王志敏、游智颖、谢艳华/河北工程大学
内容提要：政府引导基金作为一种新的政府投资方式，如果运用得当，必将推动我国战略性新兴产业的发展。然而，我国引导基金方面的法律规定相对较少，尤其是引导基金内部治理制度方面法律规定匮乏，严重影响了引导基金的效用发挥。各地在制定引导基金管理办法中理应加强对内部治理制度的关注度，提高其科学性、规范性，从而更好地推进创业投资发展，为产业结构调整目标实现提供制度保障。
关键词：战略新兴产业 创业投资 引导基金 内部治理 委托风险
发展风险投资，特别是创业投资，能够推动战略性新兴产业的发展。但是，单纯依靠市场配置风险资本，往往存在对初创期企业投资不足问题。美国、以色列等国家发展高新技术产业过程中，政府往往通过设立创业投资引导基金(以下简称“引导基金”)来引导社会资金的创业投资行为，在推动高新科技产业发展上效果显著，成为各国仿效的对象。
引导基金与其他政府投资方式不同，是一种创新政府投资方式。它改变了传统的政府直接投资企业的方式，由政府出资先设立引导基金，再选择合适的创业投资企业进行扶持，进而引导所扶持创业投资企业的投资取向。这样，既达到用财政资金做杠杆，撬动更多社会资金投入创业投资领域的目的，又起到借助有经验的创业投资者帮助政府选评项目、投资项目和管理项目，从而提高政府投资质量和效率的作用。
一、我国地方政府引导基金发展现状分析
近年来，我国政府引导基金在国家政策的强势推动下发展得如火如荼，先后有二十多支地方政府引导基金成立。具有代表性的引导基金有：2001年成立的中关村创业投资引导基金，通过跟进投资、参股投资等形式吸引国内外创业投资机构参与到园区通讯、集成电路以及网络等重点产业的投资中来，在推动中关村科技园区建设方面取得引人注目的成就；2006年由国家开发银行与中新创业投资共同组建的苏州工业园区创业投资引导基金，共参股了16家基金，是公认的市场化做的较好的基金；同样成立于2006年的上海浦东科技园区创业投资引导基金，资金规模10亿元人民币，完成了与国际知名VC合作的首单。2010年以来，伴随着中央和各地调整优化产业结构规划的下达，引导基金在我国得到前所未有的重视，更多的地方政府认识到引导基金的作用，正在积极筹措或设立新的引导基金。目前，引导基金形成了以长三角、环渤海地区为聚集区域，并由东部沿海地区向中西部地区全面扩散的分布特征。
从实践看，在已成立的引导基金中，运行良好、效果显著的，仅限于经济发达、科技创新活跃程度高的苏州、上海、北京等地，其他地方政府成立的引导基金要么尚未开始运行，要么作用十分有限。尤其是中西部地区并没有因引导基金的出现改变原来在创业投资上严重落后的局面。对于地方政府来说，引导基金治理机制还在摸索中，存在诸多不确定因素，寻租风险、委托管理风险等使各地政府在引导基金的发展上顾虑重重。资金充裕、科技发达的东部地区由于整体上从业机构与人员专业化程度高，项目资源丰富，上述问题与风险并没有对当地引导基金的发展繁荣形成较大阻碍，但是，对于资金与项目较为匮乏的中西部地区则影响巨大。没有完善的引导基金治理制度，引导基金对民间创业投资的激发和引导作用就不可能发挥。
世界上许多国家在引导基金建立和发展初期条件并不比我国中西部地区优越却也取得了成功。比如，以色列在建国之初，资金及项目资源并不比欧美国家占优，但现在谁能否定以色列在世界的经济地位和科技水平。我国台湾的引导基金发展历程也可以作为这方面有力佐证，台湾地区引导基金起步阶段，台湾的资金与项目资源条件并不突出，但引导基金依然成为台湾腾飞的重要助力。好的制度才是他们成功的重要依托。因此，对于创业投资发展相对落后地区来讲，因地制宜制定引导基金管理办法，建立完善的引导基金治理制度是其改变不利地位的重要手段。引导基金治理制度应包括两个部分，一是引导基金内部治理制度，包括人员任免和管理机制，二是引导基金外部治理制度，主要由引导基金对所扶持子基金的各项监管制度组成。本文将主要就第一部分的制度建设进行论述。
二、引导基金内部治理制度现存问题
为了推进引导基金发展，国务院出台了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(国办发〔2008〕116号)，明确了引导基金管理机构的资质和职责，由于各地创业投资发展良莠不齐，资金、项目资源贫富不均，因此，该意见未对管理机构的权限划分、运行机制加以具体规定，允许地方政府进行补充完善。但是，各地政府制定的本地区管理办法存在一定不足，特别是上述机构绩效考核制度、激励与约束机制方面存在严重缺陷，导致相关主体由于相互行为及其后果难以预测而缩手缩脚。
(一)理事会的激励与约束机制缺位
《指导意见》规定：引导基金以独立事业法人的形式设立，其决策机构理事会由有关部门任命或派出人员组成。并没有明确理事会是否为常设机构。从各地引导基金管理办法的规定来看，理事会多为非常设机构，成员多由政府各部门领导兼任。这种机构设置与组成就决定了理事会为非常设机构，只在需要作出投资决策等重大决策时才召开，在此情况下难以保证理事会决策的科学性、专业性。
现行的各地地方政府引导基金管理办法一般规定基金理事会为引导基金的决策机构，但是，普遍没有建立对理事会成员的激励与约束机制。从各地制定的相关法规中可以发现，有对日常管理机构、评审委员会考核的规定，有对引导基金整体业绩考核的规定，却没有对理事会如何考核的规定，尤其是没有对理事会成员的责任加以规定。理事会是引导基金的决策机构，理应对引导基金负全面责任，理事会有权力做出投资决策，却不需要对决策承担任何责任是很难说得过去的。这种只参与决策却不承担责任的机制难以确保决策的科学性、民主性。而且，《指导意见》没有规定理事会对评审委员会递交的评审结果如何抉择，仅规定：“引导基金理事会根据评审委员会的评审结果，对拟扶持项目进行决策。”这样就使理事会拥有较大的自由裁量权，在理事会考核机制缺位的情况下，为权力寻租创造了机会，寻租风险很难防范。
(二)日常管理机构绩效评价与考核、退出制度不完善
《指导意见》规定：“引导基金可以专设管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务，也可委托符合资质条件的管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务。”从各地引导基金管理办法来看，两种方式都有，后一种方式更常见。
实践中，多数地方政府引导基金选择了国有风险投资机构或公司成为受托机构，此种方式管理引导基金地方政府通常比较放心，因而忽略了对日常管理机构绩效评价与退出机制的建设。如《重庆市科技创业风险投资引导基金管理暂行办法》第8条规定：管委会下设引导基金管理中心(条件成熟后可设独立法人的引导基金管理公司)，承担引导基金的日常管理工作，负责提出引导基金使用年度计划，负责筛选合作机构、谈判合作事宜、协商合作协议，并报管委会审定后组织实施等工作，引导基金政府出资部分的收益主要用于引导基金的持续投入，经管委会批准也可按一定比例作为引导基金管理中心的日常工作经费和必要的奖励。”对“引导基金管理中心”由于过错给引导基金造成损失的情况下如何处理未作任何规定。《绍兴市创业投资引导基金管理暂行办法》建立了受托机构定期报告制度和年度审计制度，却同样缺省了罚则章节。《北京市海淀区创业投资引导基金管理暂行办法》规定的较为全面：由区国资委依据对受托管理机构的考核评价办法，对受托管理机构进行年度业绩考核。对于引导基金管理过程中出现的违规行为，区国资委、财政局、海淀园创业促进处等相关部门应当及时责令改正，并由有关部门进行相应处理。情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。受托管理机构在引导基金管理过程中出现重大过失的，可以取消其对引导基金的管理资格。可是，以上规定显然过于简单，可操作性差。
三、引导基金内部治理制度完善的建议
(一)建立健全理事会的激励与约束机制，完善理事会人选任免制度
1.理事会激励与约束机制建立的基础是理事会必须成为常设机构。首先，理事会成员为各部门领导兼任，难以保障有效履行职责。如经济组织决策管理大师赫伯特·西蒙指出：经济组织的决策制定包括四个主要阶段：(1)找出制定决策的根据，即收集情报；(2)找到可能的行动方案；(3)在诸行动方案中进行抉择，即根据当时的情况和对未来发展的预测选定一个方案；(4)对已选择的方案及其实施进行评价。各地引导基金管理办法通常将第一、二阶段任务分派给基金日常管理机构和评审委员会，理事会负责第三、四阶段任务。但是，这样的权力分配反过来加重了对理事会成员专业技能的要求。创业投资产业是公认的高风险产业，要求从业人员必须具有较高的行业知识与技能，才能有效降低风险，但是部门领导创业投资水平与能力难免良莠不齐，再加上对引导基金关注度有限，作出决策的科学性、专业化程度可想而知。
其次，理事会由各部门领导兼职也导致其对引导基金监督不力，无法有效防范委托风险。风险投资者、风险投资管理者、创业企业之间存在“由严重的信息不对称性加上和约的不完全性所产生的代理风险”是业界所公认的。《指导意见》规定：“引导基金理事会应当定期向财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门报告运作情况。运作过程中的重大事件及时报告。”试问，前述所提领导在完成本部门工作之外如何做到对引导基金运作过程中的重大事件的及时发现，有效防范代理风险？实践中，多数引导基金管理办法将该职责下放给了引导基金的日常管理机构或委托给第三方，同时将责任也推给了上述受托机构。在我国尚未对股权投资专门立法的情况下，委托风险并未因此减少。由于理事会成员分身乏术，必然导致对引导基金关注不够，难以及时发现问题。
非常设机构的性质导致客观上理事会成员难以有效履行职责，即使制定了针对理事会的考核制度，也难以对其业绩进行考核，因此，不建立常设机构性质的理事会，建立健全理事会的激励与约束机制就是一句空话，难以落实。
2．完善理事会成员任免制度。根据《指导意见》，理事会为引导基金的决策机构，人选由有关部门任命或派出人员组成。从实际操作来看，多由相关部门领导构成。这种人员组成有利于各部门之间协调合作，减少引导基金运作中的行政成本，但是作为引导基金的决策者、管理者，理事会的成员除具备政策领悟力和执行力外，还必须具有创业投资专业知识，才能确保由其作出的决策，如引导基金投资决策，是科学的。但是，同时具备这两种才能的官员有限，更何况要从多个部门分别选出。如果管理者不具备相关的专业背景与技能，肯定会加大决策风险，管理者的能力以及素质对基金的运行有很大的影响，也是风险的主要来源。一旦决策错误，很有可能导致基金的投资产生亏损。因此，必须加强管理者的选任制度建设，确保理事会成员整体具有较高的专业素质与水平。
(二)完善日常管理机构绩效评价与考核、退出制度
绩效评价与考核、退出制度建立与完善，不仅关系到能否有效提高受托管理机构的运作效率，而且会有效增强引导基金对创投管理机构与人才的吸引力，从而为引导基金获得更好的受托管理机构创造了条件与机会。
鉴于日常管理机构承担着为理事会作出决策提供服务和负责引导基金日常活动监管的重要职责，理应建立健全对日常管理机构的激励与约束机制，尤其是退出机制，使得受托管理引导基金日常事务的机构有足够的动力和危机意识。国有风险投资机构或公司与非国有风险投资机构或公司相比，更“听话”、更“放心”，但是，并不一定就最有效益。在绩效评价与考核、退出制度不完善的情况下，不求有功、但求无过的心理会相当有市场，这会在一定程度上阻碍引导基金的效用发挥。因此，在引导基金与受托管理机构的关系处理上必须克服行政指令性，完全按照市场化原则，采用市场化方式对待，尤其是应完善约束机制和退出机制，确保受托管理机构对基金的运作可信度高、效益好。具体来讲：一是明确规定引导基金受托管理机构的退出条件，将委托关系的存废与引导基金运作的效益目标直接挂钩，如规定引导基金连续三年未实现当年效益目标的，解除委托关系，重新选择受托管理机构；二是将引导基金受托管理期间的效益与基金管理费挂钩，实行浮动管理费制，如规定引导基金连续三年完成当年效益目标的，上调向受托管理机构支付的管理费，如未完成，则管理费维持不变，甚至可以下浮；三是规定专门的奖励措施，对在委托管理期间，表现特别突出、给引导基金带来特别大收益或挽回重大损失、对当地经济发展做出重要贡献的管理机构给予专项奖励。
需要强调的是日常管理机构绩效评价与考核、退出制度的完善固然重要，还是应当把好“进人”关，即基金日常管理机构的选定。招标无疑是一种较好的确定基金日常管理机构的方式。同时，通过这种方式选拔受托管理机构，能够更好地保证引导基金与受托管理机构之间建立相互独立与合作关系，这样，引导基金在对受托管理机构进行绩效评价与考核、退出审核时能够更加独立、公正、公平，确保绩效评价与考核、退出制度发挥最大效用。
综上所述，我国各地方政府已经充分认识到引导基金在推动新兴产业发展上不可忽视的作用，因而具有建立和发展引导基金的热情，但是，由于对引导基金寻租风险、委托管理风险认识不足，忽视了引导基金治理制度建设，尤其引导基金内部治理制度建设，导致引导基金治理方面的法律十分匮乏，严重影响了引导基金效用的发挥。引导基金理事会和日常管理机构承担着引导基金内部管理的重要职责，其激励约束机制的完善直接决定引导基金能否高效运作，因此，为使引导基金能够充分调动民间创业投资的积极性，在产业结构调整上起到应有的作用，有必要进一步完善引导基金相关制度。
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