

但是，地方财政向高校投入的增长并不稳定，其原因不仅在于地方经济能否保持持续增长，而且在于地方政府对该项投入能否保持足够的热情。诚然，地方政府从理念上接受教育投入利国利民，也乐见地方高等教育的发展，但高等教育投入并不符合地方政府的现实利益。其一，高等教育投资存在长期性和迟滞性的特点，本届政府的投入基本上不能在其任期内见到效益。由此，地方政府的高级人才需求往往寄希望于对市场的寻租。其二，人才市场化使人力资本外溢，使非发达地区政府投资高教的收益下降，投资热情随之下降；发达地区实际上也存在向海外发达国家的人力资本外溢，同样存在高等教育投入的外溢效应。因此，如果没有硬性的制度约束，地方政府还是愿意将有限的财政收入投入到见效快的经济建设而不是周期长的高等教育中。

（二）相关政策不配套，缺乏可持续性与资金保障

考察十年来的我国高等教育发展，影响重大的高校扩招与评估在很大程度上是由国家教育主管部门主导、推动的，但财政、人事部门并没有相应配套实施，使其实施过程中偏离既定方向，缺乏可持续性与资金保障。从中央到地方财政并没有安排相应的基本建设预算，甚至还有所紧缩；没有为师资数量增加安排专项财政拨款。结果，面对高校扩招后学生数量的倍增与评估指标的硬性要求，绝大多数高校教学设施和师资数量严重缺乏，被迫依靠大规模的贷款解决基本建设问题；寄希望于经济发展带动财政拨款数额增加，及学生数增加导致学费总量增加来满足师资数量增加与事业发展的资金需求。绝大多数高校在这一时期背上了沉重的还贷包袱，资金抓襟见肘，事业发展和教职员工的待遇改善受到了严重影响。既然高校扩招是由国家推动的，最终的经费支出扩张也只能由政府买单。走这样一个弯路，就不如一开始就制定全面、系统、协调的配套政策，政府承担其应有的责任，而不是将包袱甩给高校。

（三）缺乏科学有效的管理制度，相关方面对财政投入的迅速增长不适应

伴随财政收入增长，特别是2010年以后地方财政对教育投入必须达到GDP4%硬性指标规定的落实，高等教育财政资金投入有较大增长。但相关方面对此表现出明显的不适应：一是财政部门不适应。对于大量财政资金如何使用没有科学、合理的计划，心中无数，一度出现有钱花不出去的情况；以各单位申报预算项目，专家评审的方式进行专项投入看似合理，实际上变成了高校调动各种力量争夺有限资源的大战；缺乏切实有效的绩效评估措施为加强对相关财政资金监督，提高使用效益提供平台。二是高校不适应。忙于争夺资源，并没有用心组织校内力量努力实现预算目标，将争来资金改变用途，解决学校应急问题的情况非常普遍。三是高校教师不适应。主要是对相关科研、教学专项资金使用中日益严格的财务管理要求和不断提高标准的绩效考核不适应。

（四）高校筹资渠道不畅，对财政拨款过度依赖

由于多方面的原因，高校其他资金来源渠道匮乏，对财政拨款过度依赖。其一，为了照顾低收入家庭的承受能力，高校生均学费不能提高，已经与生均教育成本严重背离。例如，按照规定吉林省财经类专业每名学生每年学费还不到5000元，甚至不及一些幼儿园的收费水平，只能依靠学生数量的增加堆积事业费收入总量。其二，由于国家政策引导、高校自身能力、精力与学科专业差别等多种因素影响，多数高校校办产业和社会服务收入很少，不能提供较大比例的办学经费。其三，由于整个社会尚没有在经济能力、道德需求、社会风气、制度引导等方面做好准备，且对高校办学质量、社会贡献评价不高，因此，在较长时间内不可能像发达国家那样让社会捐赠在高校资金来源中占有重要比例，甚至替代财政投入成为高校最主要的收入。

四、吉林省高等教育财政投入的对策建议

从吉林省的情况看，地方高等学校财政投入的总体趋向是好的，但仍需更具针对性的对策，更为有效的制度保障。

第一，强化对地方财政投入的约束与引导。坚持对地方财政对教育投入必须达到GDP4%的硬性约束条件，并保持其在高等教育、基础教育、职业教育间的合理匹配；弱化GDP为纲的政绩观，建立综合性的地方官员政绩考核体系，将地方对高校经费投入与高校建设纳入这一指标体系中。

第二，以政策引导改善高校经费结构，鼓励多渠道筹集资金。即一方面加大对校办产业与社会服务收入用于教育投入的税收优惠力度，提高社会对教育等公益性捐赠在企业所得税前扣除的比例。由目前年利润总额的12%提高到20%。其中，对于投入高校直接对特殊困难或优秀学生设立奖学金或助学金的，可以全额税前扣除。另一方面尽快建立调节力度较大的遗产与赠与税，疏堵结合，引导社会捐赠。

第三，帮助地方高校卸下包袱。即由地方政府以一定的方式分期为地方高校偿还大部分乃至全部既有的基本建设欠款，使其卸下前进发展的包袱。改进拨款制度，一方面在校生数量为基准，按照本科生、硕士研究生与博士研究生的不同标准，不定期提高生均财政拨款数额，为高校事业发展提高基本保障；同时对科研等投入以专项的形式建立体现竞争激励机制，反映实质公平，简化程序，合理配置有限资源的拨款办法；另一方面，对高校采用零基预算法编制高校财务预算，加强对预算的全程监督与绩效考核，优化支出结构，消除不合理开支的积累与放大。

第四，适度调整高等教育成本的分担比例。即在改善社会诚信环境，完善助学金贷款制度，扩大奖学金、助学金范围与力度的前提下，适度提高高等学校学费，使其在高校办学成本中分担适度的份额。这是一个社会敏感话题，但也是使高等教育健康发展，广大学生从中受益所不能回避的。

参考文献：

〔1〕朱洁义.我国高等教育经费结构现状与高校社会捐赠[J].高教研究与实践，2010年第9期.

〔2〕刘新,邓昂.高校扩招后教育经费支出效益与及对策分析——以重庆为例[J].经济研究导刊，2011年第33期.

〔3〕李明,王鹏.地方政府对高等教育投入经费不足的研究综述[J].现代大学教育，2009年第6期.

〔4〕张曾莲.高校经费支出的规模、结构与绩效研究[J].黑龙江高教研究] ，2010年第10期.