中国人民银行怀化市中心支行

    内容提要：湖南“省直管县”财政改革包括实行省以下分税制财政体制和省级财政直接管理县级财政。本文通过对怀化辖区内的农业、工业大县和民族自治县的典型调查发现，要顺利推进湖南“省直管县”财政改革，特别需要关注新旧财政体制如何转轨、如何科学确定收入基数、财权、财力与事权如何匹配等五大问题，并提出了建立省级集权适度、市县分权相辅的新财政体制、科学合理确定收入基数、根据事权合理划分财权、财力等政策建议。

    关键词：“省直管县”  财政改革  政策建议

    2010年，湖南省正式实行“省直管县”财政改革。一是实行省以下分税制财政体制，将地方收入划分为共享收入和固定收入，其中增值税、营业税、资源税实行省、县市25：75分享，（中烟公司、华菱集团增值税，高速公路、铁路建安营业税为省固定收入）；所得税仍实行省、县市30：70分享；其余地方收入全为地方固定收入。二是实行县市财政体制直接与省财政联系，省直接核定收入计划，下达财政资金，进行资金调度，办理财政结算，县市的收入划解和债务还贷也直接和省里办理。根据改革的内容和要求，通过对怀化辖区内的农业、工业大县和民族自治县的典型调查发现，要顺利推进湖南“省直管县”财政改革，特别需要关注以下几个问题。

    一、新旧财政体制如何转轨的问题

    省以下分税制财政体制改革，就是为了实现省级政府能集中统一配置辖内财政资源，实现县域之间公共产品分配均等化。以某县为例，如运行新的财政体制，以2009年推算数的相关收入数据为基础，该县上划省增值税等收入2325万元，省下划该县金融保险营业税等收入1026万元，净上划省级收入1299万元，占该县当年地方一般预算收入的5%；如运行旧的财政体制，该县级财政2009年上划省财政原体制上解、税务经费上解等10个项目共计1262万元，上划市财政城建税、农业税价差上解等14个项目共计690万元，共占该县当年地方一般预算收入的8%；如新旧体制同时运行，该县需要上划收入3251万元，占该县当年地方一般预算收入的13%。实行“双轨制”财政体制，会加重县级财政的上缴任务，并没有实现省以下具有实质意义的分税制改革。

    根据我国分税制改革的实践，借鉴国外先进的集权经验，省以下分税制财政体制改革，应实行省级集权适度、市县分权相辅的模式。省级高度集权，市县没有自主权，不能调动市县的积极性，经济效率不高，阻碍了市县经济的发展；过度分权，省级不能集中财力，导致省级调控能力削弱，加剧县域发展不平衡。一是要清理原体制中县级财政上缴项目，取消县级财政对省财政的体制固定上解、专项上解等项目。二是要根据行政管理权的变化情况，规范县级财政对市级财政的专项上解项目，要与市对县管理的事权相匹配，或省级转移与市级事权相匹配的财力，全面取消县级上解。三是对省、市县共享税的税种、比例要通过准立法的程序规范，并保持相对稳定，变更共享比例，要经法定程序授权，以确保县市财权不受侵蚀。

    二、如何科学确定收入基数的问题

    根据湖南省的改革方案，将以2009年1至10月的实际完成数为基础，推算全年完成数作为基数，县级财政上划省财政的收入大于省财政下划收入的差额，作为基数返还县市，反之，就要作为基数上划省级。收入基数成为了影响县级财权的一个重要因素，主要有以下几个问题：一是重点税源企业因突发事件影响收入基数，如某县重点税源企业受金融危机影响，2007年实现增值税4820万元，2009年只实现1600万元，减少3220万元，如果按正常经济环境，理论上减少增值税达9053万元，也导致该县增值税2009年减收1200万元，对收入基数的影响较大。二是异地征收的本级收入影响收入基数，如水力发电企业，税收收入涉及到多个县市，只在一个县市入库，其余县市实行结算返还的办法，就不能体现收入，该县2009年应入库水电企业增值税252万元，由市财政结算返还，影响了收入基数。三是市级集中入库影响县级收入基数，距离市区较近、市级垂直管理的企业，实行市级集中入库，如2009年该县烟草公司所得税，移通、联通企业营业税，都是由市公司直接入库，影响该县收入基数471万元。

    湖南“省直管县”改革的基本原则也是实行存量不动，增量调整，即“基数+增长”的模式。基数越大，存量越大，省对县市的返还越多，同时，基数越大，省对县市的收入任务越重，扣减财力的风险也越大。一是要科学合理、事实求是地确定基数，对于重点税源企业因受突发事件的影响，在基数期间严重偏离了正常收入，由县级政府提出申请、有关部门进行基数评估，再确定基数。二是要根据《营业税暂行条例》等现行的税收征管规定，准确确定纳税地点，如纳税人提供应税劳务应当向其机构所在地或者居住地的主管税务机关申报纳税。未能实行的，应由其机构所在地或者居住地的主管税务机关提供基期应纳税额，作为确定基数的依据。三是鉴于财政体制设计的“基数+增长”激励措施在达到临界点之后就丧失了帕累托改进的效应，随着时间的推移会弱化的情况，必须弱化存量的理念，分类确定不同的基数比例，防止为基数而不择“增收”的现象，尽早谋略逐步退出及科学的替代办法，防止县级财政陷入“基数+增长”的体制怪圈。 QQ黑客网,免费qq刷钻软件,QQ空间相册密码破解，qq非主流 QQ黑客基地，盗QQ qq游戏网，刷qq游戏欢乐豆教程，免费刷QQ游戏欢乐豆

    三、财权、财力与事权如何匹配的问题

    “省直管县”财政改革，没有对省、市、县三级政府的事权进行界定，省级政府除了财政事务和管理范围扩大外，没有随着财权、财力的扩大明确应该增加对全省公共事务的管理责任。首先，地市级政府的财权、财力被限制，但对县级的行政权、审批权、人事权和其他行政管理权没有变化，仍然是覆盖全市的事权，财权、财力与事权的不匹配。某县2009年从市财政获得新型农村合作医疗、小型农田水利重点县建设等29项1196万元配套资金，市级财政如不再承担配套资金，县级财力将受到较大的影响。其次，“省直管县”财政体制改革，县级财政与市级财政相对省财政赋予的财权、财力，变成了“平等”的主体关系，形成了县级与县级、县级与市级、县级与省级三类对等的利益关系，原来由市级解决的县级与县级、县级与市级的收入范围划分、结算办法，需要重新确定，如果不能有效解决，按改革方案，2009年该县将减少财力471万元。

    “省直管县”财政改革，从数量关系上看近似“零和博弈”，省级财力增加，是市县财力减少的结果；从质的关系上看，体现出财权、财力与事权相匹配。“事大财小”，财力不足，降低公共产品供给；“事小财大”，财力过剩，浪费稀缺财政资源；只有财权、财力与事权基本匹配，才不会造成财政效率的损失。一是要明确划分省、市、县财权，即各级政府的资产所有权、大型项目审批和投资权、财政税收等权力。目前需要明确省、市、县政府在取得财政收入、安排财政支出等方面的权力，在收入范围划分上，严格执行现行的税收征收管理法规，如纳税人提供应税劳务应当向其机构所在地或者居住地的主管税务机关申报纳税，属于异地缴库的，按照《待缴库税款收缴管理办法》（银发（2005）387号）的规定，在各级国库设立“待缴库税款专户”，通过专户收缴入库，不再实行财政结算的方式。二是要明确划分省、市、县事权，做到职能与职权、财力与事权统一。准确界定省、市、县政府的职能，在目前对市、县事权几乎没有作出调整的前提下，要确保市、县已有财力，省级财政要确保中央下达的保民生项目所需要的配套资金，防止“小马拉大车”现象发生。在市级财权、财力被限制，事权没有调整的情况下，省级财政要着重考虑市级政府职能及对县域经济的带动作用，防止市县对财权、财力相互争利，对需要承担的责任、事务相互推诿。三是要建立财权、事权约束机制，通过立法明确市县政府事权与财权、财力的划分，按照公共产品需求层次理论，科学划分市县的事权范围，明确界定市县支出责任。

    四、转移支付如何兼顾公平与效率的问题

    分税制改革后，中央对地方实施了转移支付办法以弥补地方财力的不足，省以下分税制改革，可以弥补中央转移支付制度的不足，实现辖区内财政资源分配的效率与公平。2009年怀化市级、县级财政平衡率分别为0.28和0.24，分别得到了14.7亿元和68.34亿元的转移支付资金，但仍然不能够满足日益增长的公共支出需要，需要省级财政转移支付予以弥补。当前和今后一个时期，应重点解决以下方面：一是需要增加工资性转移支付，如某县2009年基本工资实际支出9386万元，转移支付只有5371万元，资金缺口4015万元。二是需要增加化解政府债务性转移支付，县市政府债务负担繁重，如某县历年累计显性债务3亿多元，每年结算扣款500万元，严重制约了财政及社会经济发展。三是需要增加扶持少数民族转移支付，怀化有5个少数民族县，有的县民族地区转移支付达不到全省平均水平。四是需要增加专项转移支付，如提高军事军禁区补助标准、将国防林纳入专项补助范围、增加林权制度改革专项补助等。

    “公平正义比太阳更有光辉”，“省直管县”财政改革，就是要通过转移支付制度，让公平正义的阳光普照全省。目前，转移支付规定了三种类型，即税收返还、专项补助和其他补助，也可以进一步细分成一般性转移支付、税费改革转移支付、增加工资转移支付等。湖南改革方案明确税收返还省财政不再集中0.1的系数，该县每年可以增加财力200万元左右。此外，根据财权、财力与事权统一原则，可以设置二类转移支付方式，一类是一般性转移支付，根据各县市的财政收支差额，由省级财政补足“缺口”，用来平衡市县财政预算，满足市县政府履行职能所需的财力；另一类是辅助性转移支付，根据国家经济政策，需要各市县承担的全局性公共服务或项目，由省级财政指明用途给予满足。在确定一般性转移支付时，要采用国际上通用的“因素法”，选取能客观反映各县市财权、事权的因素，如人均GDP、人均财政收入、人口数量、区域条件等，建立科学的财力转移标准公式。在确定辅助性转移支付时，要对现有的专项补助政策进行清理、合并、归类，确定补助依据、补助项目和补助标准。同时，要提高转移支付的透明度、可控性和公正度，向社会公布转移支付的依据、公式、算法和转移结果，实现县市基本公共服务均等化。

    五、国库资金如何直达的问题

    “省直管县”财政改革，将实行省以下分税制财政体制，并对财政职能实行“扁平化”管理，作为预算执行的国库部门必然要作出相应的调整。当前，要特别关注以下问题：首先，根据“一级政府、一级财政、一级国库”的原则，财政资金的运行是逐级进行的，“直达”如何符合现行的制度规定。其次，目前湖南市辖县没有推行数据集中系统，实行的是“内部往来”方式结算，“直达”如何适应现行全国统一的国库会计核算、统计分析系统。第三，如何按照满足“省直管县”改革需求，不违背现行法规制度，不需要重新修订会计核算、统计分析系统，本着简便、经济、具有可操作性的原则，实现国库资金的直达。

    实行“省县往来”实现收入直达难度较大。《国家金库条例》、《财政总预算会计制度》规定预算收入以本年度缴入基层国库的数额为准，现行的国库会计核算，不仅核算了本级收纳的收入，还核算了全辖区收纳的上级收入。如果实行“省县往来”实现直达，由县支库直接上解省库收入，市级国库就没有了全辖区的中央、省级收入，而现行的国库统计分析系统，又只能统计汇总县本级收入，无法统计出市级财政总收入的数据，与现行的制度不符，还需要修订国库统计分析系统。县支库直接加入支付系统实现省下划直达，需要增加支付系统负荷，增加县支库结算操作方式，与将要推广应用的数据集中、信息管理系统建设重复，不符合经济和便于操作的原则。

    逐级报解、下划的“内部往来”结算方式可以满足国库资金直达的要求。实行“内部往来”结算，虽然增加了环节，但由于是内部的网络化核算，不会增加结算时间，不改变现行的结算模式，符合现行的制度规定，也不需要修改会计核算、统计分析程序，经济、方便地实现了直达。需要解决的是省级国库如何得到县级财政收、支、存信息，便于省级全面、真实、及时地了解县级财政状况。借鉴其他省份经验，可以在县支库完成会计日终业务后，除向中心支库上划资金外，增加从核算系统导出当日收入数据，通过电子邮件同步报送中心支库，中心支库除汇总上划资金到省分库外，还要同步汇总生成国库纵向报表，通过邮件向省库报送数据。也可以考虑由中心支库每日或定期通过国库统计分析系统导出各县收、支、存报表，编制汇总报表或导出文本备份报省库，省库建立数据库，编制分县的收、支、存报表，获得全省分县的财政收、支、存信息。