张奥博/厦门大学 张永田/东港市财政局
内容提要：近几年，县级财政普遍开展了对乡镇财政管理方式的改革，完成了“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”工作任务，重点开展了乡镇财政机构规范化、业务工作精细化、内部管理科学化、队伍建设常态化和便民服务优质化工作，取得了一定的工作成果。随着改革的不断深化，影响乡镇财政健康发展的不利因素也逐一显现出来，乡镇财政预算约束弱化、资金结算方式不够科学、资金网上审批流于形式等问题急需得到有效解决。本文认为，对乡镇财政实行县级财政国库集中支付管理方式是解决上述问题的有效手段。
关键词：乡镇财政 预算资金管理 国库集中收付
为了加强乡镇财政监督管理，推进乡镇财政管理方式改革，建立和完善对乡镇财政的监督管理机制，促进乡镇财政管理工作沿着科学、规范、精简、高效的方向健康发展，东港市(县级市)根据辽宁省人民政府办公厅《关于推进乡镇财政管理方式改革的指导意见》(辽政办发〔2007〕90号)文件精神和省市财政部门的部署要求，于
一、现行乡镇财政资金管理工作的普遍做法
(一)规范乡镇财政资金管理机构和岗位设置
1.在县财政局设立乡镇财政管理办公室，具体的职责范围为：负责乡镇各项财务收支的监督管理，对乡镇提交的支出预算的审批；参与和指导乡镇财政综合预算的编制，监督预算执行；指导乡镇财政财会业务，负责乡镇财政财会人员的业务培训；考核乡镇财政工作目标完成情况，对有违反财政政策或财经纪律的现象提出处理意见；乡镇财政管理方式改革操作系统维护和数据备份工作；及时反映乡镇财务管理的执行情况。
2.乡镇财政所设所长(局长)、总预算会计、预算拨款员、综合预算员、单位预算会计、出纳六个岗位。各岗位可以按照规定交叉任职。业务工作的核心岗位有三个，分别是财政总预算会计、单位预算会计、出纳员。
(二)实现县乡两级财政预算共编，制定明确的预算编制流程
1.年度预算编制程序。⑴市财政将乡镇下一年度预算编制指导意见上报市政府审批；⑵市财政根据市政府批转意见对乡镇进行年度预算编制部署；⑶乡镇政府根据市财政部署编制预算上报市财政进行审核；⑷乡镇政府将市财政审核后的预算提交乡镇人大审批；⑸乡镇政府将乡镇人大审批通过的预算上报市财政局备案并按照预算执行。
2.预算调整工作程序。预算调整是指经乡镇人民代表大会批准的乡镇预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入事项。具体程序为：⑴乡镇政府将预算调整方案上报市财政提请审核；⑵乡镇政府将市财政审核后的调整方案提请乡镇人大审批；⑶乡镇政府将乡镇人大批准的调整方案上报市财政备案执行。
(三)清理银行账户，统一乡镇财政金库和账户设置
财政管理方式改革后，乡镇财政总预算会计继续保留，乡镇总预算和单位预算会计账户统一重新开设，乡镇政府由原来财政所(局)只负责总预算会计和政府单位预算会计管理和核算，其他乡镇行政事业单位(站、办、所)由财政所(局)核拨经费，分散核算的管理方式，调整为经费统管、收支统算，即乡镇财政所(局)既进行政府预算内外总会计核算和政府单位预算会计核算外，同时，在保持统管乡镇预算单位资金所有权和使用权、财产的支配权不变的前提下，取消统管单位账户和会计，统一银行账户，由财政所(局)进行统一的会计核算和统一的收支管理。在保留的7个银行账户中除乡镇财政支出基本户和村级代理办账户根据业务需求可以使用现金支票和转帐支票外，其他5个账户款项支出和拨付一律使用拨款凭证。
(四)对乡镇政府所属机关事业单位实行经费统管、收支统算
经费统管、收支统算的范围包括除学校、乡镇卫生院、村代理办、机关食堂、工会之外的乡镇级机关事业单位(乡镇各站、办、所)。经费统管、收支统算的对象为统管范围内各乡镇事业单位的一切收支业务核算和账务处理。
(五)资金拨付和审核工作流程
乡镇财政所(局)根据预算收支年度计划填报分月用款指标额度申请单，经乡镇分管领导批准后上报乡镇管理方式改革领导办公室(网上申报和书面申报)，乡镇财政管理方式改革领导办公室进行网上审批，乡镇财政可以在审批的额度内进行款项的拨付。乡镇上报的分月用款审批额度应该详细列明支出的用途和支出账户(基本户、工资户、税费改革转移支付户)，对于乡镇超出年度计划的基本支出增加部分以及乡镇动用超收财力支出应该首先经过预算部门审核后追加年度计划或者分管局长审批后执行。
乡镇财政所(局)根据预算外资金收入情况和支出进度情况填报预算外专户资金分月用款额度申请单，经乡镇分管领导批准后上报乡镇管理方式改革领导办公室(网上申报和书面申报)，办公室进行网上审批，乡镇财政可以在审批的额度内进行款项的拨付。
二、现行管理方式存在问题、原因及解决路径
(一)县级财政内各业务科室在乡镇资金管理职能上相互脱节
从乡镇财政的资金来源方面讲，有乡镇财政的一般预算资金、有转移支付资金、有上级专项补助资金、上级专项资金和借入资金等多方面的资金来源。由于历史的原因，对上述资金的管理按资金来源渠道的不同，其职能相应配置在县级财政内的不同业务科室，相互之间在信息通达、手续传递等方面很难形成一个严谨的管理流程，现阶段实行的乡镇财政管理方式改革对这一问题也没有给出很好的解决方案。乡镇财政管理方式改革虽然赋予了乡镇财政管理部门对乡镇财政资金支出的审批职能，但由于缺乏必要的预算、拨款及有关资金管理的文件资料信息，加上乡镇与县级之间在空间上存在一定距离，导致在资金审批过程中很难对乡镇财政网上提出的资金支出要求做出准确的定性与定量判断，致使这一环节流于形式。
对乡镇财政实行县级财政国库集中支付后，由于县乡两级财政统一使用一个国库支付平台，县级财政内各业务科室及乡镇财政各司其职、各负其责，网络互联、信息共享。乡镇财政具体负责资金支付令的打印和资金核算工作；县级财政乡镇财政管理部门负责乡镇预算及追加预算额度的下达工作；县级财政有关业务科室负责乡镇专项(补助类、项目类)资金的额度下达工作。这样做的好处，一是充分尊重了乡镇财政的主体地位，符合“一级政府一级预算”的法律规定；二是在不改变县级财政内部各业务职能配置的前提下，做到了对乡镇财政资金管理的分工清晰、职责明确。
(二)乡镇财政预算约束弱化，资金支付过程缺乏严肃性
乡镇财政虽然都有年度财政预算，在实际执行中乡镇对收入预算的关注远重于对支出预算的关注，乡镇财政预算对支出的约束力大打折扣，乡镇财政支出几乎不受定额限制，年度预算中的各项支出定额形同虚设，限制与约束功能失效。在各级财政的预算管理过程中，其工作的重点主要集中在预算编制、预算执行和预算监督三个环节。从乡镇财政实际执行情况看，在预算编制环节已经形成了一套完整严密的工作程序，预算编制的合规性得到了有效保证，但由于受乡镇财政财力的影响，乡镇财政预算编制的内容还不够完整，各项支出定额的制定不够准确，客观上为乡镇财政在资金支出方面出现随意性创造了条件，支出定额合理性的缺失更为预算执行监督增加了难度。在资金结算过程中，客观上由于乡镇所在地金融业务不够发达(一般乡镇所在地只有农信合、农行、邮政储蓄三个金融机构)，跨行结算业务时间较长，大多数乡镇财政采取大额现金支付方式，对资金的安全埋下隐患。
要解决上述问题，一是积极推进“零基预算、综合预算、部门预算”在乡级财政预算编制过程中的应用，提高乡镇财政预算的完整性和准确性；二是对乡镇财政实行县级国库集中支付，强化乡镇预算执行过程的事中监督。在国库集中支付方式下，由于乡镇支付额度的下达是由县级财政根据乡镇财政年度预算确定，做到了乡镇编制预算、县级财政掌控乡镇预算、乡镇财政使用预算，从而达到将预算的监督与执行过程有效结合起来的目的。同时，在国库集中支付方式下，由于资金的最终支付环节是由金融机构完成，在资金支付方式的选择上也对乡镇财政起到了监督和把关作用，进而有效化解乡镇财政在结算过程中的资金风险。
(三)乡镇财政资金核算职能和支付职能与上级财政赋予的资金监管职能不相匹配
乡镇财政作为国家五级财政的最末一级，是最靠近农民的一级财政，在为“三农”服务方面具有天然优势。国家的各项支农惠农政策大都需乡镇政府来执行，支农惠农资金也需要乡镇财政监管。特别是随着近几年国家对农村的投入逐年加大，乡镇财政对农村的服务职能更加得以显现，在这一方面乡镇财政具有不可替代的作用。辽宁省2011年执行的强农惠农项目61个，其中补贴类资金26个、项目类资金37个，东港市2011年强农惠农资金达5.1亿元。这些资金的投入对解决“三农”问题起到了巨大的作用，同时乡镇财政的资金监管任务也十分的繁重。上述资金由于项目多，涉及面广，按照资金使用用途的不同，管理方式也各不相同。比如，农田水利建设资金和农业综合开发资金实行县级报账；家电下乡及良种补贴实行“一卡通”等，这部分资金由县级业务主管部门和同级财政直接操作，根本不经过乡镇财政，乡镇财政也没有完整的核算资料，在这种情况下，要求乡镇财政对这部分资金进行监管难免有些牵强，实际工作中乡镇财政做不到更做不好。实行乡镇财政县级国库集中支付后，上述资金仍然可以由县级业务主管部门和财政审核，但在资金支付和账务核算环节交由乡镇财政来完成，在确保乡镇财政会计核算资料完整的同时，也为乡镇财政发挥资金监管职能提供了有力保证。
三、乡镇财政资金实行县级财政国库集中支付的基本构想
(一)可行性分析
由于乡镇财政管理方式改革工作的扎实推进，健全了乡镇财政机构，明确了乡镇财政职能，完善了乡镇财政的各项工作基础，为实行乡镇财政国库集中支付创造了有力条件。从目前情况看，对乡镇财政实行县级财政国库集中支付的条件已经成熟。一是乡镇财政的预算收入已全额上缴县级国库，乡镇财政金库基本上相当于过度账户使用；二是按着财政部的统一要求，从2011年起，乡镇组织的各项预算外收入已全部纳入乡镇预算管理，取消了预算外收入科目，为财政资金的统一管理扫清了障碍；三是按着乡镇财政管理方式改革的统一要求，县乡两级财政已实现了预算共编；四是乡镇已经撤消了所属预算单位的银行账户，实现了统一结算、集中核算；五是县乡两级财政已实现了网络连接；六是各项补助资金即将或已经实行了“一卡通”。
(二)程序设计
对乡镇财政资金实行县级财政国库集中支付，要明确指导思想，即在保证乡镇财政资金所有权、使用权、审批权、核算职能、监管职能不变的前提下，改变乡镇财政资金的支付方式。同时，要将现有的网络系统并入县级财政国库集中支付网络系统，使用统一的支付软件和核算软件。相关的具体设置如下：
1.机构设置及职能界定。一是保持乡镇财政机构不变，人员不变。乡镇财政负责具体的资金支付职能、核算职能和资金监管职能。二是县级财政组建乡镇财政管理办公室，负责乡镇财政预算和追加预算资金的额度录入工作。三是转移支付资金、专项补助资金、专项项目资金仍由县级财政的各业务科室负责支付额度的录入工作。
2.银行账户体系设置。一是保留乡镇现有的财政金库银行账户，用于核算乡镇财政收入的收缴；二是保留乡镇财政其他财政资金银行账户，用于核算没有纳入预算管理的收入及各项往来资金；三是由县级财政为乡镇财政在一个金融机构统一设置“×××乡镇财政零余额银行账户”；四是除上述三个银行账户外，取消乡镇财政其它银行账户；五是县级财政国库银行账户体系不变。
3.支付方式的选择。对乡镇财政实行县级财政国库集中支付的支付方式可以选择授权支付和直接支付两种方式，更可以选择授权支付一种方式。在只选择授权支付一种支付方式下，县级财政只负责支付额度的下达和资金清算工作，乡镇财政负责具体的支付业务，简化了业务程序，便于操作，又明确了各自的工作责任。
4.乡镇财政的账目设置。实行乡镇财政资金县级国库集中支付后，乡镇财政仍然执行现有的账目设置，暨总预算会计账和部门会计账两套账目。总预算会计账目用于核算乡镇财政总预算会计核算业务；部门会计账目用于核算乡镇机关及所属事业单位的经费收支等会计业务。
通过县级财政对乡镇财政资金实行国库集中支付工作的实现，利用国库支付平台，暨能扭转目前县级财政内部在对乡镇财政资金管理方面各自独立的不利局面，整合管理资源，实现信息通达，又能有效增强乡镇财政在资金支付过程的严肃性，从而达到乡镇财政业务工作精细化和内部管理科学化的要求。
参考文献：
〔1〕国家财政国库集中支付与管理制度改革实用手册.薛萃主编.经济科学出版社，2003.7.
〔2〕财政部.关于预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知(财预〔2010〕88号).2010.
〔3〕辽宁省人民政府办公厅.关于推进乡镇财政管理方式改革的指导意见(辽政办发〔2007〕90号).2007.
〔4〕辽宁省财政厅.关于加强乡镇财政资金监管工作的实施意见(辽财县〔2010〕732号).2010.
〔5〕辽宁省财政厅.关于加强乡镇财政规范化建设工作的意见(辽财县〔2011〕448号).2011.