陈向明、周县来/江西省财政厅

    内容提要：当前财政部门要管好用好规模巨大的财政资金，监管任务繁重，压力巨大。本文就构建财政资金“大监管”体系作了新的探索。体系包括：“账户资金运行管理系统”、“国库动态监控系统”、“财政资金监管系统”和“财政诚信管理系统”。他们之间内容相互关联，互相作用，融为一体，构成相对配套、相互协调的监管体系，对新形势下解决财政资金监管问题具有较强的操作性。

    关键词：财政资金  监管体系  银行账户  国库监控

    随着经济发展水平的不断提高，财政收支规模越来越大，如何构筑立体化的财政资金监管体系，做到资金安全隐患的早防范、早发现、早遏制，确保财政资金运行和管理更加科学规范、安全有序、监督有效，已成为各级财政部门迫切需要破解的难题。

    一、财政资金监管的现状及问题

    近几年来，各级财政部门不断加大财政资金监管力度，完善监督制约机制，创新监管形式，取得了明显效果。但是，由于监管理念滞后、监管措施不够完善、监管机制创新不足、监管体系不完备等因素的影响，财政资金安全隐患依然存在。

    （一）监管手段滞后，监控盲点较多、效率较不高

    2012年，我国日均财政收入达320亿元、财政支出344亿元，加上政府性基金收入、财政专户收入、预算单位账户结存收入，资金流量十分庞大。要管好规模如此巨大的财政资金，传统的人工监管、事后查账等方式透明度低、监管盲点多、效率不高、周期较长，经常挂一漏万，难以有效防范违规和腐败行为的滋生与蔓延。

    （二）诚信理念缺失，制度存在漏洞

    一些地方和单位违反财政资金管理的行为依然突出，有的年年审计，年年违规，屡禁不绝。究其原因，其根源是缺乏诚信理念和相应的制度安排。一是思想认识有误区。有的为谋求小团体私利，在资金使用和项目申报上不讲诚信，认为上级政府的钱“不骗白不骗、不用白不用”，于是弄虚作假，绞尽脑汁，挤占、挪用、占压和欺骗套取财政资金的案件时有发生，有的公然背弃诚信，违法手段触目惊心。二是现行制度不规范、不配套。对失信行为缺乏从严监管和惩治，在客观上助长了不讲诚信，任意践踏法纪之风的蔓延，严重透支了政府诚信。

    （三）事前监控较弱，防范性长效机制尚不完善

    财政资金监管诸多环节比较粗放，监管重点不够突出，事前预警监控偏弱。鄱阳2·11案件深刻揭示了“对假账、假对账”的隐秘性和加强财政资金监管的重要性。也正是由于对账机制缺位、预警监控滞后导致的监管信息不对称，才让犯罪分子屡屡得逞，不仅造成了国家资金的巨大损失，而且给财政部门形象带来了难以抹去的负面影响。

    （四）立体监管体系尚未形成，合力监管机制有待建立

    部门单一执法，或运动式的集中检查，暴露出审计、监察等监督机构与财政业务管理机构之间在一定程度上存在监管信息不对称问题，也反映从各业务管理机构获取或本应从日常监督中发现的萌芽性问题，缺乏针对性和时效性，导致监管效果不显著，威慑力度不够大。此外，各专职监管机构联合式的专项检查，缺乏持久性、常态化，合力监管效率不高，存在“头痛医头、脚痛医脚”的现象。

    二、构建财政资金“大监管”体系的原则和目标

    以科学发展观为指导，按照“注重治本、注重预防、注重制度建设”的要求，从制度创新、流程再造切入，运用现代信息技术，将预算编制、预算执行、财政监督和诚信管理等相关制度固化为计算机程序，形成业务操作、岗位履职和制度执行的刚性约束，实现资金全覆盖、流程全控制、账户全监管，对违规失信行为形成强大的威慑力，达到预防、控制、纠错、安全和绩效的目的。

    （一）构建财政资金“大监管”体系的原则 

    一是公平公正原则。公平公正原则是社会主义市场经济法则，也是财政国库部门必须遵循的基本准则。该原则要求财政部门在监管过程中始终处于超然地位，一视同仁，依法依规,公平对待被监管者，不偏袒任何一方。

    二是安全效率原则。从保护财政资金和财政干部安全入手，完善财政国库管理制度，加强内控监管，堵塞漏洞，提高资金使用效率，使有限的财政资金发挥最佳效益。这也是国库监管的本质要求。

    三是主动参与原则。程序性参与，对可能存在的违规情况和重点监控对象，预先设定监控程序，提前警示预算单位按规则办事，实现监管前移，将违规行为消灭在萌芽状态；实体性参与，对预算单位项目（资金）安排的初审和复审意见进行合理性及质量再审。

    四是规范全面原则。规范原则，就是以现行的财经法律法规和有关规章制度为依据和标准，科学规范资金运行的每个环节、每个流程和每个岗位。全面原则，就是使多种监管形式和手段涵盖财政国库业务的各方面、各环节，实现财政资金监管横向到边、纵向到底。

    五是诚实守信原则。诚实守信是理财之本，是财政资金监管工作的基石。依法合规用财，前提必须建立在“重诚信、守规矩”基础之上。将职业道德自律、诚信文化提升和诚信管理与财政资金监管有机融合，从品与行两个方面加以约束，形成花钱者“诚实走遍天下、失信寸步难行”的氛围。

    六是合力监管原则。整合纪检、监察、财政、审计、银行等部门的监管职能，构建多层次、全方位的“大监管”体系 ，发挥“组合拳”监管作用，形成强大的合力和威慑力，使财政违纪行为“无处藏匿”，成为高风险、无利可图的“赔本买卖”。

    （二）构建财政资金“大监管”的目标

    建立安全高效网上运行机制、实时动态信息监控机制、诚信守规约束机制和责任追究机制，使财政资金运行和管理更加科学规范、监督制衡、安全有序、公开透明，从源头上预防和减少腐败行为。具体实现四个目标：

    1.完善预算编制、执行、监督制度，全面推进国库集中收付制度改革，实现所有政府层次、预算单位、财政性资金网上运行、网上监控。

    2.科学设置编程和分析预警，全面反映和掌握预算单位票据使用、资金流动等情况，及时发现、核实、纠正预算单位财务违规等问题。

    3.通过信息化技术，将财政资金监管和诚信管理手段有机融合，全过程监控资金流向。从第一时间开始，就真实自动记录资金运行状况，出现问题，及时跟踪，使“真的跑不了、假的骗不了，想改违规失信记录改不了”。

    4.明确职责和授权，推动相关部门网上协同监控财政资金的日常流量、流向和流速，及时掌握分析数据变化情况，实现及时预警、纠偏。

    三、构建财政资金“大监管”体系的主要内容

    财政资金监管系统主要包括四项内容：“账户资金运行管理系统”、“国库动态监控系统”、“财政资金监管系统”和“财政诚信管理系统”。

    （一）构建“账户资金运行管理系统”

    1.工作目标。监控银行账户数量和资金流量变化，强制实施多级对账，威慑违规或不规范资金活动；综合评估财政专户存量资金分布的合理性，促进金融支撑作用的充分发挥；客观评价代理银行的服务质量，促进提高代理财政业务的水平和能力。

    2.业务流程。一是建立账户基础信息库。充分利用财政专户和预算单位银行账户清理整顿成果，建立财政专户和预算单位银行账户基础信息库；实施银行账户网上审批、备案和年检，实现银行账户基础信息自动更新，确保系统内银行账户信息准确。二是获取账户资金流量信息。省级财政部门按照人民银行等部门的授权，与各代理银行省内一级行签订“账户资金运行管理服务协议”，并采取一点接入方式，从各代理银行省内一级行获取银行账户资金流动明细信息。    三是监控预算单位强制对账。省、市、县、乡四级预算单位按照权限分别登录金财工程平台，查看本级银行账户及资金流信息，定期与会计账薄中的银行存款对账，系统自动反馈对账信息，并警示提醒对账情况。四是评估存量资金分布。根据各代理银行存贷款规模、存贷款比、税收贡献等指标，综合分析代理银行对江西经济社会发展的贡献度，科学判断各代理银行财政专户存款是否合理，以及如何调整财政专户存款规模。五是评价代理服务质量。客观评价各代理银行的硬件设施建设情况，以及服务态度、服务质量，促进代理银行完善设施、加强业务培训、提高服务质量，以利更好代理财政业务。

    3.主要功能。一是账户管理功能。建立银行账户档案，开展预算单位、财政部门、人民银行以及上下级财政之间联网联审，实行银行账户动态管理、信息共享，确保银行账户信息唯一。通过该功能，可随时掌握银行账户开立、变更、撤销情况，即时监控银行账户资金流量情况。    二是强制对账功能。通过工作日志等形式自动预警提示各级预算单位定期对账，同时将对账情况通过收件箱等形式反馈同级财政部门。通过该功能，可强制各级预算单位相关人员进行对账。    三是资金分析功能。通过相应的指标评价体系进行综合分析，提供决策支持。通过该功能，可评判各代理银行财政专户存款是否合理，以及如何调整存款规模。四是服务评价功能。通过相应的评价指标评判代理银行服务质量，并将评价结果反馈相应的代理银行，促进代理银行提高服务水平和能力。

    （二）构建“国库动态监控系统”

    1.工作目标。按照事前预警、事中监控、事后分析的要求，通过动态监控系统，实时监控国库集中支付全过程，及时发现和有效查处违规或不规范操作，加强内控管理和外部监督，防范和控制财政资金支付风险，促进财政资金安全、规范和有效支付使用。

    该系统与“账户资金运行管理系统”有机结合，构成对资金拨付所有环节流量、流向和流速的完整监控，使任何一笔资金在国库或商业银行的来龙去脉可跟踪、可追溯，使得用款单位和个人“不敢、不能、不想”违规操作。

    2.监控方式。监控资金支付是否符合规定用途，是否符合规定程序，是否超出预算和用款计划，是否存在违规操作等。监控方式具体包括：实时监控，即通过国库动态监控系统对资金支付进行日常的实时动态监控；即时核查，即根据动态监控发现的疑点，对改革单位财政资金支付情况进行及时核查，或针对重大、专项资金进行实地核查；纠偏机制，即对日常实时监控和即时核查发现的问题及有关情况进行处理，纠正执行偏差；改正机制，即向预算单位和财政业务处室，下发核查处理情况通报，对违规行为提出整改要求，责令限期整改。

    3.预警类别。主要包括：（1）预算指标预警；（2）用款申请预警；（3）直接支付预警；（4）授权支付预警；（5）代理银行预警；（6）银行账户管理；（7）重点专项资金预警，（8）额度结转预警；（9）财政资金专户预警；（10）省对下级财政资金预警；（11）内部制衡预警。

    （三）构建“财政资金监管系统”

    1.工作目标。“财政资金监管系统”（如图2所示）与“账户资金运行管理系统”、“国库动态监控系统”链接，以纪检监察为主，融合审计、银行等第三方监管体系，针对易发、多发违规事件的环节设置预警，划分级别分类处理，最大限度消除监管盲点。

    2.主要任务。对资金拨付是否符合规定程序、是否及时足额，资金使用是否符合预算规定用途以及资金流向是否正常等事项，进行全面动态监控；针对易发、多发违规事件的环节设置预警，划分级别，分类处理；同时对审计、人民银行等开放监控接口，设置相应权限。出现黄色预警，业务继续，但要跟踪核实；出现橙色预警，业务暂停，调查核实后再决定是否继续；出现红色预警，业务终止。

通过“账户资金运行管理系统”、“国库动态监控系统”和“财政资金监管系统”建设，对资金拨付所有环节流量、流向和流速实行完整监控，第一时间发现问题，第一时间跟踪查处，使得用款单位和个人“不敢、不能、不想”违规操作，从源头上预防和治理腐败。

（四）构建“财政诚信管理系统”

    1.工作目标。诚信是“立政和理财之本”，是国家财政的基础和核心价值。诚信管理是财政职能的本质体现，是政府诚信建设的重要内容，是财政科学化精细化管理不可或缺的重要环节。运用财政诚信管理研究成果，将诚信理念和管理融入到财政资金“大监管”系统，通过信息化技术手段，对财政资金运行实行全过程监控，鼓励支持诚实守信，约束和惩戒失信违规行为，有效维护财经秩序，确保财政资金安全、规范有序运行。

    2.工作机制。“财政诚信管理系统”与“账户资金运行管理系统”、“国库动态监控系统”和“财政资金监管系统”融为一体，相互关联，紧密配合，互相作用，构成相对协调的大系统。

    （1）诚信记录机制。通过信息化手段全过程监控财政关联人[①]资金（项目）申报和使用情况。从第一时间开始，就自动记录其资金原始运行状态，原始记录不得修改、无法删除，保留若干年限。凡有违规失信不良记录的，申报过程将被停止或取消，严重者申报其他资金也将告知终止。迫使财政关联人处处自觉诚信，小心谨慎，遵纪守法。

    （2）诚信承诺保证机制。财政关联人在向财政部门提交申报项目或拨付资金时，必须由主要负责人书面出具诚信承诺保证书，保证提供的所有材料和申报内容全部真实，并保证没有多头、多次、重复申报。如违背承诺，自愿接受停止或取消相应的资金（项目）安排处罚，并承担行政或法律责任。

    （3）诚信审查比对机制。主要审查财政关联人的资金或项目申报资料的完整性、真实性、逻辑性和合规性。同时对其历史作前置审查比对，看过去是否存在违规失信记录，如有或积累到一定量，计算机系统不仅自动记录和自动退回申报资料，同时列入重点监控对象，严重的列入黑名单。

    （4）诚信提示警示机制。根据财政关联人诚信等级、诚信记录、诚信情况，计算机系统会自动显示多种不同颜色的闪烁标志。闪烁标志与国库动态监管系统的预警机制同步设计、同步运转。其中，被连续警示若干次以上的，该笔资金将暂停支付或追回。

    （5）诚信激励约束机制。日常工作中，实行自动和人工相结合的奖励加分和惩罚减分办法。对加分排位靠前的，与奖励挂钩；对有不良记录的，依规减分，或取消和停止资金安排，对严重违纪的，依规处理。

    （6）诚信等级评价机制。依据有关财经制度、预算编制及执行、日常诚信记录、绩效评价、审计和财政监督报告等，设置不同的评价内容和定性定量指标，根据具体分值和评价情况划分为“最佳诚信、良好诚信、基本守信、失信和严重失信”五类诚信等级，分别用AA、A、B、C、D表示，实施分类管理。