徐雪梅、王宁、王洪运/东北财经大学

 

    内容提要：省直管县实施的前提条件是：广泛的改革共识、必要的经济基础、适当的管理幅度、较好的技术保障、较强的调控能力等。根据全国26个省级行政区现有条件，以区域面积、县市数量、人均GDP、市场化指数、电子政务水平、高速公路密度、地方财政收入、省级管理效率指数等为量化指标，利用系统工程中多目标决策分析方法——秩和比法，将26个省级行政区分为六类，对省直管县改革实施条件进行分析。并根据各省级行政区的实际情况，提出改革建议。

    关键词：省直管县  实施条件  秩和比法  系统工程

 

    一、引言

    目前，全国大多省直管县改革都是以财政省管县或扩权强县为突破口，采取渐进式改革方法，并未触及到行政层面。中央提出的在有条件的地方积极推进省管县改革，其用意不只是财政体制省直管县改革，还包括行政体制上的省直管县改革。它既包括行政区划调整，又包括人事制度安排、相关制度建设等诸多方面。“有条件的地方”这一提法也意味着省直管县改革并非是一个整齐划一的过程，而是要选取一些条件较为成熟的省份进行先期改革，取得成功经验后再向其他地区推行。目前，在中国省直管县改革进程中，出现了“一哄而上”、“一刀切”等现象。对此现象，有学者认为，中国目前还不具备在全国普遍推行省直管县的条件。因此，分析与评价省直管县改革实施条件显得尤为重要。

    但是，目前理论界对省直管县实施条件的分析与评价多使用定性分析的研究方法。本文则运用系统工程中多目标决策分析方法——秩和比法，根据全国26个省级行政区现有条件，以区域面积、县市数量、人均GDP、市场化指数、电子政务水平、高速公路密度、地方财政收入、省级管理效率指数等为量化指标，对全国26个省级行政区现有条件进行比较研究，并根据各省级行政区实际条件进行划档归类。最终提出可操作性的对策建议，以补充现有研究文献对省直管县定量研究之不足。同时，为国家进一步制定省直管县改革措施提供理论支持和政策参考。

    二、省直管县实施条件综合评价指标体系的构建

    目前，学界主要从行政管理体制、区域经济发展水平、行政区域面积、省辖市县行政单位数量、人口规模、区域经济调整、通讯技术、治理模式等方面对省直管县实施条件及可行性进行了研究与探讨。并将改革省级行政区划体制、增加省级区划数量、缩小省区面积和管辖人口、减少行政层级、增强省级财政调控能力等方面作为实施省直管县的前提和基础。也有学者认为，国家政策为省直管县改革提供了政策依据，网络经济、通讯技术为省直管县提供了技术支持。但是，过宽的管理幅度是省直管县改革的最大障碍。

    为更全面和直观了解学界对省直管县实施条件的研究成果，我们在中国学术期刊网以“省管县”为篇名搜索到413篇文献，并在此基础上选取来自中国核心期刊目录总览期刊中的58篇论文，对其中涉及到省直管县实施条件的主要观点加以汇总，总结出省直管县实施条件汇总表(见表1)。需要说明的是，这些条件或影响因素并不包括诸如地级市的改革阻力、市县协调情况、行政权与财权匹配情况等。因为我们所要考察的是各省级行政区已有的现实条件，而非改革实施过程中遇到的问题。并在此基础上，构建本论文的省直管县实施条件综合评价指标体系(见表2)。

表1：省直管县实施条件汇总表

 

表2：省直管县实施条件综合评价指标体系

一级指标	二级指标	三级指标
省直管县实施前提条件	管理幅度	省域面积、县市数量
	经济基础	人均GDP、市场化指数
	技术保障	高速公路密度、电子政务水平
	调控能力	地方财政收入、省级管理效率

    表2中的综合评价指标体系并不包括有关政策支持、理论探讨及政府官员对改革的态度等有关改革共识方面的指标。主要是因为：第一，对于省直管县改革，中央政府已经明确态度。从2006年国家“十一五规划”到2010年12月《中共中央关于制定十二五规划的建议》的出台，短短五年间，国家多次提出要在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制。第二，有关学者曾就改革的承受度做过调查。并认为，县市政府大都对改革持赞同态度，改革的阻力主要来自地市一级政府。第三，相关指标操作性较差，难以量化。因此，本文设计的省直管县实施条件综合评价指标体系为：

    1.适当的管理幅度。省直管县是地方政府行政管理体制层级结构的一种制度安排。在单一制国家中，上级政府通过行政控制实现对下级政府的管理。因而，单一制国家的政府管理幅度及其有限。目前，除了四个直辖市和海南省在建市(省)之初就已实现省直管县外，其他26个省级行政区(除港澳台地区)实行的是“省管市”行政管理体制。这些省级行政区共辖县市2244个。如果实行省直管县，每个省级行政区将平均直接下辖83个行政单位。其中，有23个省级行政区的管理幅度将超过50个。^[①]这意味着众多省级行政区的管理幅度将超出省级政府调控能力与监管能力。按照中心地理理论，公共服务的提供方式为中心地供应模式。即特定层级的公共服务由相应层级的政府提供，且提供地为政府所在地。受公共服务覆盖的共轭性和公共服务效率性原则约束， 各级政府提供的公共服务覆盖范围呈现为标准的正六边形形态结构。因此，各级政府公共服务的覆盖范围将受到规模上限的制约。省县两级政府公共服务面积是既定的，面积过大将直接影响到公共服务的供给成本和公共服务的供给效率。本文所研究的26个省级行政区的平均面积达35万平方千米，个别省级行政区如新疆维吾尔自治区的面积为160多万平方千米、西藏自治区为 120多万平方千米、内蒙古自治区为110多万平方千米。这些省级行政区如果撤销地级市(自治州、地区、盟)这一管理层次，省级行政区政府对下级政府的管理幅度将骤然加大。在中国目前经济、科技、交通和通信条件下，这样的管理幅度是省级行政区政府力所不及的。因此，省直管县的管理幅度应当适当。它应该通过县级政府数量和省域面积大小两个指标加以衡量。

    2.必要的经济基础。任何一项改革都要付出一定的经济成本，必要的经济基础是经济、政治体制改革所必须的物质支持与保障。研究显示，市场化对中国的经济增长起到了重要作用。市场化的不断深化是经济发展水平提升的直接推动力和内在表现，[②]市场化进程的不断发展意味着政府对经济管制的放松及省级政府所承担工作量的减少。人均GDP也是衡量一个国家经济发展状况及各省级行政区经济发展水平的一项重要经济指标。因此，我们将选取市场化指数及人均GDP这两个指标用来衡量各省级行政区省直管县实施改革的经济基础。

    3.较好的技术保障。省直管县改革后，管理幅度的增加将给省级政府的管理效率带来极大挑战。因此，省直管县改革要求省级政府必须要实施电子政务，以提高政府办事效率。电子政务平台的建立及电子政务的实施，打破了传统行政管理中的地域、层级、部门限制，克服了传统行政组织中的“条块分割”，使行政组织进行网络化重构，提高了行政组织间的沟通速度，为省直管县改革提供了条件和基础。同时，公路交通等基础设施运行效率的高低也将影响到省直管县改革的实施进程。高速公路建设情况往往反映出一个国家和地区的交通发达程度及地区经济发展水平。高速公路网建设对于提高城际交通及加快生产要素在省县两级政府间的快速流通具有重要的意义和作用。高速公路的发展不仅可以改善中心城市的通达程度，同时，可以形成以省会为中心，辐射周边城市的交通圈。[③]高速公路密度是一个地区高速公路总里程与区域总面积的比，它能够客观反映一个地区交通发展状况。因此，我们将选择电子政务水平及高速公路密度两个指标来衡量省直管县实施条件的技术保障。

    4.较强的调控能力。由于我国各省级行政区经济发展水平不均衡，市场经济发达程度不一致，资源蓄积量存在较大差异。因此，实施省直管县改革后，由于管理幅度的扩大，省级政府宏观调控能力建议显得尤为重要。省级行政区政府对社会经济发展调控能力的大小将直接影响到省直管县改革的效果。而省级行政区政府调控能力不仅取决于省级行政区政府获取财政收入的能力，同时，也取决于省级行政区政府综合协调能力。即省级政府如何运用行政权力指挥、协调、监督县级政府的能力。为此，我们将选取地方财政收入与省级综合管理效率两个指标作为衡量省直管县实施条件中的省级调控能力指标。

    三、研究方法

    本文采用系统工程中的秩和比法，对全国大陆地区除直辖市和海南省以外的26个省级行政区的省直管县实施条件进行评价。

秩和比(Rank Sum Ratio，RSR)指行(或列)秩次的平均值，是一个非参数统计量，具有0～1连续变量的特征。在综合评价中，秩和比综合了多项评价指标的信息，表明多个评价指标的综合水平。其中，RSR值越大，表明越优。这种方法融古典的参数统计与近代的非参数统计于一体，兼及描述性与推断性。现已被广泛应用于多指标综合评价、统计预测预报、统计质量控制等方面。本文运用秩和比法在论文第四部分对全国26个省级行政区省直管县实施条件进行评价，其评价步骤如下：

    1.根据实际问题的需要选择综合评价所需要的指标，并确定所选指标是高优还是低优。所谓“高优”是指该指标值越大越好，对于该类指标按照从小到大排序。“低优”指标是指该类指标值越小越好，对于该类指标按从大到小排序。

    2.在确定指标是高优还是低优的基础上，对每个省级行政区所有指标进行排序，计算出指标排序的和，即求所有秩的和。并根据公式求出秩和比。

    3.根据所求RSR值确定RSR分布，以累计频率所对应的概率单位Probit为自变量，以RSR值为因变量，用最小二乘法确定回归方程：RSR=A+B×Probit。常用分档情况下的百分位数Px临界值及其相应的概率单位Probit值可查阅相关文献。

    4.根据RSR值及最佳分档准则， 结合合理分档数表对评价对象进行分档排序。并根据回归方程对各档之间的差异性进行显著性检验。分档原则是：每档至少两个个体，各档方差一致，各档之间具有显著差异性。

    四、数据来源与检验评价

    (一)数据来源

    根据本文建立的省直管县实施条件综合评价指标体系，对8个三级指标进行数据选取。其中，26个省级行政区的省域面积数据来自《中华人民共和国行政区划简册(2009)》。县市数量、人均GDP、地方财政收入、高速公路总里程等指标数据来自《中国统计年鉴(2009)》。高速公路密度由各省级行政区高速公路总里程除以省域面积得出。市场化指数取自中国经济改革研究基金会国民经济研究所樊纲等人编制的《中国市场化指数——各省区市场化相对进程报告》中的第五个报告。这一报告给出了2005年-2007年各省级行政区的市场化指数。

    对于电子政务水平这一指标，我们注重对省、县两个维度的考察，选取来自ITGov中国IT治理研究中心对中国电子政务发展水平的测评。这一测评选择的具体测评对象包括省级政府31个、省会/自治州以及2005年城市综合竞争力排名前30的城市44个、地市级政府/自治州/直辖市区县政府384个，以及全国2340个县级城市中近20%的抽样466个。

    省级管理效率的数据取自《世界经济年鉴2009-2010》中的《中国2009年31个省(直辖市、自治区)管理效率综合指数排名统计》。该指数从经济效率、结构效率、社会效率、人员效率、发展效率、环境效率六个方面对中国31个省市管理效率进行指数评价。

    (二)检验评价

    1.总体评价结果分析。通过对26个省级行政区省直管县实施条件的秩和比法研究，能够看出在我们选取的8个指标中，除省域面积和县市数量为低优指标外，其他指标均为高优。在此基础上，我们求出每个省秩和比的RSR值并进行排序(见表3)。

表3：26个省级行政区“省直管县”实施条件的RSR值及排序结果

注：()内为该省某一指标在所有省份中的秩。

 

    通过表3，我们可以根据秩和比值对各个省份的综合条件加以比较。RSR值是反映被评价对象相对优劣程度的指标，RSR值越大，说明被评价对象的综合条件越好。

    总体来看，26个省级行政区条件相差较大。其中，条件最好的浙江省和条件最差的新疆自治区的RSR值比为3.8：1。就排序而言，东部六个沿海省级行政区依次位于前列。其中，浙江省和江苏省的秩和比值都非常高，均突破0.9。这说明，这两个省级行政区实施省直管县的各项条件都相当优越。实践中，浙江省“财政省直管县和行政市管县的体制兼容，省直管县党政首长的制度安排，以及五轮扩权强县改革”都有力地推动了当地经济尤其是县域经济的蓬勃发展。扩权强县的“浙江模式”也一直在被其他省级行政区效仿。江苏是全国最早实行市管县的省份，地级市的承上启下作用极大地促进了苏南经济的发展。在2010年全国百强县评比中，江苏省最多，占到了28个。江苏省许多县级市的经济实力已经超过了苏中、苏北的省辖市。而随着县域经济的发展，这一体制已经制约了县域经济的发展，这些县市迫切需要省级政府下放与之经济实力相匹配的财政、行政权力。在此背景下，江苏省也在积极探索省直管县体制改革，并取得了一些积极成效。

    在评价结果中，广东省以0.8173的分值排名第三。根据《2010广东县域经济综合发展力研究报告》提供的数据，“2009年广东67个县(市)面积占全省81%，人口超过60%，GDP却只占18%，而财政收入不足10%，县域经济总量占全省比重严重偏低”。为此，广东也于2004年试行省直管县改革，改革包括行政体制综合改革试点和财政管理体制改革试点，并决定2011年将在全省21个地级以上市各找一个县进行行政体制综合改革试点。

    在评价结果中，排名后面的西北、西南各省级行政区，或是区域面积较大，或是社会经济发展水平相对较低、或是省级调控能力较差。其中，新疆自治区得分最低，只有0.2452，这也是由其特殊的地理环境和社会经济条件所决定的。

    整体而言，我国省直管县管理体制改革的实施条件是东部沿海省级行政区较好，西部及内陆省级行政区的实施条件相对较差。

    2.分档结果及评价分析。为了更为直观考察各省级行政区实施省直管县的条件，我们对其进行了科学分类。分类步骤为，先确定RSR分布(见表4)，计算出回归方程 =-0.5584+0.2120Y，其中K=26，R=0.9573。对个体进行分档。其次，根据最佳分档准则， 结合合理分档数表，经 RSR 值分析，对26个省级行政区进行分档，共分为六档(见表5)。应用ANOVA：F=79.6327，P<0.01；WELCH：F=96.4772，P<0.01。差异有显著性。六个档相差显著，即分为六档是适当的。

表4：26个省级行政区“省直管县”实施条件的RSR分布

RSR	ƒ	ƒ↓(R)	P	Y	RSR	ƒ	ƒ↓(R)	P	Y
0.2452	1	1	0.04	3.2493	0.5000	1	14	0.54	5.1004
0.2500	1	2	0.08	3.5949	0.5048	1	15	0.58	5.2019
0.2692	1	3	0.12	3.8250	0.5096	1	16	0.62	5.3055
0.2740	1	4	0.15	3.9636	0.5529	1	17	0.65	5.3853
0.3029	1	5	0.19	4.1221	0.5529	1	18	0.69	5.4959
0.3221	1	6	0.23	4.2612	0.6202	1	19	0.73	5.6128
0.3269	1	7	0.27	4.3872	0.6298	1	20	0.77	5.7388
0.3558	1	8	0.31	4.5041	0.6923	1	21	0.81	5.8779
0.4279	1	9	0.35	4.6147	0.7548	1	22	0.85	6.0364
0.4327	1	10	0.38	4.6945	0.7740	1	23	0.88	6.1750
0.4471	1	11	0.42	4.7981	0.8173	1	24	0.92	6.0451
0.4567	1	12	0.46	4.8996	0.9279	1	25	0.96	6.7507
0.4952	1	13	0.50	5.0000	0.9327	1	26	0.98	6.9600

 

表5：26个省级行政区的分档情况

分档	RSR	Y	省份
1	0.9279以上	6.7507～	浙江、江苏
2	0.7548——0.8173	6.0364～6.0451	广东、福建、辽宁
3	0.6202——0.6923	5.6128～5.8779	山东、安徽、湖北
4	0.4327——0.5529	4.6945～5.4959	河北、吉林、河南、宁夏、山西、湖南、黑龙江、广西、江西
5	0.4279——0.3221	4.6147～4.2612	内蒙古、四川、陕西、贵州
6	0.3029以下	4.1221～	西藏、青海、甘肃、云南、新疆

    对于表5中，26个省级行政区分档情况，我们进行如下评价分析：

    第一档(浙江、江苏)的省级行政区，其实施省直管县改革的条件最好。它们的管理幅度较小、经济发展水平较好、技术保障性强、省级政府管理效率较高。对于这两个省级行政区，中央政府应该鼓励其率先打破行政层级，在财政省直管县改革不断完善和取得阶段性成果的基础上向行政管理体制上的省直管县改革过渡，实现省直管县的行政管理体制改革。

    第二档(广东、福建、辽宁)的省级行政区，其实施省直管县改革的客观条件已趋成熟，中央政府应该鼓励它们进一步加大省直管县改革力度。

    第三档(山东、安徽、湖北)的省级行政区，它们的管理幅度较为适中、经济基础较好、技术保障中等、前期试点较为充分。这些省级行政区应该不断创造条件，渐进有序地推进省直管县改革。

    第四档(河北、吉林、河南、宁夏、山西、湖南、黑龙江、广西、江西)的省级行政区，占我们所考察的省级行政区数量的三分之一强。它们大都属于中西部地区、市场经济欠发达和不发达，实施省直管县改革的条件还不太成熟。中央政府应该允许这些省级行政区继续保留现有的地区行政建制。同时，在经济领域相对较强的县实施放权改革，等条件成熟后逐步扩大改革范围。或选择部分县进行省直管县改革试点，扩大自主权后，逐步实现财政上和行政体制上的省直管县改革。

    第五档(内蒙古、四川、陕西、贵州)的省级行政区，其存在的主要问题是省级行政区域面积较大及县市数量较多，经济基础较差、技术保障较低、省级政府的宏观调控能力不够。对于这些省级行政区，“既需要强县扩权，也需要在适当的时候，探索要素的积聚。对过小的县进行试点性的整合，减少县域数量”。待条件成熟并进行区划改革后方可推进省直管县改革。

第六档(西藏、青海、甘肃、云南、新疆)的省级行政区，其实施省直管县改革的条件较差、经济基础薄弱、省级财政能力较低、技术保障不足。这些省级行政区不宜过早推行省直管县管理体制改革。

    五、结论及对策建议

    根据评价结果，我们认为省直管县改革要因地制宜。对于条件成熟的省级行政区，中央政府应该鼓励它们突破行政区划，全面实现省直管县改革；对于条件不太成熟的省级行政区，应该积极创造条件，逐步实现省直管县改革；对于条件较差的省级行政区，应慎重实施省直管县改革。可以先试行“强权扩县”等强县措施，暂缓进行省直管县改革。

    省直管县管理改革是一项系统工程，“涉及经济管理体制、财政管理体制、行政管理体制等多个子系统”。改革相关配套措施不容忽视，如何调整行政区划、提高省级调控能力、合理划分省县两级政府事权、加强对县级政府的监管、加强县域经济合作等内容是省直管县改革中应该加以研究的重点问题。

    1.因地制宜、适时推进是省直管县改革的战略选择。我国是一个幅员辽阔、人口众多的多民族国家，由于各省级行政区地理、经济、自然环境的差异，“循序渐进”将成为省直管县改革过程中应当遵循的基本原则。并应坚持分类指导、循序渐进、选择试点等办法，不能搞“一刀切”。对于条件比较成熟的省级行政区，在财政省直管县改革基础上，应实行省直管县行政管理体制改革。并要进一步在人权、事权、财权、审批权等领域全面实行省直管县，县与地级市在行政管理上脱钩，市与县分治。对于少数民族聚居并实行民族区域自治且经济发展水平相对较低的地区，不宜过早推行省直管县改革。对于市场经济欠发达和不发达的省级行政区，应先在经济领域实行强县放权。等条件成熟后再逐步扩大强县扩权的范围，赋予经济强县更大的权限，逐步实现财政和行政体制上的省直管县改革。总之，各地在实施省管县体制改革过程中要立足于自身情况，根据各省级行政区经济发展水平、资源状况、区域交通等基础设施，采取不同的改革模式、改革步骤和改革进度。

    2.适当调整行政区划。对于大部分省级行政区而言，推行省直管县管理体制改革后，省级政府管理数量将急剧增加，管理效率将受到极大挑战。从长远来看，调整行政区划，适当划小省级行政区是解决省级政府管理幅度增大的重要途径。为此，国家应该根据区域经济发展的客观要求，结合政治与行政体制改革实际，科学、合理地调整省级行政区划。将一些规模过大的省级行政区进行适当拆分，增加省级行政区数量，减少省级行政区管理幅度，适当增加中央政府宏观管理幅度，逐步形成较为合理、完善的行政区划体系。

    3.加强省级政府宏观管理能力建设，提高管理效率。要切实转变省、县政府职能，合理划分省、县两级政府事权。省、县政府要在全面履行职责的基础上，重新调整权力关系、职能范围和管理方式，形成全面衔接、分工合理的职责体系。省级政府及所属部门要注重宏观指导，提高调控能力，注重履行统筹协调、规划发展、政策指导等职责；县级政府的职能定位应着力体现在县级基层政府的职责需要上，侧重于市场监管、社会管理、公共服务等方面。同时，省级政府要加快建立相应的管理和监督机制，高度重视和加强对县级行政权力的监督和约束，做到既要使扩权后的县级政府享有更大的决策权，促进县域经济的快速发展。又能使其保持在省级政府的有效监督之下，避免县域层面重复建设局面的出现。

    4.加强相关配套措施的研究与落实。省直管县体制改革是一个庞大的系统工程，涉及到省级政府的管理幅度、行政区划调整、地方政府的利益分配、人员分流、行政职能转变、区域经济发展等问题。因此，应加强对省直管县改革相关配套措施的研究与落实。如相关法律制度的健全与完善、理顺条块管理体制、加快电子政务建设等。

 

参考文献：

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