杨志安/辽宁大学；侯昭瑞/苏家屯区地方税务局；林子琪/俄勒冈大学

 

内容提要：在研究土地财政内涵的基础上，明确提出土地财政模式这一概念，将其定义为土地财政的具体形式或类型。土地财政模式是在一定经济和社会条件基础上产生和发展的，它是一个经济范畴，也是一个历史范畴。以财政社会学为视角，把土地财政模式划分为贡纳型土地财政、租金型土地财政、利润型土地财政和税收型土地财政。中国现行土地财政模式为租金型土地财政，应转型为税收型土地财政。同时认为,土地财政模式转型实际上是在生产力发展基础上的制度变迁过程。

关键词：土地财政模式  转型  财政社会学 

 

一、财政社会学的缘起

财政社会学思想发源于欧洲17世纪现代民族国家形成时期，作为一个学科提出则源于1917年和1918年关于税收国家的一场争论，与财政学的技术化发展直接相关。

财政学曾是政治经济学的核心领域，重商主义时期的财政学具有显著的学科综合化特征。20世纪以来，随着学科的分化，财政学逐渐成为一门技术性学科，忽视了财政与社会经济结构之间的有机联系。

奥地利学者葛德雪（Goldscheid,1917）批评财政学的技术化倾向，认为18世纪以来欧洲所建立的税收国家已面临财政危机，提出建立财政社会学。熊彼特（Schumpeter,1918）不同意葛德雪关于税收国家的判断，但同意其建立财政社会学的主张。与此同时，在帕累托（Pareto）的影响下，意大利经济学家Borgattat和Sensini对财政与社会均衡等问题进行了研究。在批评财政学的技术化、试图恢复其古典传统的努力中，葛德雪、熊彼特、帕累托、Borgattat和Sensini成为财政社会学的创始人。

目前为止，财政社会学的学科定位并不明晰。财政学家认为财政社会学属于经济学领域，社会学家则认为属于社会学领域，Campbell（1993）将财政社会学视为“对税收和公共财政的社会学分析”。财政学家对财政社会性的定位也不一致，，有人将其作为财政学的一个分支，有人则将其视为真正的财政学。多数学者将其作为新政治经济学的一个研究子域，认为财政社会学要综合运用社会学、经济学、历史学、法学、政治学的研究方法和研究成果。

财政社会学所倡导的理论和方法，为研究土地财政问题提供了一个独特的视角。中国改革开放以来，土地财政有力地推动了中国工业化、城市化进程，土地财政收入逐渐成为地方政府的重要收入来源。土地财政在促进地方经济发展的同时，也蕴含着社会经济风险。土地财政问题是社会转型期各种社会矛盾的集中体现，以财政社会学为视角研究土地财政模式，对正确认识中国现行土地财政模式及其转型具有重要的理论和现实意义。

二、土地财政及其模式

土地财政是国家凭借土地所有权或管理权所进行的财政收支活动，包括土地财政收入的组织、分配及相应的支出安排，体现了国家与社会在土地收益方面所存在的利益分配关系。

土地财政实质上反映了政府与社会间的相互制约、相互依赖关系，体现了一定生产力发展水平上的人与人、人与地的关系，是生产力与生产关系的统一。

土地财政模式是土地财政的具体形式或类型。在特定的社会经济背景下，政府取得土地财政收入的方式、方法会形成一定的土地财政模式。土地财政模式的转型则是生产力发展基础上的制度变迁过程。

基于财政社会学视角，按土地财政收入中占主导地位的收入形式进行分类，可将土地财政模式分为贡纳型土地财政、租金型土地财政、利润型土地财政和税收型土地财政。

（一）贡纳型土地财政

采集和渔猎经济时期，人类生存依赖自然产出，土地这种最基本的经济资源不能体现应用的价值。农业导致人类定居生活的出现。定居是人类生活方式和生产方式的革命性变化，它使土地成为最重要的生产要素。农业生产成果除满足自身需要外，逐渐有了剩余产品。

原始社会末期，部落经济已经得到了很大发展，剩余产品也较为丰富。部落成员除了维持自己生活必需品外，能够拿出剩余产品，以贡的形式自愿地交给部落首领支配。部落组织也可以通过征服弱小部落取得“战利品”。这些获得内部、外部的收入，被氏族部落首领用于部落管理，用于对外战事和自己无偿占有。高辛氏时“正田均赋”，就是整理田地，平均贡赋。这时的贡赋还带有浓厚的氏族公社平均分配的特征。禹时，“任土作贡”，说明禹是土地税制制定的创始者，它较“正田均赋”，又进了一步。同时，也说明禹贡的基础也是土地制度的变更。可见，禹治水、整顿国土就成为“作贡”的前提。

中国先秦时期，政府土地财政收入主要为贡纳，土地财政制度表现为贡纳型土地财政模式。早期政府起源于“坐寇”组织对周边部落的征服，但政治半径小于军事半径。此时，可以把国家视为一双圆结构，国家对内圆核心层的土地可实施完全控制，对内、外圆之间边缘层仅能实施有限控制。设国家核心层对边缘层的统治半径为R,取得的土地贡纳收入为F(R),实施成本为C(R)。随着核心层统治半径R的增加，其取得土地贡纳收入的成本也在增加。当F,(R)=C,(R),即当边际收益等于边际成本时的统治半径，为国家核心层的利益边界。

国家名义上是集权型的，其对土地的控制权是通过各级领主来实现的。君主是土地产权的初始界定者和配置者，但其全面和直接控制土地收入的成本很高，可能远高于其获得的土地收入，贡纳型土地财政模式成为最佳选择。

在贡纳型土地财政模式下，君主是土地产权的所有者，其收入主要来自诸侯的土地贡纳。诸侯是实际的国家单元，各级领主掌握对土地的实际控制权。同时，由于层层受封，每一层领主都不拥有完全的土地产权，其土地收益状况也不尽相同。

贡纳型土地财政是早期政府取得土地财政收入的普遍方式，在历史上存在的时间最长，对国家的形成和发展具有十分重要的意义。在贡纳型土地财政模式下，由于生产力水平较为低下，君主拥有土地产权但不具备完全控制能力，领主则是土地产权的实际控制者，各级领主形成特权集团。君主及各级领主享有特权，领主之下的劳动者则完全处于依附地位，从而整个社会形成“特权-非特权”二元社会结构。

（二）租金型土地财政

一般认为，租金是政府寻租活动的收入。租金最初表现为地租，地租作为政府财政收入的主要来源在封建国家普遍存在。

亚当·斯密曾肯定地租对国家财政的重要性，认为土地是一种比较确实和恒久的资源，一切越过游牧的大国的财政收入，均以国有地地租为主要来源。

在租金型土地财政模式下，国家具有土地产权的最终垄断权，它的形成与中央集权或绝对王权密切相关，土地产权结构是国家最高统治者直接决策的结果，其权能和受益范围也突破国内地域的限制。社会经济的发展和人们经济利益的来源均依托于土地，土地收益是社会共同利益的最基本来源。社会组织结构体现在以土地为核心的生产资料基础上，对土地的占有，不仅具有经济收益，同时也具有权力价值。诺斯（1994，P168）在谈到法国皇室凭借产权取得财政收入时指出，“法国皇室能有效地行使产权，根除了地方政敌或使之保持中立以及获得了无约束征税权，这些都使法国皇室获得了转让或变更产权的排他性权利。”

中国封建和民国时期，政府土地财政收入以租金为主，形成了租金型土地财政模式。就取得土地财政收入的具体形式而言，有的也通过税收方式取得，但这并不是现代意义上的税收概念。由于国家的征税权不受限制，对于租金型土地财政模式来说，其土地产权结构的基础是特权，其特征是特权与非特权的对立，表现为“特权—非特权”二元社会结构。

租金型土地财政是建立在绝对王权基础上的。随着社会生产力的发展，君主有能力排除特权之间的竞争，可以通过垄断土地产权实现土地租金收入的最大化。国家取得土地租金的基础是特权，整个社会实际上强化了“特权--非特权”二元结构。

（三）利润型土地财政

新中国财政制度的设计，既以苏联利润型财政制度为模本，也和解放区财政制度相承继。国有化和农业集体化使国家完全控制了社会经济资源，产权配置呈政府所有的单一格局。随着社会主义改造的完成，中国利润型财政制度正式确立。这也带来了中国历史上最为深刻的社会经济转型。

在利润型财政制度下，国家成为唯一的所有者，通过全面计划直接垄断产品的生产和销售，国有工商业利润则直接成为国家财政收入的重要组成部分。国家财政制度设计以增加企业利润为目的，主要通过企业利润的方式取得财政收入。土地财政制度是国家利润型财政制度的一部分，表现为利润型土地财政模式。

这一时期，国家土地财政收入中只有少部分以农业税、契税、城市房地产税等税收形式取得，大部分则通过企业利润的形式构成国家的财政收入。

国家通过划拨土地无偿提供国有企业使用，国有土地使用收益通过降低企业生产经营成本的方式增加企业的利润，从而形成国家的财政收入。国家还将农业剩余通过工农业价格剪刀差的方式转移到国有企业，进而通过增加企业利润的方式取得财政收入。

工农业价格剪刀差是中国这一时期十分重要的经济现象，其存在的制度环境是计划体制，价格不是市场经济条件下市场机制的反应、而仅是计划经济下的一种核算形式。国家正是通过价格剪刀差这一核算形式汲取农村土地收益，为工业化积累资金。价格剪刀差实际上是农民负担的一种“暗税”。斯大林针对苏联工业化问题，提出了著名的“贡税论”，他认为，农民要为国家实现工业化缴纳贡税，即以农业产品价格剪刀差的形式，为工业化缴纳额外税。国家实施赶超战略面临严重的财政压力。工业化的资本积累主要源于本国的农业剩余（宋国青，1982）。

Lippit(1974)估计，中国农民在革命前缴纳的田赋和地租占农业总产出的30%左右。农村土地改革后，除农业税外，农民收入增加约占农业总产出的20%。农民平分地租增强了对新政权的政治支持，但这与国家工业化需要大量资本积累相矛盾。革命后，新政权要缓解财政压力、需要把农业剩余转化为工业积累，不仅要掌握来自土地的田赋，还要取得原来由地主控制和利用的地租。国家可以通过提高税率的方式拿回一部分流失的地租，但以15%为限（崔晓黎，1988），超过则税收成本过大。因此，国家作为传统的征税者，不足以把被农民平分的地租重新集中起来用于工业化。通过制度设计，以农产品价格剪刀差的形式重新收回地租成为国家的理性选择。据测算，1952-1980年农产品价格剪刀差5294亿元，相当于农业国民收入27.2%，相当于农业总产值20.3%（程淑兰，1999，P281）。表1反映了中国部分年份农产品价格剪刀差情况。

利润型土地财政是国家权力为全面侵入社会而进行的一种制度安排，与计划经济条件下形成的威权型政府密切相关。在中国传统社会，皇权止于县治，乡村社会是国家与社会长期进行权力博弈而形成的一种动态均衡状态。在计划经济条件下，国家权力全面侵入乡村社会，国家侵权而又不对侵权后果负责造成农村集体所有制土地产权残缺，为利润型土地财政模式的形成奠定了制度基础。在这个意义上，利润型土地财政是租金型土地财政的一种特殊形式，可以称之为计划租金型土地财政。

表1  中国部分年份农产品价格剪刀差情况

资料来源：孙培均.中印经济发展比较研究[M].北京，北京大学出版社，1991：145.

利润型土地财政模式服务于国家重工业优先发展的赶超型经济发展战略，与该模式相配套的各种政策，则从政治、经济、文化、社会等各个方面全面塑造了城乡二元社会，呈现出国家政治与经济高度一体化特征。

利润型土地财政是计划经济国家所普遍采取的土地财政模式，一般是在经济较为落后的基础上建立的社会主义国家为集中社会资源、实施赶超战略所采取的政策。国家主要通过企业利润的形式取得财政收入，土地财政收入则主要通过企业利润的方式间接形成国家的财政收入。这一模式的形成源于行政垄断，同样存在“特权—非特权”二元社会结构。

（四）税收型土地财政

现代意义的税收是征税权受到一定限制的税收，是市场经济国家主要的财政制度形式。

税收型土地财政模式是建立在国家征税权受到限制基础上的，它与现代民主国家、宪政国家的兴起密切相关。对征税权的限制也导致了绝对王权的瓦解和现代民主国家的出现，意味着传统特权时代的终结，从而也内生出现代市场经济。在税收型土地财政模式建立的过程中，国家的权力越来越受到有效的制约，从而使国家的掠夺性得到一定的遏制，国家的公共性或契约色彩逐渐增加。1689年，英国议会取得对征税权的控制，率先实现财政制度的转型。随着社会经济发展，现代市场经济国家普遍采取税收型土地财政模式。

在税收型土地财政模式下，国家土地财政收入主要通过土地税收的方式取得。在这一过程中，国家的掠夺性权力受到制约，土地税收的多少、税率的高低是国家与社会相互博弈的结果。税收型土地财政消除了特权与非特权的对立，增强了公民的参与意识，国家的契约特征得到充分体现。

在经济全球化条件下，各国社会经济联系愈加密切，土地财政模式不仅受本国社会经济状况的制约，同时也受国际环境的影响。各国社会经济发展状况不尽相同，但都逐步建立起与市场经济相适应的土地财政制度。随着社会经济发展，现代市场经济国家土地财政模式普遍由租金型转型为税收型。由于各国经济发展水平、政府治理能力及国家发展战略不尽相同，土地财政模式的变迁路径也有差异，最终采取税收型土地财政模式却是共同的选择。

三、中国现行土地财政模式

中国市场经济取向的经济体制改革为多种所有制经济发展提供了机遇，政府财政收入模式发生了根本变化，计划经济体制下的利润型财政制度逐步转型为税收型财政制度。

在中国渐进式财政体制变迁过程中，财政体制经历了由行政性分权向经济性分权的制度变迁，最终建立起分税制财政体制。中央放权让利，地方利益逐步凸显,地方政府在经济与政治双重激励与约束机制下采取策略性行为，更偏好非规范、非正式的预算外收入。市场经济打破了计划经济条件下城市土地使用的单一行政划拨机制,土地要素市场的发育使土地的价值被发现和实现。随着国有企业改革的深化，地方政府的财政行为并未由此进入正式和规范的轨道，仍然对非正式、非规范财政收入模式存在强烈的路径依赖，地方政府从“经营企业”转而“经营土地”。 “土地财政”模式的产生表现出强烈的内生性和必然性(刘云龙，2001，P126)。土地财政模式由利润型回归为租金型，反映了这一时期土地财政制度变迁的特征。表2是中国1990-2009年土地财政收入变化情况。

表2  中国1990-2009年土地财政收入变化情况

单位：亿元，%

备注：①TD=100×T/D；②数据来源:娄成武,王玉波.地方政府土地财政公共治理变革研究[J].当代财经,2011(10):40.

从表2可以看出，2003年起，土地财政收入一直在高位运行，其占地方财政收入的比重均超过30%，2004年达到46.69%。地方政府对土地财政收入存在较强的依赖。

1994年分税制改革，土地出让金全部作为地方政府的固定收入，并逐渐成为地方政府预算外收入的主要来源。2009 年，根据财政部的统计，全国土地出让金收入为14239. 7 亿元，同期地方财政收入为32581 亿元，土地出让金占地方财政收入的比重超过 43. 7%。中国指数研究院公布的 2009 年中国 70 个大中城市的土地出让金总额为 10836 亿元，比 2008 年增加 140%。据《第一财经日报》报道，2010年国土部公布当年土地出让金2.7万亿元，同比增加70.4%；财政部部长谢旭人对外宣布2011年土地收入超过2.9万亿元。大量的土地收入以土地出让金这一非税形式存在，政府土地财政收入模式从利润型转型为租金型。表3是1995-2010年地方预算内外财政收入与土地出让金及土地税费收入数据。

表3   1995-2010年地方预算内外财政收入与土地出让金及土地税费收入

单位：亿元，%

备注：①G=F+N, RG=100×R/G, TG＝100×T/G；②资料来源：王玉波,唐莹.地方土地财政与国家财政体制关系[J].财经论丛,2011(5):41.

表3的数据表明，分税制以来，土地税费收入相对平稳，占地方财政总收入的比重不大；土地出让金收入在地方政府收入中的比重不断增加，2001年以来 呈快速增长趋势，2010年达到66.52%。近年来，中国进入工业化、城市化快速发展时期, 土地出让金收入不断增大,成为地方政府财政收入的重要来源。

分税制以来，地方政府主要依靠租金型土地财政模式取得土地财政收入。这一体制设计调动了地方政府经济建设的积极性，也加快了中国城市化进程。同时，租金型土地财政强化了地方政府的既得利益，增强了地方政府的自主性，也增加了中央政府宏观调控的难度。

四、中国现行土地财政模式的转型

改革开放以来，中国面临社会经济制度的全面转型。随着市场经济体制的确立，中国财政制度由利润型逐渐转型为税收型。

在财政制度转型过程中，由于财政体制不健全、相关制度不完善，地方政府对非规范、非正式财政制度存在较强的路径依赖，利润型土地财政模式并没有转型为税收型土地财政模式，而是回归租金型土地财政模式。中国现行租金型土地财政模式对财政制度转型形成制约作用，同时也减少了国家对社会的依赖、增强了国家的自主性，不利于公民社会的形成和发展。

在经济全球化条件下，各国社会经济发展的联系愈加密，政府财政收入最大化的行为不仅受本国社会经济状况的制约，同时也受国际环境的影响，建立与市场经济相适应的财政制度越来越成为各国的共同选择。

由于各国经济发展水平、政府治理能力及国家发展战略不尽相同，土地财政模式的变迁路径也有差异，最终采取税收型土地财政模式却是共同的选择。

在中国市场经济取向的改革进程中，土地财政模式由利润型回归租金型只是一种暂时的经济现象，它与计划经济体制下形成的威权型政府转型不够彻底密切相关。随着财政宪政制度的确立、公民社会的形成、财政民主化的发展，中国现行土地财政模式向税收型转型则是必然的结果。

以中国现代化进程为社会背景、将土地财政模式嵌入社会经济制度，通过制度嵌入性分析，从宏观和微观层面研究土地财政模式及其转型，可能得出更为公允的结论。

考察土地财政模式的制度变迁，可以看出，具体的土地财政模式具有显著的阶段性特征。土地财政模式的制度变迁又与一国具体国情密切相关，中国幅员广阔，各地经济发展水平差别很大，因此中国现行土地财政模式又具有明显的地域性特征。

中国现行土地财政模式从租金型转型为税收型，它与市场取向的经济体制改革相统一，也与财政民主化进程相协调。在中国现行土地财政模式转型的制度安排上，要充分考虑中国的国情，从总体上把握模式转型的原则、目标、时机和步骤。在具体设想上应分解土地经营职能、重构收益分配机制、创新土地批租制度、统筹土地税费改革、优化土地税收结构。同时，应把土地财政模式转型视为一项系统工程，在转变经济发展方式、重塑政府行为模式、完善分税制财政体制、深化土地制度改革等方面制定配套措施。

 

参考文献：

〔1〕刘志广.新财政社会学研究--财政制度、分工与经济发展[M].上海，上海人民出版社，2012:153-185

〔2〕马骏.治国与理财：公共预算与国家建设[M].北京，生活·读书·新知三联书店,2011:1-37

〔3〕穆晓军.财经简史：人类财经文明的演进和经验[M].北京，北京大学出版社，2010:10-14

〔4〕武丽.中国农村财政制度变迁研究[M].北京,中国财政经济出版社，2010:128-140

〔5〕陈志勇,陈莉莉.财政体制与地方政府财政行为探讨--基于治理“土地财政”的视角[J].中南财经政法大学学报,2009(2):42-46

〔6〕贺蕊莉.后“土地财政”时代地方财政收入行为风险研究--基于财政社会学的视角[J].农业经济问题,2011(1):95-99

〔7〕刘玉萍,郭郡郡和李馨鸾.经济增长中的土地财政依赖:度量、变化及后果[J].云南财经大学学报,2012(1):65-70

〔8〕刘志广.财政社会学视野下的财政制度变迁与社会经济转型--兼论20世纪末社会经济转型的实质与发展趋势[J].经济与管理研究,2007(2):27-31.