江苏省社会科学院
内容提要：江苏省三年来的实践表明，省直管县财政体制改革取得了“扩权强县”的初步效果，但财政省直管县体制与行政市管县体制之间体制性摩擦造成一些新的矛盾与问题，原市管县体制所固有的区域协调发展的功能在快速萎缩，省对县、市对县管理和协调既存在交叉重叠又存在真空。出路关键在于科学、有序地推进省直管县行政管理体制改革。
关键词：省直管县 财政体制改革 行政管理体制改革
财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分，是调节国家、企业(单位)与个人以及中央与地方的收入分配和经济利益关系的重要制度安排。进入新世纪，特别是“十一五”计划实施以来，中央倡导地方财政管理体制从市管县到省直管县的改革。江苏从2007年起全面实施省直管县[①]财政体制改革。近三来，这一改革已收到了“扩权强县”的初步效果，但在实施中也存在一些矛盾与问题，必须采取切实的政策措施，以促进改革的完善和深化。
一、江苏省直管县财政体制改革实施过程与成效
(一)改革前的准备工作
江苏省政府在2005年就开始准备实行省直管县财政管理体制，下发了《省政府办公厅关于做好市县财政管理体制稳定工作的通知》(苏政办发[2005]68号)。2006年年初，“强县扩权”的提法出现在了江苏省政府工作报告中，明确表示在“十一五”期间推行省直管县财政体制，强力推动县域经济发展。2006年出台的《江苏省“十一五”规划纲要(草案)》，第一次明确提出“加快县域城市化进程，有条件的县城向中等城市发展，赋予县级政府更大更多的经济、行政管理权限，实行省直接对县的财政管理体制”。
到2007年，江苏省实行“省直管县财政体制改革”条件已比较充分：包括欠发达地区在内的县域普遍具备一定的自我发展能力，加快发展的需求相当强烈；省级财政调控能力明显增强，具备了进一步加大对后进市和县支持力度的能力；为了保证省直管县体制全面推开后市有足够的发展空间，对部分市进行了区划调整，扩大了城市发展空间；省直管县的财政管理基础、技术条件已经基本成熟，省财政转移支付补助先前已直接计算到县，覆盖到县的“金财工程”建设步伐加快等等。
(二)省直管县(市)财政体制改革的主要做法
2007年3月，江苏省出台《省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》(苏政发〔2007〕29号)，决定从
1.调整财政体制关系。保持各市、县分税制财政体制和政策规定范围内的合理既得利益，建立省与市、省与县直接联系的财政体制。核心是统一收支划分，除省级收入外，市级与县级财政收入按收入属地原则统一划分。根据“一级政府、一级财政、一级事权”的要求，明确市级与县级财政支出责任；其次是确定划转基数，改革前各市对所属县的财政体制性集中和财力补助、专项补助等基数，以2005年为基期年，经市和县共同确认后，按省财政要求办理划转。各项税收返还数等按实际计算确定。
2.改革财政预决算制度。取消市与县之间的原预决算制度，建立省与市、省与县之间的财政预决算制度。一是市县各自确定收支预算，省对各市、县不再下达指令性财政收入计划，由各市、县根据全省财政收入预期增长幅度和本地经济社会发展目标，自行确定本级的财政收支预算。二是统一直接办理结算，各类财政结算事项一律由省财政直接与各市、县办理，市、县之间的结算事项一律通过省财政办理。三是直接报送财政报表，各市、县财政预算编制、调整、执行和决算，统一按照省财政要求办理，直接报送省财政。各县有关财政统计报表同时抄送所在市财政。
3.改革财政往来管理制度。取消市与县之间的财政往来制度，建立省与市、省与县之间的财政往来制度。一是直接报解财政收入，各市、县人民银行国库根据改革后财政管理体制规定，直接向省级报解财政库款，直接报送有关收入报表。各市、县财政收入金库留解比例由省财政直接确定。二是直接下达专项资金，省对各县各类专项补助和专款不再经过市，由省财政直接分配下达到各县。市原对县财政专项补助通过省财政下达到县。三是直接办理资金调度，省财政直接办理对各县财政资金往来和资金调度及其结算。
4.严格分配制度。实行省直管县财政管理体制后，市不得将应属于县级收入范围内的收入划归市级；不得以任何方式集中县级财政收入(包括单项税种或单项收入)和资金；不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。按照财权与事权对等的要求，今后省级在对县安排项目资金或出台政策时，一般不要求市级配套；市对县不能随意开减收增支的政策口子，或要求县级配套资金。各市对县出台增加支出政策时要相应安排补助资金。
5.充分发挥省级财政调节作用。完善加快县域发展、促进市县共同发展的激励机制。加大转移支付力度，缓解县乡财政困难，逐步提高经济相对薄弱县乡基本公共服务保障能力，推进县域间基本公共服务均等化，促进区域协调发展。
(三)省直管县(市)财政体制改革的配套措施
1.2008年8月，江苏省委、省政府联合下发《关于调整分税制财政管理体制的通知》(苏发[2008]15号)，按照财权与事权平衡的原则，重新划分了省与市县之间地方共享税的分享范围与比例，扩大了县级财政的分成比例，从而使县级政府有了更多的税收支配权。例如，规定地方营业税、个人所得税、城市维护建设税、印花税、资源税、车船使用和牌照税增量和预算内非税收入增量，省均不再集中，除营业税外5个税种，预计未来五年省财政将少收地方财力300多亿元。
2.出台了相关的配套考核文件。2008年8月，省委、省政府在出台了《关于调整分税制财政管理体制的通知》的同时，出台了《关于建立科学发展评价考核体系的意见》、《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》等5个指导性政策性文件。在考核导向上，制定了5大类28项科学发展评价考核体系，建立了引导领导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观的领导干部考核评价机制。落实并细化、完善与省直管县财政改革相关的考核体系，这对于保障财政“省直管县”改革是非常必要的。
3.加强省对市县财政领导。省对市县如何处理好既得利益问题、如何规范新增利益问题做了明确的规定和要求，特别是在市财政对县域发展的责任上，明确提出“省进、市不退”原则，要求各市要继续履行统筹协调区域发展的职责。省财政建立了县联络员制度。各县联络员由一名处长(主任)及其本处室(中心)的一名处级或科级干部两人组成，负责对某县的联络工作。联络员主要任务是及时上传下达，服务指导县。联络员制度对于密切省厅与基层的联系，提高省直管县财政管理水平起到了保障作用。
(四)改革的初步成效
江苏省直管县财政管理体制改革已平稳运行三年，进展较为顺利，省直管县体制的正面效应显现出来。通过对南京、高淳、苏州、昆山、扬州、江都、宿迁、沭阳等市县的调查，实施效果主要体现在以下方面：
1.县级财政留成比例有所增加。实行新的省直管县财政体制，市级财政通过财政体制对县统筹一定比例财力的权限取消了，县级财政留成比例增加，实力有所增强。与此同时，省对欠发达的县地方财政收入增量实行集中与等额奖励返还政策，省财政还通过预算内专项转移支付方式对包括贷款贴息、星火计划项目、新产品开发、技改与创新、节约能源等各类项目实行补助，为县级财政创造了增收空间。
2.县级财政收支快速增长。从调查县2001年—2008年度财政总收支、本级一般预算收支、上一级财政集中收入、来自上一级财政的转移支付等的相关数据显示：2007年改革后，调查县各项财政收支指标的年均增长率呈现出两位数的高速增长，欠发达县的财政收入增幅尤为明显。
3.财政资金运转效率提高，县级财政理财能力增强。实行省直管县财政体制后，中央和省对各县的补助资金由省财政直接拨付到县，缩短了时间跨度，减少了市级环节，资金运作更加快捷及时，便于县级财政部门即时根据国库资金存量，测算安排各类支出，整个体系的财政资金运行效率得到明显提高。县级政府与市级政府一样享有同等的权限，可自主决定过去需要由市批准的事项，实现了“指标下达快，资金调度快，项目申报快”，与扩权强县的其它经济社会管理的自主权下放改革一起，进一步激发了县域经济的活力。
4.省级直接调控能力有所增强。财政省直管县后，由于加大了县级财政税收分享比例，同时省财政直接结算到县，避免了市级截留的可能，有效地缓解了县级财政的困难，特别是省级财政对欠发达县的大额转移支付，对实现全省公共服务均等化、城乡区域协调发展有很强的促进作用。
5.促进县级财政管理水平提升。实行财政省直管县后，县级财政工作得到了省、市两级财政的指导和帮助，省里的很多会议、培训班都直接到县级，使县级更及时、更全面了解各种财政信息，对各种财政政策的理解和掌握也更加到位。省级财政在预算审查、预算管理、数据报送等方面对县财政要求明显提高，从而促进了县级财政管理人员业务素质和工作水平的提高。
6.推动县域经济向内寻求发展动力。“省管县”，作为一个有效的制度框架，推动县域经济向内寻求发展动力，强化了发展区域经济制度导向，有效地促进了区域内三次产业的发展。
二、省直管县财政体制改革进程中的主要问题
“省直管县”财政体制改革是整个省直管县体制改革的重要组成部分和先行部分，它和现行的市管县行政体制并存，不可避免地产生体制性摩擦，在初期的磨合阶段，出现以下主要问题：
(一)市县间财权与事权新的不匹配
调研的情况显示，市级事权与财权不对称，市、县事权、财权未能理清，市、县的管理关系不顺，是现阶段“省直管县”财政体制改革中最大的问题。从市的角度看，省直管县的财政权与市级行政权存在匹配错位，市级履行综合平衡本地区发展的职责，市县政府领导层认同的一些区域性政策行动，由于市县财政的分离与管理权力限制，在落实当中存在一些难以调和的体制性矛盾，直接影响到行政管理权在全市域内的实施，长此以往，市级党委政府的权威性受到挑战。从县的角度看，县级财政实行省直管后，财力和资金都由省统一对其结算、拨付，但其它的行政体制如人事任免权却归市管，这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策，又要向市政府汇报工作、争取理解和支持，县级的工作难度增大。面对省市两个“婆婆”，有些关系不好处理，造成行政资源的额外浪费。
(二)市帮扶属县的积极性削减
“省直管县”财政体制实施后，市对县财政的管理职能只体现在业务指导、督促检查、报表汇总等方面。也就是说，市对县的管理职能基本上是软性约束，没有什么硬性任务。即使按照改革文件的规定，市仍然承担给予属县一定的扶持的责任，但也只是完成省定的硬性任务而已。从考核角度而言，县级财政能否正常运转、工资是否兑现，主要责任在省级而不在市级。现实中，市更多地从自身利益出发，选择将财力更多地投向市自身，发展城区经济，培植本级财源，市统筹本区协调发展的功能在弱化。尤其是，苏北一些财力不足的市本级，就更加难以实现对所属县的财政支持了。在调研中，很多县反映“市对县补助不变”的规定变成了市完成基数基础上的低增长，与市对自辖区的支持力度相比差距明显。此外，“省直管县”财政体制使得市与县的关系也有所疏远，很多市县帮扶结对开发的园区、项目，由于财政管理关系的变更，最终导致不了了之的结局。
(三)市县间税收竞争明朗化
在改革以前，税收竞争主要发生在市域、省域之间，市域内的各县市按区域产业协调发展的格局推进，内部的税收竞争易于通过管理而相对弱化、隐形化。改革后，突出了市县“分灶吃饭”的制度安排，市县处于“单兵独战”的境地，由过去的追求区域利益最大化变为现实追求市县个体利益最大化，产业区域统筹发展的格局被打破，县市间税收竞争显化、局部地区激化。同时，极易导致市县之间基础设施重复建设、小而全等问题，如果不通过监督管理以及更加长远的“地方民主治理”，就可能加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的协调性。
(四)跨区域公共物品提供困难
按照“省直管县”财政体制的统一支出划分原则，市不得要求县分担本属市事权范围内的支出责任。取消市集中县财力的权利，这本是为了避免“市刮县”的行为，但是也容易造成涉及跨县的事业经费支出难以统筹到位。市级各职能部门的事权覆盖全市行政区划范围，上级出台的一些支出政策要求市级财政配套，然而，“省直管县”财政体制使各级财政处于分立的状态，市级承担的区域性公共管理事务与公共产品供给的成本补偿出现困难，对涉及多个县的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、水利建设、环境保护等，缺乏必要的支持手段。加之，垂直管理部门的财务管理体制还没有完全理顺，一些公关产品供给处于财权与事权监管上的“真空”地带。
(五)省财政管理的难度增加，分类指导的适用性降低
“扁平化”是未来政府行政组织的发展趋势，“省直管县”体制改革的宗旨也是要通过减少管理层次，实现政府层级扁平化，从而达到降低行政管理成本、提高管理效率的目的。“省直管县”财政体制的实施，使得省级财政管理权限空前扩大。省级财政既是财政政策和收支政策的具体制定者，又是财政资金分配决策者，还是预决算的编制者、审批者和资金拨付者，而市级财政则丧失了辖区财政分配的话语权。“省直管县”以后，省级财政需要面对多于市几倍多的县，管理单位数量激增，省级财政处于“一对多”的博弈中。加之，“金财工程”在欠发达的县份相对滞后，省与县之间文件、报表的传输以及业务的沟通不畅，导致信息不对称下的效率损失。同时，县级权力扩张，自主权进一步增加，一方面有利于县根据自身资源禀赋，选择项目，发展县域经济；另一方面，县也可能搞政绩工程、形象工程，造成争项目、争优惠，相互攀比的地方不经济行为。为了平衡全局发展，省级财政对市县管理对象，不得不借助于批量的处理方法，执行粗线条的分类指导原则，调研的县市反映新出台的区域分类指导政策的适用性反不如改革前。省级财政是否能够在在扩权政策中清晰定位，及时准确掌握各县的实际情况，因地制宜进行直接监控与管理，是一个考验。
三、深入推进省直管县财政体制改革的具体建议
我国现行的整个行政管理框架及行政资源的配置都是在“省—市—县”体制中形成的，“省直管县”财政制度依然运行在“省—市—县”主体制之上，由于改革的渐进性，当前这种双重的管理制度还将并行很长的一段时间，这是进一步完善财政“省直管县”制度改革的大背景，本文对策建议的提出也是基于这一背景，使得建议更符合实际、更有针对性。
(一)进一步转变政府职能，明确省、市、县政府间的职责权限
从发展型、建设型政府向服务型政府转变，是政治体制改革的一个目标，也是完善社会主义市场经济的要求，也是彻底解决上述两种制度摩擦的根本。在推行省管县体制，扩大县级政府的经济管理职权的同时，必须按照市场经济体制和科学发展观的要求推进政府职能的调整，通过完善相应的制度约束机制真正使县级政府承担的公共职责落到实处。上级政府不能在扩权的同时把额外的职责强加于县级政府，以免造成县级政府的事权过重和行为扭曲。
实行“省直管县”财政体制之前，市级财政拥有集中辖县财力的权力，为区域经济社会发展各项管理事务提供了财力支持，“省直管县”改革承认了市对县经协商后确认的集中基数，以后对县级财政的增量部分不再集中。[②]市对辖县的集中基数成为市需承担提供大市范围区域性公共品和辖县部分项目的配套支出的财力基础，但由于其他各项社会事业改革的滞后，导致省级机构不时地增加市履行区域性的服务事项，随着时间的推移及物价指数的上涨，集中基数一成不变肯定是不科学的。
必须对当前省、市、县政府间在行政管理、社会事务管理等方面的事权进行科学、合理地划分，相应的确定财权，使省、市、县之间财政的利益得到保障。还需要进一步界定明确，类似县市区域内的义务教育、公共卫生、医疗保障等基本公共服务，涉及跨市辖县域的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、农田水利建设、环境保护等支出责任加以明晰。笔者认为市对辖县的财政集中基数，作为改革后地方政府间的横向转移支付基础，有其存在的价值，关键是要科学量化它，尽量让双方都觉得比较公平，如果在短时间内不能取消该集中基数，有必要建立随物价指数变动的动态增长机制。
(二)加强分类指导，进一步完善转移支付制度
较原有的市管县体制相比，省直管县财政改革后，省级财政实行区域分类指导的线条更粗，很多县市反映政策与本地环境出入过大，还不如市管县体制下市级政策的适用性，建议实行以原地级市为单元的小片区化管理，这样能和现行的行政管理体制以及经济发展阶段相一致，区域性政策的特征会更明显。从精细化管理的视角来看，在现有的技术条件下加强分类指导，必须要建立一个动态的指标体系，它要综合考虑地方经济的发展水平、县市人均财力、经济资源禀赋发展的潜力、在经济社会发展和资源环境保护中充任的角色等主要因素的影响，对不同的县市实行个性化的动态管理，这应是政府财政精细化管理追求的目标，但在短期内难以实现。
建立实现省域公共服务均等化的转移支付制度，促进地区间协调发展，是实现分类指导的重要手段。笔者认为当前的重点在于：一是进一步加大一般性转移支付资金的力度，精简繁杂的专项拨款项目，压缩专项拨款规模，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性，这样能够发挥县级财政的信息优势、加大地方的调控灵活性，便于地方政府集中财力办大事，更能充分发挥财政资金的使用效率，从而能够有重点地推动县域经济社会的发展。二是增加转移支付的内容。区域经济社会的发展是多维度的，因此也就决定了转移支付的多样性，但当前全省转移支付制度过多地体现在保吃饭财政上，但对其它方面顾及不多。建议转移支付按区域的功能设立，如支持经济发展的转移支付、保护环境的转移支付、支持生态功能区的转移支付、保民生的转移支付、保基本运转的转移支付等。三是进一步完善转移支付的分配办法。按财政精细化管理的要求，规范转移支付资金分配方法，更加科学、合理地确定分配因素及其权重，减少分配中的人为因素，体现客观公正的原则。推进转移支付制度法制化建设，使规范化的转移支付制度建设有法可依。四是加大对欠发达县财力性转移支付力度。由于历史原因，欠发达县乡两级财政收支缺口仍然较大，存在程度不一的财政困难，县乡财政为了保证预算平衡,每年都从预算外调入一定的资金到预算内，形成“预算内平衡，预算外赤字”的现象。
(三)深化分税制财政管理体制改革
当前从上到下的分税制改革基本还是延用“存量不变、增量调整”的基数法，由于人均财力受到非主观努力成分影响，仅仅改变增量难以较大改善县域税基规模。部分调研县市建议实行与事权相匹配的税收属地原则，按区域收入情况确定财力和测算共享税分成比例，实行不同地区不同共享税分成比例。共享税总分成比例，根据界定的事权、区域财力等因素决定，做到不仅在增量上分成也在存量上做彻底的调整。
(四)完善相关体制配套
省管县财政体制改革是一个系统工程，如果不同时进行必要的配套改革，可能会出现县级政府的行为偏差，带来事与愿违的负面效应。但由于当前地方政府承担了大量的社会转型期的非常社会责任，发展经济仍然是地方政府的第一大要务，为了约束县级政府的投资冲动，更好地将工作重心放到提供区域公共品提供上，当前转变政府职能的一个关键是要按照科学发展观的要求落实、完善对县级政府的政绩考核与监督的指标体系。
(五)允许和鼓励市县构建合作型财政管理关系
实施省管县财政体制后，确立了省—市、省—县之间财政管理关系，但这并不排斥县—县、市—县之间发生经济社会之间业务联系，由于省财政部门管理对象扩张带来的工作量大增，不可能对区域性事务管理面面俱到，允许和鼓励市县构建合作型财政管理关系，有利于推进区域间的经济社会事务合作，有利于继续发挥现行“市管县”的体制优势。
(六)加快“金财工程”建设
目前欠发达县财政部门的信息化水平建设还很滞后，大部分县区财政局都没有设立信息中心，也没有机房，各县区的部门预算编制仍然是手工利用EXCEL编制，在管理方式、管理水平、管理效率方面与省管县财政管理体制的要求还有一定差距。因此，从硬件、软件、人员技能培训方面，加快“金财工程”建设，以便在较短的时间内提高省与县之间信息、政策、资金等沟通的效率。
(七)实行全方位“省直管县”体制改革试点
财政“省直管县”制度改革是“省直管县”制度改革的一部分，同时又对“省直管县”制度改革提出了进一步的内在要求：实行“省直管县”体制改革，减少政府层级，不断强化和完善县级政府功能是未来政府改革的大方向。为进一步促进县域经济发展，建议省级政府可以选择经济较发达的县市，实行“省直管县”体制试点，给县级政府充分的经济社会事务管理权限，使县级政府享受与现行市相同的人权、财权和事权，为改革的深入进行探路。
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