新疆财政厅
内容提要：我国自1998年以来的财政支出管理改革，历经十多年的实践运行，初步构建了现代财政制度框架，公共化特征逐渐显现。当下，我国已成为名副其实的财政大国，科学有效地配置政府财力资源紧迫而必要。本文立足于宏观视角，简要评价了财政支出结构优化状况，基于微观层面选择几个具体问题进行探讨。
关键词：财政支出 宏观评价 微观思考
一、我国财政支出改革的成效与不足
1998年以来，我国通过推行一系列财政支出改革举措，逐步实现了公共财政从概念到实践的重要转换，基本形成了一个财力配置合理、管理规范、约束有力、讲求效益的公共财政支出机制，部门预算制度、国库集中支付制度、政府采购制度等各项改革，在不同政府级次得以较好推行，初步构建了现代财政制度框架。
长期以来，我国财政支出结构的“二元”化特征明显，重视城市，忽视农村和欠发达地区，重视经济，忽视社会和生态环境，重视上级忽视下级等问题比较突出。近些年来，在公共财政思想、公共财政理念作用下，财政支出结构在薄弱领域和重点环节取得了重大进展。如通过向“三农”倾斜，加速了城乡、区域的统筹协调；通过向体制机制创新倾斜，较好支付了必要的改革成本，化解了国企改革等历史遗留问题；通过向民生等社会事业倾斜，较好化解了经济与社会“一条腿长，一条腿短”的问题；通过向生态文明倾斜，促进了资源节约型、环境友好型社会建设；通过向科技创新倾斜，探索出了从中国制造到中国创造的路径。总之，十多年的财政公共化运动，加速了财政支出结构从“二元”向“一元”的重要转变。
理论研究和实践经验表明，财政支出结构与一国经济发展阶段具有很强的相关性。在经济发展初期，财政投资性支出比重较大。进入经济发展中后期，投资性支出比重逐步让位于私人投资。当经济发展到比较成熟的市场经济以后，财政的收入分配功能增强，公共服务性支出在财政总支出的比重将大幅度上升。当前，我国已步入工业化中后期，2012年人均GDP已超过6000美元，进入了中等收入国家行列，同时也步入了公共产品和公共服务需求的快速扩张时期。从表面看，这是一个不断化解社会矛盾的持续过程，但从实质看，则是一个政府职能转换、公共财政体制调整完善的过程。
当下，我国已成为名副其实的大国财政。2012年财政支出总量达到12.6万亿，占GDP比重的22.5%。若将政府基金和国有资本经营预算考虑进去，政府实际控制的支出规模约为18万亿，占GDP的35%以上。考虑到政府债务因素，这一比重还要大些。如此巨大的财政支出规模，这对政府如何科学有效配置财力资源，提出了一个严峻而永恒的课题。
具体考察我国现实的财政支出状况，无论是总量、结构还是管理上都还存在许多不足。一是缺位、越位、错位等问题依然存在，“你中有我，我中有你”现象比比皆是，政府与市场的作用边界十分模糊。中央与地方、部门间的职责与事权划分依然不清晰，“上下不清，左右不明”等问题十分突出。尤其是政府间职责同构、“一般粗”的问题，造成了财政支出结构的趋同化，不利于公共产品和服务的有效供给。二是明显存在着总量不足（甚至赤字）与盈余（甚至浪费）的矛盾，法治化程度不高与“泛”法化的矛盾。一方面，财政资金总量上显得不足、稀缺，而在政府的更高层级和某些部门中往往又形成了大量沉淀、结转和盈余，降低了财政资源的配置效率。近些年逐渐形成的政府财权部门化、部门财权法治化、比例化等倾向，使得财政支出本已“人治”色彩明显，却又进一步异化为“泛”法化的问题。三是受政治周期、政绩考核等影响，财政支出在不同时段、不同层级，甚至还出现了超能力增长的问题，不顾条件和可能地求大、求快、求高，超越了初级阶段的基本国情，致使财政支出“刚性”化特征日益突出。
二、支出结构优化的微观考量
梳理现有的研究成果，从宏观层面上看，有关优化财政支出结构的基本取向，普遍认同今后的改革应围绕以下四方面作文章[①]，即：一是以构建公共服务型政府为目标，科学合理界定财政支出范围；二是注重发挥市场与社会组织的作用，调整和优化一般公共服务和财政投资支出；三是完善公共财政体系，逐步增加社会公共性支出比重；四是完善转移支付制度，促进基本公共服务均等化。上述这些方面，涵盖了政府与市场、政府与社会组织以及政府间的财政支出关系安排。
相形之下，财政支出微观层面的研究探讨，则显得不足、不系统、不全面，尚需进一步具体考量。
第一，关于最适财政支出规模问题。1994年-2012年，我国财政支出总量由5792.6亿元，提高到125712.3亿元，年均增长20.1%；与此同时，财政支出占GDP的比重由12.0%增加到24.2%，年均提高0.7个百分点。财政支出规模的不断扩大，较好克服了20世纪90年代初期国民收入初次分配中政府权重过低的问题，大量的财政支出，较好纠正了市场失灵和缺陷，促进了经济转型中各种矛盾和问题的解决。其实，财政支出也是一柄双刃剑，只有体现中性原则，才具有有效性。鉴于当前我国宏观税负较高的客观现实，优化财政支出结构的重要前提就是要合理界定财政支出规模，合理控制财政支出增长速度，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。
第二，关于降低政府运行成本问题。研究表明，美国政府成本大约占财政收入的9.9%，日本仅为2.8%，欧盟平均为5%，而多年来我国政府自身消费约占财政收入的比重一直维持在20%（竹立家，2012）。传统意义上的财政支出管理改革局限于人、车、会、话、医等方面。近些年来，“三公支出”，即公车、公款出国、公款消费成为社会各界热议的话题。尽管官方不断地进行解释甚至辟谣，特别是近两年也出现大幅度下降的现实，但政府运行成本过大、不透明的问题依然需要引起高度重视。一是通过行政体制改革降低行政成本。按照建设服务型政府的要求，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本。二是将行政费用作为控制性指标列入政府的工作计划，建立责任机制。建议将“公务员的人均行政费用”和“行政费用增长率”等指标作为刚性的控制性指标进行考核。三是建立公共经费标准定额体系，严格按标准编制预算，控制开支。特别需要明确的是，支出预算标准的制定要客观实际，不能单纯为压缩而压缩。如当下压缩公用经费5%的做法，对某些层级、部门尚有空间，而到了基层一级，尤其是欠发达地区，其预算安排本就十分短缺，再压缩就只能走向另一极端，与政策制定的初衷相悖，影响正常工作的开展。再如差旅费的相关政策，其标准多年前制订，明显跑不赢CPI，导致实际费用的进一步转嫁。
第三，关于规范职务消费问题。合理的职务消费，是公务人员履职的重要条件，是公共管理和公共服务必须支付的成本。但现行职务消费中过度消费、奢侈消费和假公济私、以权谋私等问题，造成了巨大的损失浪费，在社会上产生了巨大的负向性影响。这一过分的职务消费，有其历史性，与物资极为短缺和计划经济制度有关，供给制色彩鲜明。而长期存续、固化、甚至异化为权力消费的福利制度，亟须根本性的规范改进。一是少量保留履职范畴内的职务消费，制定严格的目录、标准和使用权限；二是加速职务消费制度化、货币化、公开化改革，自觉接受社会监督，变“暗补”为“明补”，置于阳光透明基础之上；三是本着老人老办法、新人新办法的原则，妥善处理好在位与退位之间的关系，谨防职务消费终身制。
第四，关于改进财政补贴制度问题。短期内、小范围、一定数量财政补贴的存在，具有一定的积极作用。但长时期、广领域、大额度的财政补贴政策手段的应用会带来诸多问题，扰乱价格信号，不利于形成合理的生产和消费预期，特别是短期政策长期化，还会出现边际效益递减甚至负向激励和逆向调节等。当下，我国财政补贴就存在这样的问题和现象。今年以来，中央政府先后中止了汽车、家电下乡等补贴政策，显现出改进的迹象。下一步，要在清理的基础上，进行必要的改进、整合、调整：一是在理念上要坚持凡是能通过间接手段实施的，就不要通过直接手段来介入；二是要从量上加以总体控制、把握适度，谨防部门利益主导；三是改进现行的涉农补贴，在对现有政策进行整合的基础上按比例进行调整，重点倾斜于粮食生产领域的终端，倾斜于提高新农保、新农合政府补助标准，倾斜于乡村基础设施及公益事业。
第五，关于科研经费支出管理改革问题。近些年来，我国加大了科研经费投入，在某些层面告别了“短缺”的年代。但科研经费支出管理的制度设计，基本是行政事业单位经费管理模式的再版，具体细化为差旅费、书报费以及少量的研讨费、办公费等。这与国际通行规则不一，几乎不认同人的智力要素价值，没有形成合理的人力资本投入补偿机制，致使科研经费支出异化为行政化的倾向。该项管理模式下，出现了诸如“报销门”等违纪案件，不仅不利于创新型国家建设，反而造成大量人才、资金浪费。因此，亟须进行治本性的改革。
第六，关于提高财政支出透明度、绩效问题。这是一个老生常谈的问题，近些年也取得了巨大进步，但离理想模式相差甚远。因此，该领域的改革任重而道远。一是牢固树立财政资源稀缺性理念，切实做到“花纳税人的钱要心疼”。二是在落实好“三公经费”公开的基础上，加速财政透明度建设，政府财政一定要让更多人看得见、看得懂，建议尽快恢复各级人大《预算报告》的大会报告制度。三是引入第三方财政支出评价机制，建立健全责任追究制度，并将评价结果导向于部门预算的安排。
参考文献：
〔1〕陈共.财政学（第六版）.中国人民大学出版社.
〔2〕苏明.我国财政支出结构优化的政策思路.中国经济时报,
〔3〕朱稳根等.我国财政支出结构的演进与优化对策.经济纵横,2013(3).
〔4〕邴志刚.优化财政支出结构.辽宁日报.
〔5〕中国统计摘要（2013）.中国统计出版社.