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赵仁平/地方财政视野中的转移支付制度
时间:2009/12/31 14:53:42    来源:本站原创      作者:佚名

 

云南财经大学

 

    内容提要:转移支付制度作为政府间财政关系的重要制度规范,不仅是中央政府宏观调控的重要工具,而且是实现公共服务均等化提高财政运行效率的重要手段。转移支付制度的建立和完善,是和地方财政密切相关并受其影响和制约的。从地方财政的角度来看,只有使转移支付制度本身的规范化和其它各项财政改革相结合,才能真正提高财政运行效率,实现转移支付制度应有的经济社会效应。

    关键词:地方财政  转移支付制度

 

    一、引言

    一般而言,转移支付制度是指财政资源在政府间无偿转移的程序、规则和方法的总和,是调节政府间财政能力和规范政府间财政关系的重要制度安排,对整个财政体制的公平性和运行效率都有着重要影响。

    政府间转移支付制度的安排,是基于政府间事权和财权划分这一前提,并由政府间财政失衡等因素决定的。由于事权和财权划分的经济学依据不同,尤其是在单一制国家,地方政府往往承担较重的支出责任,而中央政府则集中较多财政收入,导致地方财政自有收入与财政支出的矛盾突出,各国解决这一矛盾的共同做法是建立政府间规范的转移支付制度。典型市场经济国家在长期的财政实践中都已建立起了比较规范的、具有本国特色的政府间转移支付制度,从而对地方政府的行政能力和社会服务职能形成了强有力的支撑。

    在多数国家,转移支付制度往往是一种自上而下的制度安排,而我们也习惯了从中央财政的角度来看待转移支付制度的效率和功能。但是,这一制度本身和地方财政存在的密切联系尤其是我国当前地方财政收支不对称性不断加剧的现实(见表1),使我们不得不考虑从地方财政的角度来透视我国转移支付制度,以期找寻进一步改革和完善我国转移支付制度的对策和建议。

1  我国近年来地方财政收支情况

年度

地方本级

财政收入(亿元)

占全国财政

收入的比重(%

地方本级

财政支出(亿元)

占全国财政

支出的比重(%

2000

6406.06

47.8

10366.65

65.3

2001

7803.3

47.6

13134.56

69.5

2002

8615

45.6

15281.45

69.3

2003

9849.98

45.4

17229.85

69.9

2004

11893.37

45.1

20592.81

72.3

2005

15100.76

47.7

25154.31

74.1

2006

18303.58

47.2

30431.33

75.3

2007

23565.04

45.9

38120.36

76.9

2008

28644.91

46.7

49052.72

78.6

资料来源:根据财政部网站有关财政数据计算。其中,2005年度以前数据见“中央和地方财政收支及比重2007-10-10)”;2006年数据见“2006年全国和地方财政收支决算表”;2007年、2008年度数据来源于2008年、2009年全国人民代表大会关于中央和地方预算执行情况的报告。

    二、地方财政视野中的转移支付制度[1]

    近年来,我国转移支付制度基本上是沿着不断规范和完善的路径前行的。除1994年分税制开始实施时建立的以税收返还为主体的转移支付制度外,1995年,财政部在参考国际通行做法的基础上,以公式为基础、以均等化为基本目标制定了《过渡期财政转移支付办法》。2002年,国务院在实施所得税收入分享改革时,明确规定中央因改革增加的收入全部用于一般性转移支付,并建立了一般性转移支付资金稳定增长的机制;同时,过渡期转移支付的概念不再使用,改为“一般性转移支付”,它由普通转移支付、民族转移支付、革命老区转移支付和边境地区转移支付四项构成。2005年,财政部将一般性转移支付再次定义为中央政府对地方政府一般财力的补助,而原来一般性转移支付所包括的四项内容则按一定的标准,采取专项拨款的方式实施转移支付。由此,逐步形成了我国当前以中央对地方的纵向转移为主要模式,[2]以税收返还、一般性转移和专项补助等为主要内容的转移支付制度。

    但总体看来,我国规范、科学的转移支付制度尚未形成。分税制时建立的以税收返还为主体的转移支付制度,虽然是以维护地方既得财力和利益为前提,但整体上却是适应分税制提高中央收入比重和调控能力的产物。而此后一系列转移支付办法和制度的出台,基本上集中反映了两方面:一方面,中央出于财政宏观调控的需要总是力图不断改革和完善转移支付办法和制度,另一方面,地方财政收支矛盾的突出和转移支付收入在地方财政中的重要地位(见表2),又使得这一制度的变革不得不以维护地方既得利益和财力为前提,转移支付制度在一定程度上成了中央和地方财政不断博弈的结果,并由此导致了我国转移支付制度的日益繁复和新旧体制的杂糅,转移支付制度不仅不规范而且总体上缺乏科学性[3]

 

2  我国近年来中央财政转移支付占地方财政总收入比重

年度

地方财政

总收入(亿元)

中央财政对地方税收返还

和转移支付额(亿元)

比重(%

2000

10433.82

4402.19

42.2

2001

12106.04

5175.84

42.8

2002

15304.63

7331.77

47.9

2003

17105.86

7937.74

46.4

2004

19769.93

9410.45

47.6

2005

26584.78

11484.02

43.2

2006

31805.03

13501.45

42.5

2007

41677.49

18112.45

43.5

2008

51590.52

22945.61

44.5

资料来源:根据财政部网站各年度地方财政决算数计算。其中,2007年、2008年度数据来源于2008年、2009年全国人民代表大会关于中央和地方预算执行情况的报告。

 

    1.近年来,中央财政转移支付在地方财政收入中的比重都稳定在40%以上,并略呈逐步上升趋势(见表2),转移支付收入已成为地方财政不可或缺的重要收入。虽然这有助于解决我国地方财政收支不对称性不断加剧的矛盾和现实,但也造成了地方财政对中央财政转移支付的依赖不断加深和固化。转移支付制度的变迁在一定程度上是受制于地方财政的偏好和利益的,而这一动机和策略行为的不断强化就会使转移支付制度偏离均等化和公平的目标,转移支付制度于地方财政的意义就可能主要是追求收入最大化。

    2.出于地方财政收入的需要和激励,这种过度的依赖往往引发的是地方财政对中央转移支付进行制度博弈[4],并成为我国转移支付制度日益复杂化的重要原因。一方面,转移支付制度的设计以地方既得利益的保护为前提,制度中的不合理因素往往因此不断沉淀,使得原有制度难以得到变革;另一方面,受制于各地区讨价还价能力的不一致和财政失衡的制约,新的转移支付办法和制度不断出台,带来了转移支付制度中新旧体制的杂糅。

    3.新旧体制杂糅的转移支付制度,其公平性和透明度显然难以得到保证,转移支付制度的规范化和科学化长期难以实现。在一定意义上,地方财政既是这种不公平性和不透明的缔造者,同时又是其受害者,并不断加剧着地方财政的失衡。一方面,地方财政追求收入最大化的动机和策略行为往往导致转移支付制度的不规范,另一方面,越是不规范的制度,政策博弈的空间越大,转移支付制度偏离目标的可能性也越大。这和我国现行转移支付制度对地方财政并未起到缩小各地财力差距发挥均等化作用这一结论[5]是相吻合的。

    4.转移支付制度的不规范既是地方政府财政行为不规范的重要表现,又是其必然结果。转移支付制度的不规范使其在一定范围内存在着寻租的空间,潜在的租金收益和转移支付收入本身就是地方财政收入重要源泉的现实,就会迫使地方政府不遗余力地去争取转移支付收入,现实中的“跑部钱进”和大大小小的“驻京办”在一定意义上也见证和表明了这一不规范制度的运行方式和效率,而这也是造成我国转移支付资金效益评价困难和监督机制难以健全的重要原因。

    三、完善我国转移支付制度的建议

    转移支付制度作为政府间财政关系的重要制度规范,不仅是中央政府宏观调控的重要工具,而且是实现公共服务均等化和区域间财政公平的重要手段。立足于调节地方财政能力、规范地方财政行为和实现公共服务均等化的需要,从有助于解决我国当前财政失衡问题的角度出发,进一步改革和完善我国转移支付制度,对建立健全适应社会主义市场经济特点和要求的财政分配格局,具有重要的现实意义。

    1.科学界定事权和财权,真正做到地方事权和财权的统一。近年来,我国地方财政支出占全国财政支出的比重基本稳定在70%左右,但地方财政收入却呈现不断下降趋势(见表1)。地方财政收支的不对称性不断加剧,现实地反映了我国地方事权和财权划分的不统一,我国转移支付制度难以得到科学规范。因此,科学、合理地界定地方事权范围,寻求解决地方财政失衡和加强中央宏观调控间的均衡,就成为了改革和完善转移支付制度的重要前提。

    2.不断完善地方税体系,增强地方财政的自主解困机制。转移支付制度的完善,客观上不能脱离地方财政基础。1994年实行分税制以来,我国地方税种虽多,但税源零星分散,税额规模小,整体上缺乏主体税种;特别是农村税费改革和暂停征收固定资产调节税等又进一步削弱了地方税基,而土地使用税、房产税、车船使用税等存在着征收范围偏窄、税率偏低、征税环节不当等问题。可以说,正是地方税系主体税种的缺失,使得地方财政不得不转而依赖中央财政转移支付,而这种依赖的加深和固化又导致了我国转移支付制度在新旧体制的杂糅中难以实现规范。因此,建立有主体税种支撑的完善的地方税体系,缓解地方财政收支矛盾,构建自主解困机制,是完善转移支付制度的客观要求。

    3.规范转移支付的形式和内容。财政转移支付的基本目标是要实现各地区社会公共服务水平均等化,而制度的公平和透明是实现这一基本目标的重要前提。虽然近年来我国转移支付制度在不断完善和科学化,但客观上依然存在着转移支付的形式重叠,转移支付的方法混乱,转移支付的功能弱化,专项转移项目过多和管理交叉等问题和现象。因此,如何进一步科学规范转移支付制度的形式和方法,构建以“因素法”为基础的公式化转移支付制度,加强转移支付的管理监督,增强转移支付的公平性和透明度,就成为了进一步规范和完善我国转移支付制度的基本内容。

    4.规范地方财政行为,完善转移支付制度的运行机制。财政转移支付制度的规范化程度直接由地方财政收支行为的规范化水平决定。[6]同时,越是不规范的制度,寻租的空间和获益的可能性就越大,而转移支付收入作为我国地方财政重要收入来源的现实不仅增强了这种动机和激励,而且更加强化了我国地方财政行为的不规范。因此,从制度上规范地方财政行为,建立有效的财政转移支付的激励、监督机制和效益评价体系,提高财政转移支付制度的法治化水平,是完善我国转移支付制度的当务之急。

    总之,实现财政转移支付制度的规范化是一项极为复杂的系统工程。从地方财政的角度来看,财政转移支付制度的改革受制于地方事权和财权的合理划分,受制于地方税体系的完善,受制于地方财政行为的规范化。只有使财政转移支付制度本身的规范化和这一系列的财政改革相结合,才能在更大程度上提高其运行效率,充分实现财政转移支付制度应有的经济社会效应。

 

参考文献:

1〕贾康.地方财政问题研究.经济科学出版社,2004

2〕孙开,彭健著.财政管理体制创新研究.中国社会科学出版社,2004

3〕孙开主持.财政体制改革问题研究.经济科学出版社,2004

4〕王金秀.我国政府间转移支付制度的内在缺陷及其完善.华中师范大学学报(人文社会科学版)20061).

5〕张启春.政府间转移支付与地区财力差距变化.中南财经政法大学学报,20056).

6〕薛黎明,王宁.地方政府争取中央财政转移支付的博弈分析.财经科学,20023).

7〕夏永祥,王常雄.中央政府与地方政府的政策博弈及其治理.当代经济科学,2006(3).

8〕张伦伦.对我国财政转移支付制度规范化的逻辑思考.经济体制改革,20052).

9〕袁建伟,茶文诗.中国地方政权建构中的权力博弈:税收与财政——访美国塔芙茨大学教授Elizabeth J.Remick.思想战线,20052).

10〕卢洪友.中国政府间财政关系实证分析——兼析基层公共治理的财政困境及路径.华中师范大学学报(人文社会科学版)20061).



[1] 地方财政有着不同的层次和含义,本文主要是从与中央财政相对应的角度在一般意义上来使用这一概念的。同时,转移支付制度也涉及不同的表现形式,受考察范围的局限,本文主要是指中央和地方政府间的纵向转移这一层次。

[2] 需要指出的是,我国转移支付制度虽然没有正式的横向转移的制度和模式安排,但我国各省(直辖市、自治区)间不同层次的对口支援,实际上已经有了横向转移的雏形和意义。

[3] 王金秀:《我国政府间转移支付制度的内在缺陷及其完善》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)2006年第1期。

[4] 这种博弈,具有典型的合作博弈的特征。与非合作博弈相比,合作博弈假定参与者之间的协议是具有完全约束能力的并且是能够实施的,它研究的可以是就怎样进行一场博弈达成有约束力的协议的参与者之间无冲突的串谋(强调的重点是他们之间会形成怎样的联盟,他们之间如何瓜分合作的收益等)。

[5] 参见张启春《政府间转移支付与地区财力差距变化》(《中南财经政法大学学报》2005年第6期)和卢洪友《中国政府间财政关系实证分析——兼析基层公共治理的财政困境及路径》(《华中师范大学学报(人文社会科学版)2006年第1期)等。

[6] 张伦伦:《对我国财政转移支付制度规范化的逻辑思考》,《经济体制改革》2005年第2期。

 

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