北京市财政科学研究所

    内容提要：本文从财政视角探讨了公共服务均等化的理论内涵，以及北京市在实现各区县公共服务均等化方面的主要做法，以医疗卫生服务为例对北京市各区县的基本公共服务均等化水平进行了实证分析，并对运用财政手段进一步提高北京市公共服务均等化水平提出了政策建议。

    关键词：公共服务  转移支付  财政体制  均等化

    一、公共服务均等化的理论依据

    公共服务包括治安、环境、城市建设、文化、教育、卫生、道路等公共产品和服务。公共服务均等化是一个相对的概念和要求，一般是指各个地方政府能够按照全国的一般标准和居民的生存需求，提供基本的公共产品和公共服务。根据财政分权划分的地方政府应该承担的支出责任，公共服务均等化具体是指地方政府提供的地方治安、环境、城市建设、文化、教育、卫生、道路等公共产品的水平基本相等。

    在公共财政领域，西方财政学者较普遍认为，人与人之间的平等应包括两个层次：税收负担均等和公共服务享受水平均等。在没有上级政府宏观调控的情况下，由于地区经济发展水平不同，各地区间将无法保证税负均等和公共服务水平均等两个目标同时实现。只有通过上级政府的转移支付，将收入从经济发展水平高的地区转移到经济发展水平低的地区，才可以同时实现税负和公共服务水平同时均等。

    根据上述理论，加拿大的伯德威与佛拉特斯(两位经济学家于1982年与加拿大经济委员会共同完成了沿用至今的财政均衡体系模型。该模型通过联邦或中央政府对州政府的均衡性分配来实现财政的横向均衡。假定两个州的税率均为10%，根据此模型，只要计算出各州的人均税收，并将各州实际人均税收与各州平均人均税收相比较后进行均衡性转移支付，则可达到各州之间人均财政能力的横向均衡(见表1)。这就是1982年加拿大修改宪法时确立的财政均衡制度的主要依据，即以加拿大中等收入省的平均人均财政收入为基础安排联邦对省的转移支付，以使各州的财政能力达到中等收入省的平均水平。

表1  加拿大财政均衡理论模型

    从加拿大财政均衡理论模型可以看出，转移支付是实现公共服务均等化的主要途径。通过中央政府对地方政府的转移支付，提高了低收入州的财政收入水平。如果以财政收入作为衡量政府提供公共服务能力指标的话，假定地方政府都能够有效率地提供适合地方人民需求的公共服务，那么可以认为，达到了各州收入水平的均等，就是实现了公共服务的均等化。

    二、北京市实现公共服务均等化方面的主要做法

    (一)做大经济财政“蛋糕”，完善转移支付，增强构建公共服务均等化制度的财力基础

    构建基本公共服务均等机制有赖于强有力的财政保障，离不开经济的快速发展。2000-2008年北京市GDP年均增长率达到11.8%，除了2008年外，其余各年度GDP增长率均没有出现低于10%的情况。近年来，北京市财政收入始终保持稳定快速增长的态势，2006年突破了千亿元大关。2008年财政收入完成1837.3亿元，同比增长23%，初步形成了财政收入稳定快速增长的长效机制。

    同时，积极完善分税制财政体制，缩小各区县在提供基本公共服务方面的能力差异。2008年，北京市进一步完善了市与区县分税制财政管理体制。通过调整收入分配政策、增加功能区转移支付、划转市对区县专项转移支付等方式，建立区县合作的财税激励及共享机制，将增加区县财力110亿元，扩大对区县一般性转移支付103亿元，市与区县财力结构由57：43调整为43：57，为落实区县功能定位，推动基本公共服务均等化，推进区县各项事业科学发展提供了体制保障。

    (二)向“三农”倾斜，让公共财政阳光更多地照耀到农村

    继续加大公共财政向农村的倾斜力度，2008年，北京市政府对“三农”的投入达到了171.2亿元，同比增长31.1%。一是促进农村基础设施建设。及时拨付新农村建设专项资金，加快推动农村街坊路、安全饮水、污水处理、农厕改造、垃圾处理等新农村五项基础设施工程建设，改善农民生产生活条件。二是加快转变农业发展方式。整合财政资金，大力支持以设施农业为主的都市型现代农业发展，不断提高农业综合生产能力。支持建立北京市农业投资有限公司，加快搭建农业投融资平台，鼓励农民个人、金融等社会资本投入农村。支持开展政策性农业保险工作,对参保农民给予50%的保费补贴，降低农业生产风险。三是着力促进农民增收。大幅度提高种粮补贴标准，及时拨付资金5.4亿元，确保生态林补偿等对农民的各项补贴政策有效落实。加强农村劳动力培训体系建设，推动农民转移就业，提高农民素质。四是支持农村社会事业发展。加大农村教育、科学、文化、卫生、计划生育等工作支持力度。拨付补助资金2.8亿元，为9268名乡村医生趸缴农村养老保险，乡村医生养老得到基本保障。

    (三)进一步加大公共服务领域投入，促进各区县基本公共服务均等化

    不断调整和优化财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域。一是大力支持就业和社会保障工作。提高用人单位招用失业人员岗位补贴标准，鼓励失业人员自主创业和自谋职业。加快建立覆盖城乡的社会保障体系，提高城乡低保、养老金等社会保障待遇标准，保障困难群众基本生活。支持建立新型农村养老保险制度，基本实现城乡养老保障制度全覆盖。完善住房保障政策，投入资金用于建设收购廉租房、发放廉租住房租金补贴，解决低收入家庭住房困难问题。二是积极推进公共卫生体系建设。加强社区卫生服务经费保障工作，确保社区卫生服务机构标准化建设和“收支两条线”改革全面完成，稳步推进社区卫生常用药品零差率销售工作。提高新型农村合作医疗补助标准，将新型农村合作医疗基金纳入区县社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，确保资金安全。三是大力支持文化和体育事业发展。投入资金支持加快完善农村和基层公共文化体系，实施广播电视“村村通”、“益民书屋”、公益电影放映等重点项目，丰富市民文化生活。

    三、北京市各区县提供基本公共服务均等化状况分析

    (一)从财政收入看各区县提供基本公共服务的能力差异

    北京有18个区县，各区县由于地理位置、经济结构、资源禀赋等各种历史和现实因素影响，在经济发展水平上表现出很大的差异。依照北京城市总体规划全市划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四类区域。首都功能核心区，包括东城、西城、崇文、宣武四个区。城市功能拓展区，包括朝阳、海淀、丰台、石景山四个区。城市发展新区包括通州、顺义、大兴、昌平、房山五个区和亦庄开发区。生态涵养发展区，包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五个区县。一般来说，核心区和拓展区的经济发展要远远高于新区与涵养区。从2008年度财政收入数据上可以看出，最富裕的朝阳区财政收入达到166亿元，而同期延庆县的财政收入仅为5亿多，还不抵朝阳区财政收入的一个零头。城八区的财政收入明显高于远郊区县的财政收入。

    北京各区县经济发展不平衡，财力水平差距悬殊，必然会影响到各区县提供基本公共产品的能力。例如有的城区每年能够投入几亿元甚至二十亿元用以基础教育的现代化建设，而有的区县还在全力解决农村道路硬化、饮水安全和环境卫生等问题，还没有能力解决医疗卫生设施简陋、基础教育落后等局面。全市南城和北城之间的基础设施和社会基本公共服务的享有水平存在较大差距。公共服务水平和能力的巨大落差导致全市居民不能公平享受到最基本的公共服务水平，对全市的均衡发展和多中心战略的落实也形成了重要制约。

    (二)以公共医疗卫生服务为例分析北京各区县提供基本公共服务的均衡水平

    如果以医疗卫生财政支出代表政府为居民提供的医疗卫生公共产品服务。从2008年北京各区县人均医疗卫生财政支出数据来看，城四区在医疗卫生供给水平上仍保持着一定优势，但远郊区县相比较其脆弱的财政实力，在医疗卫生公共产品的提供上仍表现出了较强的能力。这说明这些年政府的转移支付等财政均衡政策在改善财力薄弱地区的公共产品供给方面起到了较好的作用。见表2。

表2  2008年度北京各区县医疗卫生公共服务供给差异分析

    可以看出北京近些年大力加强了公共医疗卫生领域的财政支出，表现在各区县的人均医疗卫生财政支出的均值上，每年都呈现出迅猛增长的态势，从2003年的215.66元增长到2008年的709.27元，增长了228%。而在各区县公共医疗卫生支出迅猛增长的背后，各区县提供医疗卫生公共服务能力的不均衡性并没有得到有效的控制。这一点从标准差的统计结果可以看出，衡量数据离散度的标准差逐年增长，从2003年的72.23猛增到2008年的261.37。这说明北京一些区县在自身绝对状况改善的同时，与其他区县相比较，相对状况却表现恶化。

    如果考虑到人均医疗卫生支出均值增长对标准差比较的影响，可以使用变异系数指标，来对各区县医疗卫生支出的差异进行更为客观的比较。

    北京这些年反应公共服务均衡水平的人均医疗卫生支出变异系数虽没能显著下降，但其增长的势头明显趋缓。这说明北京各区县这些年经济发展迅猛，各区县间自身财力差距水平不断扩大，但经过市级财政的均衡性转移支付，薄弱区县的财力得到的较大提升，这虽然没能显著降低各区县提供基本公共服务能力水平差异，但也起到了有效遏制差距进一步迅速扩大的趋势。

    四、进一步推进北京公共服务均等化的政策建议

    (一)完善转移支付结构，加强专项补助管理

    从北京未来的转移支付体系设计的目标模式看，应该建立以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的转移支付体系。一般性转移支付是现行转移支付制度中最能体现转移支付横向均衡作用的转移支付，但目前所占的份额太小，作用没有得到充分的发挥。2000年一般和专项的比例大体为50：50，到2007年一般和专项的结构为25：75[①]。一般性转移支付比重显著下降，影响了转移支付均衡效果的发挥。因此要减少地区间的财力差异，就必须加大转移支付中用于均等化的一般性转移支付份额。同时进一步完善因素法在转移支付中的应用，做好标准收入和标准支出的测算。进一步完善计算公式，增强转移支付的公开、公正和透明性。

    在加大一般性转移支付力度的同时，还要尽可能减少非均衡化方面的资金，如税收返还。加强对专项转移支付的控制和管理，提高专项资金的使用效益。首先，要控制专项补助规模增长过快。专项拨款总量没有必要按照财政收入增长而逐年增加，应该根据实际需要进行分配。其次，要优化结构。对现行的专项拨款应进行清理整顿，属于市级政府事权并委托区县承担的专项拨款，以及属于市与区县共同的事权，专项拨款仍继续安排；对属于区县事权，应由区县安排的财政支出，市级财政不再安排拨款；按照政策、制度规定已补到位或已到原定补助期限的专项拨款应到期取消，不再安排。第三，要确保重点。优化后的专项拨款要用在教育、公共卫生、三农、社保等重点上，提高专项的使用效益。第四，要规范管理。要逐步引入因素法来分配专项拨款，并且对专项拨款的使用建立严格、有效的监督体系。

    (二)结合自身财政管理的现实与需求，提高转移支付的透明度

    北京在通过转移支付促进均等化建设，建立公共服务均等化机制过程中，可考虑建立“收入能力支出需求型”均等化转移支付模型。这一模型较为公正、客观，但对数据的需求和管理能力的要求也较高。北京这些年对大力推进部门预算改革，夯实预算基础工作，通过定额管理，规范项目支出管理，实现预算编制的精细化。北京财政一直致力于基础数据库建设，不断探索高效、快捷、准确的预算资料采集途径，完成人员经费数据库、公务用车数据库等基础数据库的建设，并且实现了与部门预算数据的对接。通过实时更新、动态管理，在编制部门预算时，将基础资料导入部门预算系统，根据相应定额标准，自动生成准确的基本支出预算。北京在数据收集，管理自动化等方面取得的成绩对建立“收人能力支出需求型”均等化转移支付模型将有很大的促进作用。

    (三)加快均等化转移支付的立法工作，促进公共服务均等化机制的建立

    北京应尽快出台地方性的转移支付条例或规范。明确转移支付的政策目标，以均等化作为基本目标；转移支付的对象主要为基层政府，尤其是经济落后区县政府；转移支付的方式主要应为上对下，尽可能取消下级对上级的转移支付；转移支付接受者应该定期向提供者报告有关转移支付资金使用的相关信息，并确保信息的真实、完整和可靠性；地方政府的转移支付的获得与使用必须自觉接受人大、审计等相关部门的监督，确保转移支付资金不被挪用，提高转移支付资金的使用效益；转移支付应该惜守公开、公平和公正原则。加快基本公共服务均等化机制的制度化，法律化建设。

参考文献

〔1〕黄衍电.财政分权与转移支付改革探析.地方财政研究，2006(4).

〔2〕贾鸿.我国财政转移支付存在的问题及对策.经济纵横，2008(12).

〔3〕王国兵，王泽彩.论我国财政均衡转移支付制度的建立.经济纵横，2009(3).

〔4〕刘薇.重构财政转移支付制度体系的探讨.地方财政研究.2009(10).