北京师范大学
内容提要：中国的财政体制总体上具有分权的特点，但是具体到财政收入和支出，以及财权和事权的划分，又表现出复杂的分权和集权相混合的特征。本文从财政制度与政治体制之间的关系、政府间分权和政府与市场间分权、财政体制的财权与事权划分等方面入手，分析了中国财政分权的特点及其影响。
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关键词：财政分权 财权 事权 中国式分权
和西方国家的财政分权相比，中国的财政分权具有自己的特点。这主要源自两方面的原因，其一是财政制度所依附的更大的政治行政制度的差异，比如政治上是否具有联邦主义特征，地方政府在国家政治结构中的地位等；其二则是财政分权的目的或初衷不完全一样。本文论述了中国财政分权的特点，及其相应的影响。
一、非“联邦主义”体制下的财政分权
从经济学的角度来看，中国和西方国家都表现为某种形式的“财政分权”（fiscal decentralization）。但是从政治学的角度来看，中国并不具备严格意义上的西方国家，特别是美国那样的联邦主义（federalism）。在国外有些文献中，“财政分权”和“财政联邦主义”（fiscal federalism）往往具有类似的含义，这是因为在很多西方国家，经济上的财政分权一般是政治上的联邦主义架构下的一种自然的财政制度安排。严格说来，“经济学中的联邦主义和政治学的联邦主义并不相同。政治学的联邦主义是一种政治体制，在这个体制下有一部宪法来保证中央政府和各级地方政府都拥有一定程度的自治权。而从经济学意义上讲，几乎所有国家的公共部门都或多或少的是联邦主义的，因为几乎所有国家的公共部门都包含不同层次的政府，它们都提供不同层次的公共服务并拥有某种程度的决策权，尽管这并不一定有宪法或相关法律的保障”（吕炜，2005）。
西方国家（以美国为典型代表的联邦制国家，但是英国、法国等单一型国家则与美国又有所不同）的财政分权是在宪法或者行政架构的框架下进行的，往往是先有行政分权，再有与行政架构相对应的财政分权。无论是财政分权还是行政分权，都是为了合理划分各级政府的权限，根本目的在于维护各级政府在各自辖区内主权的相对独立性，兼有让基层政府更好地提供公共品，改善公共品的提供效率，响应地方选民需求的作用。而且在西方各国早期的政府间财政关系中，地方政府基本上都处于主导地位，这主要是因为很多国家“王权弱小、王国与领地之间战争不断……分散化的财政体制有助于保护地方政府的地位，限制联邦政府的权力”（吕炜，2005）。以美国为例，从各种数据来看，美国都是一个分权化程度很高的国家，这种分权既包括横向的立法、行政和司法之间的“三权分立”，也包括纵向的联邦和州之间的分权。美国在建国之初的13个独立邦只是因为反对英国殖民者的统治才成立了一个基于《邦联条例》的联盟（邦联），因此美国的建国史是先有各州后有联邦（任东来，陈伟，白雪峰，2005）。美国同时存在联邦宪法和州宪法，联邦宪法规定了哪些权利属于联邦政府，除此之外的权利都归地方政府所有。在州宪法不违背联邦宪法的前提下，各州享有高度自主权。由于人的有限理性导致联邦宪法事先明文规定的属于联邦政府的权利是不完备的，因此州政府拥有了实际意义上的剩余控制权。限制政府权力，维护个人和市场权力，限制联邦政府权力，维护地方政府主权，这些都是美国的宪法和行政架构设计中的关键要素。
因此从上述内容来看，中国的财政分权和西方国家的财政分权有很大差异。首先，中国政治体制中的“省”与美国的“州”不同，省的权力并不是来自法律的规定，而是来自中央政府的授权（Lieberthal，2002）。虽然中国历史上长期存在着地方割据的“诸侯势力”，但是中央集权一直是主要特征。中国的中央政府和地方政府之间是一种委托——代理关系，地方政府是中央政府在地方的“派出机构”，而美国的州政府和联邦政府之间类似一种“合伙关系”。而且对于中国而言，这种“并无宪法或相关法律的保障”而衍生出的经济上的分权还源自另一个理由：中国的幅员和人口过于广大，不采取经济上的分权，中央政府根本不可能处理如此繁多的经济事务。
正如有些学者的那样，中国财政分权改革的目的要么是分担中央政府改革的风险（周振华，1999），要么是适应更大的经济体制改革的需要（杨志勇，杨之刚，2008），或者是为了缓解政府的财政压力（吕晨飞，2007）。因此，财政制度的改革就不具有独立性，而是具有很强的依附性。财政体制上的分权一方面要为整个社会政治、经济体制的转轨服务，另一方面它本身也是政治、经济转轨的一部分。因此，中国的财政分权在改革的过程当中就会受到更多的外部约束，分权改革本身不仅仅是一个经济学问题，也是一个政治经济学问题（吕晨飞，2007）。在总体上体现为分权的改革进程中，有时候也会出现停顿甚至集权的倾向。一个典型的例子就是1994年开始的分税制改革既有分权的成分，又有集权的成分。
二、政府间纵向分权和政府与市场间分权
从广义的概念来看，分权应该包括三个层面的含义：既有政府向市场的分权，也有政府之间的纵向分权以及政府之间的横向分权[①]（吕晨飞，2007）。我国解放后长期实行的计划经济体制扼杀了社会微观主体的积极性，扭曲了资源配置效率，因此1978年开始的改革开放就是为了要求政府赋予市场更多的权力，以便调动微观经济主体的积极性。具体到财政体制上，就表现为政府向市场的分权一直在稳步推进，比如企业收入占国家财政收入的比重持续下降。吕晨飞（2007）认为，“政府向市场的分权改革一直在稳步推进”，但是笔者对此持怀疑态度。如果我们用财政收入占GDP的比重这一指标来衡量政府在经济中的干预程度就会发现，从1978年到2006年，这一指标正好构成了一个U形曲线，而1995年恰恰是这条U形曲线的拐点。这就意味着1994年分税制改革之后，政府在经济中的干预作用日益增强。这也印证了近年来学界对“国进民退”问题的热烈讨论。
接下来再看另一方面的分权，即政府之间的纵向分权。和政府与市场之间的分权相类似的是，政府之间的分权也一直处于摇摆不定的状态。比如20世纪80年代初，为了调动地方积极性搞活经济，中央政府通过包干制改革赋予地方许多自主权，缓解自身财政压力。包干制一方面具有激励作用，另一方面也使地方政府具有强烈的将税收收入转移到预算外收入的动机，导致中央赤字增加。因此，中央政府只好通过强制的行政权力，在1994年推出分税制改革，强行将部分事权下放，将财权上收。如果用各级政府财政收入占全国财政收入的比重这一指标来衡量中央和地方政府之间的分权程度可以发现，恰恰是在1994年的时候，中央财政收入占比一跃超过了地方财政收入占比[②]。就具体的财政收支来看，1994年的分税制改革以及2002年的所得税调整都是具有财政集中性质的改革，从收入方面来看似乎具有集权的特点。但是在支出方面，地方政府一直承担了大部分公共支出责任，这就又具有分权的特点。结合有关政府和市场之间分权程度的分析可以发现，1994年的分税制改革总体上具有集权的特点，这体现为政府在经济中的地位有所加强，而中央政府在各级政府中的地位也有所加强。因此，政府之间的纵向分权也是不稳定的“处于非均衡状态”（吕晨飞，2007）。对此，吕晨飞（2007）从“市管县”与“省管县”之间的政策摇摆为视角，对政府间纵向分权的非均衡性进行了精辟的分析。其实，从“市管县”到“省管县”的摇摆可以看出一个有趣的现象：当某一级（或某一地）政府被重视，需要激发其积极性的时候，该级（或该地）政府就由更高级别的政府直接管理，以此绕开其原来的上级政府的种种束缚。类似的例子还有重庆脱离四川省的管理，升格为直辖市直接归中央政府管理。
三、混乱的事权划分与清晰的财权划分
周黎安（2008）指出，中国各级政府之间具有高度的“职责同构”特征。也就是说，各级政府的机构设置大体相同，每一级政府都履行类似的政府职责，除了外交、军事、发行货币等权力排他性的归中央政府所拥有以外，各级政府基本上都承担了经济发展、治安、教育、卫生等其他职责。为了便于上下级政府在履行某项政府职能时，向下能做到指令传达畅通，向上能做到工作汇报便捷，各级政府的机构设置具有高度的“同构性”，即一种“上下对口，左右对齐”的局面（周黎安，2008），某一级政府的职能部门都能在其上级政府和下级政府找到相应的“对口单位”。
尽管中国各级政府具有高度的“同构性”，但是这并不意味着中国政府间事权划分是清晰的。Lieberthal（2002）就曾用一个假想的某县能源局的例子，描绘了中国政府间混乱的工作汇报路线——用作者的术语来说，是一种“矩阵混乱的条块关系”。因此，和财权划分相比，中国的政府间事权划分是混乱的。毕竟在分税制体制下，中央政府和地方政府根据分税制的安排，分别享有各自的税种，而在事权划分上，各级政府几乎都承担类似的责任，很难说得清哪一个事权是哪一级政府的排他性责任。对此，刘尚希（2010）提出了一种新的理解政府间事权划分的思路。他认为，政府间的事权划分有两种维度，除了常规理解的按照不同政府责任在政府间划分事权的方法以外，还有一种是按照事权构成要素在政府间划分事权。也就是说，从政府职责来看，包括国防、外交、发行货币、发展经济、提供教科文卫等公共服务多种责任，具体到每一项职责，又包括决策权、执行权、监督权和支出责任等不同的事权构成要素。将某一具体的政府职责的不同事权构成要素在政府间划分，就是上述的第二种事权划分方法。从这种视角来审视中国的政府间事权划，可以发现，虽然各级政府存在“职责同构”特征，但是几乎所有政府职责的决策权都归中央政府所有，而执行权则归地方政府所有（刘尚希，2010），监督权往往是中央政府考核地方政府的“尚方宝剑”，而支出责任通常是中央政府和地方政府共同分担的。或者在某些时候，支出责任更多地体现了上级政府通过行政权威 “转嫁”给下级政府的“包袱”。
与之相对，西方国家的事权划分是按照职责内容确定各级政府边界，这有点儿类似于常见的从上往下纵向“切蛋糕”的方式。而中国的事权划分主要是将同一职责的不同事权要素在政府间划分，就好比水平的“削蛋糕”。这就出现了一个悖论：既然各项政府职责的决策权基本上都归中央政府所有，这就意味着中国的集权程度很高。但是另一方面，之所以要将几乎每一项政府职责的执行权转移给地方政府，说明中央政府对地方政府的依赖性很大，缺乏地方政府的支持，中央政府空有决策权几乎无法成事。一个典型的例子就是，中央政府的许多政策出台后，都要由中央领导人召集地方政府负责人开“动员会”，增强共识，分解目标，切实行动。比如2008年为了应对金融危机提出的“保八”目标，2010年为了实现节能减排目标等。刘尚希（2010）进一步分析指出，这是因为中西方政治体制的差异所致。西方国家，特别是联邦制国家，地方政府的自治权很大。因此，政府间事权划分可以按照“切蛋糕”的方式将不同职责的所有事权要素都赋予某一级政府，某一级政府可以独立地行使从决策、执行到筹措资金的各项事权要素。而中国的地方政府几乎没有自治权，因此中央政府可以通过行政指令拥有几乎所有政府职责的决策权。另一方面，中国的幅员辽阔以及政府间层级过多又导致中央政府的决策必须依赖地方政府执行，这样才能真正使政策变成行动。周黎安（2008）将中国的政府间关系概括为政府组织间的“行政逐级发包制”，也就是说，层级越高的政府越具有制定政策的权力，但是具体实施和履行则层层转包给下级政府。此外，“中国式分权”所具有的政治集权下的经济分权特征又必然意味着中央政府通过行使监督权来考核地方政府，决定地方官员的晋升，同时事权的支出责任又因为经济分权而由中央和地方共担。
在利益分配格局中，中央政府具有行政层级上的优势，因此分税制改革将主要税权和财力都配置给了中央。但是在风险分担格局中，地方政府具有优势，而这种优势也是地方与中央讨价还价博弈的筹码（刘尚希，2010）。尽管中央政府可以通过行政指令出台政策并层层“下压”给地方政府，但地方政府可以利用各种风险事件或潜在的风险可能推脱抗拒，最终将政策的执行成本转嫁给上级或中央政府。比如Lieberthal（2002）就指出，“虽然中央知道省不能直接拒绝中央的命令，但双方都明白，通过拖延和‘不幸事故’，省很可能使中央放弃其计划”。而地方政府拥有的这些可以用来讨价还价的风险或潜在风险，恰恰来自于其拥有的信息优势，或者说中央与地方的信息不对称。这其实类似一种预算软约束的环境：由于政府不可能也不应当破产，因此地方政府可以以财政危机、民意等拖延、抗拒上级的指令，逼迫上级政府买单。之所以造成这种局面，还是由中国的面积广大、政府层级过多带来的信息不对称所致。
四、“中国式分权”的影响
和俄罗斯等转型国家采取的激进式的分权改革不同，从20世纪80年代初开始的中国财政分权改革是在不打破既定的总体政治框架结构下进行的内部改革，是一种在大的组织下从内部模拟的一个市场激励（王永钦等，2006）。这和前面所说的中国财政分权的特点直接相关，也就是说，中国的财政体制改革从来不是孤立的，财政体制的改革总是依附于更大的政治体制改革而行动的。换言之，政治体制型构了财政体制的特点。一系列的对中国与俄罗斯两个转型经济的对比研究表明，中国的经济改革之所以较俄罗斯更为成功，在于中国实现了一种独特的“中国式分权”，即一种政治集权体制下的财政分权。这种分权改革比较成功地做到了激励地方政府竞争这一目的，但是在地方政府之间以及中央和地方之间的协调还远远不足（王永钦等，2006）。这是因为中国的财政分权改革并没有打算也没有能力能够同时处理好政府间的纵向分权、政府间的横向分权以及政府与市场的分权这三种关系。要理解这一点，必须将中国的财政体制方面的改革和其所受的政治结构的制约联系起来。财政体制上的分权一方面要为整个社会政治、经济体制的转轨服务，另一方面它本身也是政治、经济转轨的一部分。当政治体制没有采取激进式的改革模式的时候，其所依附的财政体制也只能采取渐进式的、修补式的改革。以1994年开始的分税制改革为例，分税制使地方政府获得了更大的资源配置权，但是也面临着更大的财政压力。中央政府通过行政上的强制权力将相当一部分支出责任转移给了地方，分散风险与转移财政压力都是中央政府进行分权化改革的动机（周振华，1999）。20世纪80年代中期价格补贴费用、义务教育经费等支出责任都从中央转移给了地方。1978年-2005年，中央支出项目的比重从47.4%下降到25.9%，地方政府支出项目的比重则从52.6%增加到74.1%。地方之所以愿意承受这种财政压力，必然可以通过某种途径获得收益。这种增收的途径来自于分权化过程中地方所拥有的许多不可合约或未合约权力，比如通过对本地产品提价来增收，通过建立新企业扩展自身收入，通过减免税藏富于本地区，通过大力招商引资来壮大地方经济实力，通过土地批租等形式开辟财源（周振华，1999）。最终，通过提高本地的GDP数字来获得中央的垂青，从而得到晋升的机会。
王永钦等（2006，2007）、张军等（2007，2008）从组织激励的角度考察了中国的分权改革成功的原因。根据他们的解释，中国的财政分权改革之所以很好地调动了地方政府的积极性，有效地激励了地方政府参与竞争，主要是因为在中国特殊的政治体制下，相对绩效评估几乎成为唯一可以使用的激励手段：中央政府根据地方政府的GDP增长情况来考核官员的努力程度，以此决定提拔和晋升。各地方政府长官，特别是在省一级政府层面上，都在为获得晋升的机会而努力抓GDP。因此，政治上的人事任免权高度集中制就产生了一种强激励效果，其正面作用是各地方政府在这种强激励下有高度的积极性去做大做强当地经济。
由于政治组织采取的是一种相对绩效的考核标准，因此有时候即使自己做的不够好，但是只要能比其他地方政府做的好或者能把其他地方政府“拉下来”，就可以显得自己做的“相对较好”。这种标尺竞争的一个后果就是，各个地方政府之间竞相采取“以邻为壑”的手段，从而形成比较严重的市场分割（严冀，陆铭，2003）。因为分权实际上是激励增长的，在这种体制下，政府就会把经济增长以外的事情都交给市场，进行市场化改革（王永钦等，2006）。地方政府的主要精力都花在如何能在短期提高GDP这一目标上，自然不会有精力去提供那些有利于本地居民的公共服务，比如教育、医疗、环境保护、社会保障等。
Tsui和Wang（2007）认为，中国的政治集中制是一种纵向控制的科层体系，它在保证传达和行使中央政府政令的同时，也产生了一定弊端——在依靠纵向控制向下级政府下达指令、计划时，每一级政府为了保证完成任务，都会层层加码，导致指令、计划滚雪球般地最终全部转嫁到最基层政府。因此，中国式分权也导致越分权基层政府财力越困难，被摊派的任务越多的情况出现。
各种制度设计，从家庭联产承包责任制，到财政包干，再到分税制，归根结底也是为了解决委托代理关系中的激励、信息问题。中国的财政分权制度在促进经济增长方面可以说起到了很好的激励作用，但是包括财政分权在内的经济体制改革造成的不利影响却不是经济体制本身所能解决的。因为政府是一个多任务的组织，各种目标往往互相冲突（王永钦等，2006）。正在兴起的从“政府管理”到“政府治理”的政府改革也许是一个纠正制度失灵的有效方式。
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