闫海/辽宁大学法学院 成琳/本溪市财政局
内容提要：转移支付是一种附条件的政府间财政资金转移，上级政府基于特定政策意图在某种范围与程度上指定资金的用途，下级政府须按照要求使用这些资金。我国专项转移支付的法制化是财税改革与财税法治建设的重要内容之一。我国立法应当建立科学的专项转移法律体系，进一步规范专项转移支付的项目设立，提高专项转移支付运作的透明度，健全专项转移支付的监督框架。
关键词：转移支付 预算法 法制化
转移支付分为一般性转移支付和专项性转移支付：前者通常以公共服务均等化为宗旨，以保证各级政府正常运转和经济社会稳定为目标；后者则是一种附条件的政府间财政资金转移，上级政府基于特定政策意图在某种范围与程度上指定资金的用途，下级政府须按照要求使用这些资金。如果说转移支付目的在于增强受方提供某一种或几种公共产品的能力，运用专项转移支付通常会更直接有效，意识性掺杂更加明显，更具有政策性和福利性。我国专项转移支付制度存在较多争议，减少专项转移支付的规模是财税体制改革中的共识之一。但是我们认为，专项转移支付制度对突发事件的快速支持、对民生及“三农”的资金支持、对弱势群体的扶助、对特定行业的发展都起到了不可否认的作用，因此为专项转移支付建章立制，运用法律工具予以规范，才应当是我国财税体制改革的重点。
一、构建专项转移支付的立法体系
1994年我国分税制改革启动，财政部出台《实行“分税制”财政体制后有关预算管理问题的暂行规定》(财预明电字第4号)，第二条关于预算编制问题中指出，当年中央预算支出包括中央对地方的专项拨款补助支出；当年地方预算收入包括中央财政专项拨款补助收入；当年地方预算支出包括对下级财政专项拨款补助支出等。其中专项拨款补助即为专项转移支付，因此该规定为我国专项转移支付最早的较为正式的规范性文件。1995年全国人大颁布实施了《预算法》，国务院于同年发布《预算法实施条例》，以法律法规的形式确立了预算编制及执行中关于专项转移支付的有关规定。但是，上述规定较为笼统，对于专项转移支付的规范作用较为有限。为实现中央对地方专项拨款的规范化、科学化管理，依法行政，提高财政资金使用效益，充分发挥专项拨款的宏观调控和导向作用，促进地方经济建设和事业的发展，依据《预算法》的有关规定，结合建立公共财政的需要，财政部于2000年发布了《中央对地方专项拨款管理办法》(财预[2000]128号)。该部门规章分为总则、专项拨款的申请与审批、专项拨款的分配与使用、专项拨款的执行和监督管理及附则等五章，对专项转移支付制度的予以较为具体的规定。除上述综合性的法律法规以外，还有一些政策性规章、管理办法规定一些具有较大宏观调控意义的项目资金。例如，《边境地区专项转移支付资金管理办法》(财预[2006]62号)规定，从2006年起我国将边境地区转移支付从均衡性转移支付划出，调整为专项管理，又如《中央财政整顿关闭小煤矿专项资金管理办法》(财企[2009]175号)、《中央财政促进服务业发展专项资金管理办法》(财建[2009]227号)等都规定某一类专项转移支付资金申请办法、测算公式、监督检查办法等内容。此外，2003年最高人民检察院针对专项资金挤、占、挪、留、贪等犯罪行为还出台《关于挪用失业保险基金和下岗职工基本生活保障资金的行为适用法律问题的批复》，指出，“挪用失业保险基金和下岗职工基本生活保障资金属于挪用救济款物。挪用失业保险基金和下岗职工基本生活保障资金，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员，应当依照刑法第二百七十三条的规定，以挪用特定款物罪追究刑事责任；国家工作人员利用职务上的便利，挪用失业保险基金和下岗职工基本生活保障资金归个人使用，构成犯罪的，应当依照刑法第三百八十四条的规定，以挪用公款罪追究刑事责任。”
总之，我国专项转移支付立法较为滞后，各级政府财力分配在很大程度上取决于接受方政府与支付方政府间的讨价还价，专项转移支付尤甚。各级政府“跑部钱进”的能力决定拨款额度，支付的随意性较大，难以真正地实现平衡财力、公平分配。因此，我国专项转移支付应遵循法制化的原则，强化相关法律法规建设，进一步规范和引导专项转移支付运作。2003年颁布的第十届全国人大常委会立法规划将《财政转移支付法》列为二类立法，即研究起草、成熟时安排审议的法律草案，由国务院协助全国人大预算工作委员会完成。2008年颁布的第十一届全国人大常委会立法规划却将该法排除在外，主要原因是政府职能转变不到位，政府间支出责任不清晰，政府统计体系不完备，既得利益刚性等因素的制约。我们认为，规范专项转移支付迫在眉睫，建议先由财政部在《中央对地方专项拨款管理办法》的基础上制定《财政专项转移支付办法》，对前者的使用范围由中央对地方扩大至各级政府，将针对专项拨款的管理扩充至专项转移支付的全过程。在《财政转移支付法》制定正式启动后，将原则性的规定以专项转移支付专章的方式纳入，再由国务院出台《专项转移支付条例》，从而建立符合财政法治要求的专项转移支付法律体系。
二、规范我国专项转移支付项目设立
目前的法律、法规和相关规范性文件都没有对专项转移支付的具体种类予以具体划分及规范，导致我国专项转移支付项目设立有着较大的主观性。前任国务院审计署审计长李金华指出，“中央转移支付中，一般转移支付占的比例太少，大量是专项转移支付，可现在到底有多少专项转移支付、有多少项目，在中国，可能没有一个人搞得清楚。”例如，2009年我国中央财政对地方的专项转移支付多达200多项，它几乎覆盖了包括教育、卫生、农林水、公检法司狱、环境保护、商业流通等各个领域。就中央而言，它对地方的专项转移支付中有相对的具体管理办法的只有70%。《2010年中央预算执行情况审计报告》显示，“2010年，在中央转移支付总额2.73万亿元中，专项转移支付为1.41万亿元，再加上一般性转移支付中有明确用途的2622.2亿元，共计有61.7%的转移支付是有规定用途的，这一比例虽然低于2009年的62.54%，但比2008年提高8.3个百分点。专项资金设置交叉重复、部门多头管理和分配。按现行办法，有些用途类似的专项资金，涉及多个管理部门和多个项目。由于监管未形成合力，加之资金拨付链条长，此次审计的90个县发现多头申报、套取和挪用财政资金等问题金额3.32亿元。此外，至2010年底，90个县专项转移支付总额的20%计116.27亿元，未及时安排使用。”
针对专项转移支付的资金支出结构凝滞化、专项转移支付资金项目的安排相对分散化、重点不突出等问题。专项转移支付立法应当规定政策意图和事权划分的原则，清理和压缩现有的专项拨款项目。这样，应该由地方政府承担的项目，不应与之设立专项转移支付项目。专项转移支付的设立，可以由政府部门提出，但一定要通过人大审查批准，人大可以设立专家论证委员会对备选项目进行严格的评审和筛选，彻底改变目前听由每个政府部门自行取决的做法。上级有关部门应有对用款方给予指导和监督。按照政府收支分类科目的规定，对专项转移支付进行分类管理，对于支付数额大、涉及民生多的一些项目要重点整合。在整合和搞清各种类专项的审批管理、使用效益等情况的基础上，较为客观的评价各类得专项转移支付资金所存在着的必要性、规模上的合理性和整合的可能性。上级政府在安排每年度的专项转移支付资金时，应该充分考虑产业投向、对拨款目标的引导、对弱势对象的扶持，发挥财政专项转移支付资金“枪头之铁，刃上之钢”的效应作用。同时要进一步注重资金的高效整合，尽量的压减不合时宜或者是效益低下的专项转移支付资金，合并扶持对象相近的专项转移支付，进一步增强集中专项财力办好事、办大事、办实事的能力。尽量减少部门行业的多头管理及专项资金的“雨点漫天”。提高财政资金的高效率和政策的高效能。
三、提高专项转移支付运作透明度
专项转移支付具有无偿性，可以说是块“诱人的牛排”，如果其制度缺乏透明度，势必会产生一些较大的问题。目前，在整个专项转移支付的申请、批复一直到执行的过程中，受人为因素和主观因素的影响都是比较大的。某些政府从本身的政绩和本地区、本部门经济利益出发，缺乏实事求是的工作态度。再加上对于专项转移支付资金没有一个合规的申请与分配标准。这就使得地方政府会以各类借口和原因，尽量多的占取上级的专项转移支付资金来，造成“跑部钱进、多哭多奶”的现象。这也为任人唯亲、贪污腐败等违法犯罪行为提供了温床。每年度，政府向人大递交的预决算报告相对粗略，在预决算中缺乏对转移支付信息的详细公开，当然也没有做到对专项转移支付资金的彻底公开，以致人大这一主体对专项转移支付具体实施的实际情况不甚了解，就更上升不到行之有效监督的层面上来了。
“阳光是最好的消毒剂，灯光是最有效的警察。”政府的财政专项转移支付资金的来源大部分是纳税人所缴纳的税款，纳税人具有知晓财政资金具体用途的权利。透明是公共财政的基本理念之一。2007年《政府信息公开条例》第二章第十条第四款明确地指出，“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；国民经济和社会发展统计信息；财政预算、决算报告等。”我们认为，在专项转移支付的立法中应该加入透明度的相关元素，甚至将公开透明确立为专项转移支付制度的一项最基本原则。具体而言，专项转移支付的计算的方法、运用的公式、支付的具体程序、专项拨款的项目和金额等等的信息都应当快捷合理的渠道向大众公开。其中对于专项转移支付分配方法的透明，是专项转移支付透明化的具体保障。立法应当在保障体现专项资金福利性、社会保障性及解决地区间具有外溢性的公共服务(包括产品)供给问题的前提下，建立较为严格的专项资金审查与准入机制，对专项转移支付的项目设立进行严格地限制，在设置和决策前要对其实际情况做以调研，并对其可行性和可持续性进行充分的论证。避免项目交叉，矫枉过正。专项资金的数额应通过标准化、公式化的计算算出。在公开专项资金支付细节的同时，应将这种行为和意识上升到法律的高度，以便操作时有法可依，监督时有法有力。
四、健全专项转移支付资金的监督框架
由于专项转移支付的审批与分配过程透明度不高，对专项转移支付需求性的实际情况了解不够，导致对资金整个核拨过程难以完全地掌控与了解，这就使得资金拨付之后的流程、去向及运用效益相对缺少较为有效的跟踪机制来监督。相当部分的专项转移支付的资金拨付之后处于几乎失控的状态，形成各种违法违规行为与腐败现象的温床。目前在我国，不止是财政部门拥有专项转移支付的拨付权，从财政部门以外的部门对其下级部门也都享有专项转移支付资金的拨付权，缺乏一个法定的、统一的、专业的机构专项转移支付进行系统地规范与管理。我们认为，专项转移支付立法应当确立一个纵横交错、内外结合的专项转移支付资金监督框架。
第一，上级政府与财政部门的纵向监督。上级政府与财政部门是被支付主体的资金来源与主管部门，上级的府和财政部门的监督直接且有效。加强财政部门的监督可以对专项转移支付资金的政策性和时效性进行把关，确保及时到位、金尽所用。立法应要求将专项资金尽量的编入年初预算，以便于统一的管理。财政部门可以定期或抽样的形式来检查和监督指标文件的下达情况，在源头上就对专项转移支付资金进行有效监督，实行专款、专户、专人、专账以保障专项资金不被挪、占、卡。我们建议成立专门的部门或委员会来行使专项转移支付资金的拨款权，财政部门不再享有完全的资金拨付权。同时，财政部门的执行权与监督权相互独立，以确保具体的项目发挥预期经济调控效果和社会公共效益。
第二，各级人大与审计的横向监督。在宪政国家里，监督财政是议会的一项传统的权力，是议会控制政府的一项主要手段。赋予议会的财政权既是基于权力的分立与制衡，更是基于人民主权的宪政原则。在我国，人大是基于“一切权力属于人民”的权力机构，应当切实履行监督职责，变过去的形式监督为实质监督。“财政转移支付法重在公共财政支出民主。”立法以应当建立人大及其常委会为主体、各级审计部门为补充的专项转移支付的横向监督框架。各级行政机关在向人大做预决算报告时，应当将转移支付的情况详细汇报，进而对财政专项资金的支付行为做以管理和监督。同时，也要加大对专项资金的审计力度，审计部门应当将专项转移支付中的违法违规行为向社会通报。各级审计部门的监督可以采用日常监督与不定期抽检结合的方法来监督本级或下级对专项资金的使用情况，通过各级审计部门的监督，及时纠正专项资金的管理与使用中存在的问题。
第三，人民群众的外部监督。除了各个部门和监督机关对专项资金的内部监督以外，人民群众的外部监督也是专项转移支付监督框架的重要组成部分。首先，我国专项转移支付的每一个环节都应当通过各种形式及时、准确地向社会各界进行公开，赋予公众充分的知情权。其次，立法中应保障人民群众对专项转移支付中违法违规行为的批评、举报权。
五、结语
近些年来，随着各级政府出台的相关规范性文件出台，专项转移支付立法已经有了较大的改观。但是，也要清醒的看到，作为法制较为健全的发达国家，我国对专项转移支付制度还较为单薄，起步较晚，改革的成就相对不大。随着财政法治化进程的不断深入，对专项转移支付立法的深度、广度都提出了更新、更远的要求。建立、健全专项转移支付法制是我国政治、经济民主化建设的重要内容之一。
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