石河子大学师范学院

    内容提要：对口援疆给新疆各行各业带来了前所未有的发展机遇，为进一步规范对口援疆财政资源的转移支付过程，提高对口援疆的效率，本文简要梳理了对口援疆政策的演进，并结合新形势下新疆的历史发展机遇，分析了构建对口援疆横向财政转移支付制度的必要性，提出了构建对口援疆横向财政转移支付制度的原则和建议。

    关键词：对口援疆  横向财政转移支付制度  建议

    对口援疆作为一种治国之策，古已有之。新中国成立以后，在总结历史经验的基础上，逐渐探索和形成了一个较为全面的对口支援新疆的政策模式。进入20世纪90年代后期，对口援疆工作进入新的历史发展时期：一方面，中央通过文件的形式，统一和加强了对援疆工作的安排部署；另一方面，对口援疆的范围不断扩大，规模也不断拓展。经过三十多年的探索和努力，对口援疆政策不断完善，并且结出了累累硕果。新疆在党中央、国务院、自治区政府以及对口援疆省市的共同努力下已经步入跨越式发展阶段。在新一轮援疆工作已全面展开之际，梳理对口援疆政策的演进，构建对口援疆横向财政转移支付制度将有利于进一步规范对口援疆工作。

    一、对口援疆政策的演进

    早在清朝乾隆年间，对口支援新疆的财政制度就早已经诞生，从1760年开始，清政府每年从内地调拨“协饷”200万至300万两白银，充作新疆军政费用。据统计清政府共拨给新疆近4亿两白银。新中国成立后，党和国家丝毫没有放松对新疆的管理，又提出了一系列促进新疆稳定发展的战略政策。中央倾情关注新疆发展，在指导新疆工作的具体实践中，认真总结历史经验，逐渐探索和形成了一个较为全面的对口支援新疆的政策模式。新时期党的两代领导人都将新疆稳定发展放在高度重视的位置。

    20世纪90年代，江泽民同志两次视察新疆，深入调查研究。根据新疆实际，1996年3月，江泽民同志主持召开中央政治局常委会议，专题研究新疆稳定工作，做出了“培养和调配一大批热爱新疆，能够坚持党的基本理论、基本路线和基本方针，正确执行党的民族宗教政策的汉族干部去新疆工作”的决策部署。相关省市积极贯彻中央决策精神，组织对口援疆工作。从此，全国范围的对口援疆工作拉开了序幕。

    党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央，基于对形势的准确判断，进一步推动了援疆工作。在政策关怀和指导的同时，国家的财政支持力度也逐年加大。特别是2000年以来，随着西部大开发战略的实施，在自治区财政支出中，中央财政补助占到了约2/3。从2005年起，援疆工作力度进一步加大，方式不断探索创新，由“输血型”向“输血型”与“造血型”并重转变，由以政府单一援助为主向政府、企业、社会多层次、多领域合作共赢转变，由公益性项目援助向实施更多民生工程转变，建立完善援疆工作的各种长效机制，推动援疆工作不断深入。2010年3月，全国对口支援新疆工作会议在北京召开，确定19个省市对口支援新疆建设，会议指出，进一步加强和推进对口支援新疆工作，是中央新时期新疆工作总体部署的重要组成部分，是贯彻两个大局思想、促进区域协调发展的战略举措，是发挥社会主义制度优越性、巩固和发展各民族大团结的重要体现，是增强自我发展能力、促进新疆跨越式发展的有效途径，是促进社会和谐稳定、实现新疆长治久安的必要保证。新一轮对口援疆是多角度、全方位的对口支援新疆，包括经济援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆。2011年19个省市对口援疆资金总规模将超过100亿元，以后还会逐步增加。同时，通过转移支付、专项资金等渠道，中央投入资金规模将数倍于对口援疆资金规模。在党和国家的领导关怀下，在全国人民的大力支持下，经过全疆各族人民齐心协力共同奋斗，中央提出的2020年新疆全面建设小康社会的目标一定会实现。

    二、构建对口援疆横向财政转移支付制度的必要性分析

    对口援疆横向财政转移支付制度是在既定的财政体制下，对口援疆省市依据法定的程序和科学的方法无偿转移财政资源于新疆的一种财政均衡制度。一般主要由财力富裕地区向财力不足地区转移，也可由资源丰富地区向资源不足地区转移，以达到地区间相互支援、缩小地区差距、实现区域均衡发展的目的。新疆的战略地位再加上当前大规模的财政资源援助，构建适合新疆当前发展的对口援疆横向财政转移支付制度势在必行。

    (一)弥补现行财政转移支付制度不足的要求

    我国现行的财政转移支付制度是中央对省，省对市，市对县、乡多层次但单一纵向的转移支付体系。有关政府间的横向转移支付，特别是发达地区对贫困地区的横向转移支付尚未建立，因此不利于公平、公正地发挥财政转移支付在均衡地区财力和调控财政关系的应有作用，难以从制度上抑制地区间贫富差距继续拉大的趋势。近年来国家加大了对新疆的援助力度，尤其是2010年以来，大规模、多形式的对口援疆实践在新疆展开，然而却没有一个制度化的财政规范来指导援疆实践的开展。新疆作为一个少数民族自治地区，国家的财政转移支付制度关乎到新疆社会事业的发展、经济实力的增强、基础设施建设的完善；同时也关乎到新疆乃至国家的安全稳定以及边贸的开发等。我国现行的财政转移支付制度比较单一存在着公共服务均等化难以实现、随意性大、缺乏科学性、管理不规范等问题。国家和援疆省市给予新疆大规模的财力、物力和人力方面的援助，如何运用好这些对口援疆财政资源是目前新疆发展面临的重大问题。因此，需要构建适合新疆发展的对口援疆横向财政转移支付制度，来辅助我国现行的财政转移支付制度。只有建立民族地区特殊的财政转移支付制度，才能确保我国财政转移支付制度的公平与效率。同时促进民族地区的长治久安和跨越式发展。

    (二)顺应新疆历史发展机遇的要求

    自1949年人民解放军挺进新疆为新疆谋发展至今60年来，围绕着新疆的稳定和发展，在不同的发展阶段，国家持续实施了屯垦戍疆、恢复兵团建制、西部大开发以及对口支援等国家戍疆战略，在很大程度上促进了新疆经济的快速发展。这些伟大战略的实施给新疆跨越式发展带来了难得的发展机遇。尤其是2010年先后召开的新疆工作会议，决定19个省市对口支援新疆的建设。会议强调新疆是伟大祖国的一块宝地，新疆工作在党和国家工作全局中具有特殊重要的战略地位。大规模的援疆行动势必会给新疆带来前所未有的发展机遇，在这一重大的历史机遇面前，明晰对口援疆财政转移支付的整个过程，建立横向财政转移支付制度，将会更好的促进新疆的跨越式发展和长治久安，同时也是对国家实施伟大戍疆战略的一个发展汇报，横向转移支付制度的试行将有利于完善我国现行的财政转移支付制度。

    (三)适合新疆特殊性发展的要求

    新疆是我国的西北门户，由于其特殊的地理位置以及特殊的历史发展渊源，使得新疆一直存在民族分裂主义和国际恐怖主义。同时新疆也是一个经济欠发达的少数民族地区，新疆具有特殊的战略地位，稳定、和谐与发展是压倒一切的重中之重。新疆的种种特殊性决定了党中央加大对新疆的支持力度具有重大的战略意义和全局意义。从古至今，国家对新疆的财政支持和政策扶持就没有间断过，并且随着时间的推移，国家的财政补助规模呈逐年递增的态势，据目前数据统计，国家拨给新疆的财政数额已达到新疆当年财政支出的2/3之多。可以说，没有党中央政府的大力支持就没有新疆大好发展的今天。现如今新疆虽然已步入跨越式发展阶段，但“稳疆”、“兴疆”、“固疆”以及“荣疆”依然是新疆长远发展的主题。新疆发展的特殊性决定了党中央对新疆的援助是一个源远流长的过程，尝试构建适合新疆更好发展的横向财政转移支付制度显得尤为重要。

    (四)缩小东西部贫富差距的要求

    国家的发展应该是一个均衡发展的过程，国家鼓励一部分地方先富起来，然后先富带后富。由于经济基础、地理位置、政策环境以及历史发展等多因素原因，使得国家东西部贫富差距形成。尤其是改革开放以来，我国经济得到了快速发展，但地区间贫富差距拉大的矛盾也越来越烈。国家对东部沿海地区和沿边地区给予了较多投入，而对中西部地区在宏观经济发展战略的考虑中显得分量不足，加上政策的倾斜，使经济资源较多地流向沿海地区，严重地影响了中西部地区的发展和人民生活水平的提高。多年来国家采取了诸如“光彩工程”、“希望工程”、“对口支援”等支贫、支西促进落后地区发展的典型工程，这一系列工程措施虽也带有横向转移的特点，但没有达到规范的、制度化的要求。这些措施对缩小东西部差距的作用如杯水车薪，根本无法在质上缩小东西部差距。新疆作为西部省份之一，自2010年以来，国家对新疆的援助在规模以及重视程度上可谓史无前例。对口支援省市在资金、技术和人才等方面的援助对新疆各行各业的跨越式发展起到了举足轻重的作用。面对如此声势浩荡的对口支援工程，建立规范的、均衡的、稳定的横向财政转移支付制度对促进新疆更好的发展无疑是可贵的财富，这不仅有利于遏制地区间财力差距拉大的趋势，同时也有利于缩小东西部差距。

    三、建立对口援疆横向转移支付的原则及政策建议

    (一)遵循的原则

    1.科学规范的原则。制度设计是否科学，是否规范是决定该项制度能否生存的必备条件。因此，横向财政转移支付制度无论是在目标的制定、方案的设计、基本框架的构筑，还是最终制度的实施都要做到科学化、规范化，每一个章节都必须从我国的国情出发，从新疆的实际情况出发，既要适应我国社会主义市场经济体制、公共财政制度以及分税制体制的客观要求，还要满足制度的构建能够促进新疆各行各业的跨越式发展。同时，科学规范化的横向财政转移支付制度，不仅要求分清受援方的财权与事权，还要明晰支援方的财权和事权，财政转移双方的职责要分工明确，职能要定位准确，财政转移每个步骤的实施还是运作都要有严格的立法保障，同时还要有专门的横向财政转移评价监督机构，确保横向财政转移支付在法制化的轨道上科学规范的运行。

    2.公平公正的原则。虽说任何事物没有绝对的公平与公正，但公平、公正是保障事物顺利运行的前提。每一项制度的构建与实施都脱离不了公平与公正。但在公平与效率的关系上，既要把握我国发展的特定阶段和具体条件，还要考虑支援方与受援方的自身条件，若过分的强调效率而忽视公平，将会影响地区稳定，则最终可能会失去效率。因此，在测定收入能力和分配转移支付资金时，要从制度和计量方式上保证对不同地区一视同仁。政府间的横向财政转移支付制度要体现公平与公正，这样才能保障制度的运行深得民心，才能确保横向财政转移支付公正合理。制度做到公平与公正，既有利于地区间更好的协同发展，也有利于发挥支援方最大的帮扶带作用，同时也有利于刺激受援方发挥其造血的功能。

    3.公开透明的原则。公开、透明是保证转移支付规范运作的必要条件，横向财政转移支付也必须体现公开透明的原则。横向财政转移支付必须去除决策主观、操作模糊、管理松散的做法。国家和对口支援省市多年来对新疆的经济、科技、教育、医疗、文化方面给予了大规模的援助，其中既有人才智力援助，也有基建设施援助，也有重大项目援助。援疆项目实施的各个环节都要杜绝暗箱操作，做到公开透明；项目援助的实施过程也应该随时接受人民大众的监督，做到公开透明；民生工程项目的实施既要保证质量，还要注重效率，不铺张浪费，不搞形象工程，要做到公开透明。涉及转移支付的各种数据和信息要真实、准确、完整、透明，无论是支援方还是受援方都能对自己转移支付的数额作出正确的测算，从而保证转移支付制度公开运行，也便于人民以及专门监督部门更好的监督和管理。

    (二)政策建议

    1.明晰对口援疆横向财政转移支付的运作方式。对口援疆财政资源应该怎样更好的运作是横向财政转移支付制度面临的重大问题，必须明晰对口援疆财政资源的运作过程。我们可以借鉴德国的“州际财政平衡基金”，建立一个独立于地方政府的专门机构，对口援疆财政资源的具体分配由该机构负责。设立专门的对口支援基金，对口援疆省市对新疆的财政转移支付通过该基金统筹安排，以便于最有效的运用财政资金。

    2.明确支援方和受援方的职责。作为最大受益者的受援方不能完全依靠支援方的援助，而应该自力更生、发挥主观能动性将财政“蛋糕” 做大，抓住国家给予的历史机遇，充分体现其在新疆发展中的“造血”功能。作为支援方也不能应付国家给予的使命，搞形象工程。要真真切切的把带动新疆经济发展作为自己的崇高使命，支援方在帮助受援方的同时，也要不断的壮大自己。

    3.制度的实施应循序渐进。多年来，我国实行单一的、纵向的财政转移支付制度，对财政转移的过程形成了一定的思维定势。横向财政转移支付制度的实施对财政主体来说可能不太适应，这需要一个过度的阶段。同时横向财政转移支付制度在实施的过程中会影响到一些既得利益者，他们也许会阻碍新兴横向财政转移支付制度的运行。因此，对口援疆横向财政转移支付制度的实施不能操之过急应循序渐进。

    4.制度的实施应有法律、法规的支撑和保证。横向财政转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响复杂的系统工程，只有以法律形式加以规范和协调，才能更好的发挥其宏观调控的作用。单纯的依靠行政命令，只能加大制度运作过程中的随意性。因此，要建立、健全对口援疆横向财政转移支付的法律制度，使横向财政转移的过程趋于规范化和系统化。

    5.制度的实施应有评价和监督机制。对口援疆横向财政转移支付制度的实施还需要专门的评价和监督机制，对口援疆财政资源转移的过程虽然有了法律为其做保障，但实施的效果如何，需要专门的评价和监督机制给予评定。配套的评价和监督机制是对口援疆活动顺利有序且有效进行的必要条件。

参考文献：

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