李万慧/西藏自治区财政厅  刘夏阳/中国人民大学经济学院  赵小蓉/西藏自治区发改委

    内容提要：本文对中外财政转移支付结构进行了对比，对中国财政转移支付改革的约束条件进行了分析。认为当前中国财政转移支付的结构是合理的，财政转移支付的改革方向应当是优化支出而不在于结构本身。

    关键词：中国  财政转移支付  结构

    财政转移支付结构对于一国公共服务的提供有着重要的含意。从受补助地方政府角度来讲，他们更愿意接受无条件补助。一般认为，地方政府在评估和提供满足地方人民支出意愿的公共服务时处于更有利的位置，他们不应当受到中央政府的干涉。而从中央政府角度，专项补助更受欢迎，因为他们给了地方政府能力去实现国家优先的目标和影响地方政府提供的服务标准。因此，转移支付结构很大程度上是不同层级政府决策权的分配和既实现国家优先目标又实现地区优先目标的服务提供模式的塑造。

    本文试图通过中外财政转移支付结构的对比分析并结合现阶段中国国情,提出中国的财政转移支付结构及改革方向。

    一、世界各国究竟以什么样的转移支付为主

    我国目前的财政转移支付结构是以专项补助为主，无条件补助为辅，到2005年，中央财政专项补助所占比例为52.6%，无条件补助比例为47.4%(含税收返还转移支付)。当前国内理论界有一种很流行的观点，认为“除美国外的西方国家普遍建立了以无条件补助为主体、以专项补助为辅助的转移支付体系”，从而认为我国也应改变现有财政转移支付结构，实行以无条件补助为主体，以专项补助为辅助的转移支付体系。姑且不论发达国家的模式是否就是中国应当选择的模式，即使是这一论据本身也是错误的——从世界各国的对比来看，我们所能得出的结论是相反的——世界上绝大多数国家都是以专项补助为主。据统计(见表1)，在分权程度很高的OECD国家，澳大利亚、奥地利、比利时等八国2004年的联邦对州转移支付中，专项补助占转移支付的比例平均为57.5%，无条件补助(含整额拨款)为42.5%。在联邦对地方转移支付中，OECD的澳大利亚、奥地利、比利时等21个国家2005年专项补助的比例平均为54.4%，无条件补助为45.6%。如果考虑到这一统计将本质上属于专项补助的整额拨款纳入了无条件补助中，而且整额拨款在这些国家转移支付中占有重要位置，那么无条件补助的比例还会进一步下降。尽管没有发展中国家的统计资料，但考虑到发展中国家存在的普遍的集权，中央对下的转移支付也主要以专项转移支付为主。

表1：2004年OECD国家州和地方政府得到的转移支付的结构

单位：%

备注：1.a表示2002年数据；b表示2003年数据；c表示包含对地方政府的补助

2.在此表中，整额拨款统计在无条件转移支付中。

资料来源：Daniel Bergvall,Claire Charbit ,Dirk-Jan Kraan and Olaf Merk，“Intergovernmental Transfers and Decentralized Public Spending”,OECD Journal on Budgeting，P123,Volume 5-No.4，2006.

    二、中国财政转移支付改革的约束条件

    财政转移支付结构受一国财政分权状况和一个时期一国国情等因素的影响。从中央政府掌握的可支配财力角度讲，如果一国的财政收入格局较为集权，中央政府拥有实现转移支付目标的充裕的资源动员能力，那么，中央政府就有足够的实力实施无条件转移支付。相反，如果一国的财政收入格局较为分权，中央政府可支配的财力受到较大的限制，那么，中央政府就缺乏实施无条件转移支付的资金来源。从一个时期一国国情来讲，如果这个国家所要针对的是特定公共服务的提供，那么就应当以专项转移支付为主；相反，如果这个国家的中央政府更多的是尊重地方政府的选择，公共服务的提供未必有优先次序，那么转移支付就应当以无条件补助为主。

    下面，从我国的财政分权状况和现阶段的基本国情分析一下我国财政转移支付改革的约束条件。

    (一)财政收入过度分权的现状构成我国财政转移支付结构改革的首要约束条件

    1994年分税制改革前，我国中央财政收入占财政收入的比重一直呈下降趋势，到1993年，中央财政收入占比仅有22%。分税制后的1994年，中央财政收入占比一举提高到55.7%，较改革前提高了33.7个百分点。此后，中央财政收入占比维持在50%左右。然而，尽管1994年分税制财政管理体制改革后中央政府占财政收入的比重有了很大提高，但与世界各国相比，我国中央财政收入的比重仍然偏低。表2是部分国家的财政收入在中央和地方政府之间的分布情况，这些国家既有发展中国家也有发达国家，既有大国也有小国，既有市场经济国家也有转轨国家。统计表明目前中央政府财政收入占财政收入比例的世界平均水平为75.6%，而我国到2005年也仅有52.3%，在所有国家是最低的，比世界平均水平低23.3个百分点，比转轨中的俄罗斯还要低17.4个百分点，比与我国发展程度接近的印度低10.3个百分点，甚至比最为分权的加拿大还要低0.2个百分点。这些数据充分说明我国的财政收入分权程度是非常严重的，属于世界上最为分权的国家。如果考虑到预算外资金主要集中在地方政府，那么我国财政收入分权程度更为严重。过度的财政分权会严重限制中央政府可用于支配的财政资源，如果此时再将有限的财政资源进一步以无条件补助的形式让渡给地方政府，只会影响到中央政府国家优先目标的实现，甚至削弱中央政府的控制力。

表2：各国中央财政收入占财政收入的比重

                            单位：%

资料来源：其它国家数据根据《国际货币基金组织政府财政统计》整理，中国数据根据《2006年财政统计年鉴》。

    (二)中国财政支出结构不合理的现状构成财政转移支付改革方向的首要约束条件

    财政转移支付的最终归宿就是财政支出，财政转移支付分配过程相当程度上也是对地方财政支出结构的塑造过程。从财政支出结构的国际对比分析表明(见表3)，我国财政支出结构有如下一些特点：

    1.我国的经济服务和行政管理两项支出是各种类型国家中最高的。其中经济服务支出分别比高收入国家、中等收入国家和低收入国家高出9.1、5.2和2.9个百分点。行政管理费分别比高收入国家、中等收入国家和低收入国家高出9.9、4.8和3.8个百分点。

2.卫生支出和教育支出是各种类型国家中最低的。我国的卫生支出分别比高收入国家和中等收入国家低13.1和1.9个百分点，甚至比低收入国家低0.8个百分点。教育支出分别比高收入国家和中等收入国家低0.8和2.1个百分点，甚至比低收入国家低1.1个百分点。

    3.社会保障支出只略高于低收入国家。我国社会保障支出是近年来增长最快的支出类别，然而即使与中等收入国家对比也有很大的差距。

    以上对比表明，我国财政支出结构不合理，行政管理类支出过大，而体现国家公平的社会保障、教育、医疗等支出小于其它国家，也就是说体现财政再分配职能的支出投入不足。我国当前财政支出结构不合理的状况与转移支付密切相关。1998年以来，为了应对亚洲金融危机，缓解国内有效需求不足的矛盾，中央财政先后四次增加工资和离退休费，出台发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策，从而导致行政管理费支出的膨胀。在资源有限的情况下，对某一方投入的增加势必造成对另一方投入的降低。中央的四次增资均以配套方式下达，撬动地方财政大量财力用于行政管理等支出，从而限制了地方政府可以用于基础教育、医疗等的投入，导致这些领域的支出过低。因此，中国财政转移支付的改革应当有助于优化财政支出结构，有助于扭转当前财政支出结构不合理的局面。

表3:中外财政支出结构对比

单位:%

备注：1.经济服务支出包括基建支出(扣除教育基建支出)、控潜改造和科技三项费、企业流动资金、地质勘探费、城市维护建设支出、支援经济不发达地区支出；卫生支出包括卫生和计划生育支出；教育支出包括教育基建支出；社会保障支出包括社会保障、抚恤支出、离退休费、社会救济福利费、救灾支出等；2.其他国家数字为20世纪90年代中后期的数字，其中高收入国家8个，中等收入国家8个，低收入国家6个。

资料来源：中国数据根据《2006年财政统计年鉴》计算。其他国家见肖捷主编：《2003中国财政发展报告》，第205页，中国财政经济出版社，2004年版.

    三、中国现阶段财政转移支付结构的合理选择——专项补助为主，无条件补助为辅

    财政转移支付理论认为，财政转移支付的存在有着多种目标。财政转移支付目标不同，所要选择的转移支付类型也是不同的。由于资源的稀缺性，转移支付的目标经常是相互竞争的，一个目标的实现可能影响到另一个目标的实现。基于转移支付目标的多样性和相互之间可能存在的矛盾，对于中央政府来讲，应当将转移支付目标的先后次序、轻重缓急和相应的转移支付种类恰当的结合在一起，以既有利于目标的实现，又能尽量避免目标之间的相互冲突。一个好的、相互协调的转移支付应当是对于这些矛盾的协调，它既有利于中央政府的政策目标的实现，又避免对地方政府的优先性的干扰。

    从我国来说，我国财政转移支付结构的最大约束条件是财政收入的过度分权以及由此导致的中央政府的财政收入不足。如果在现有财政收入分权状况下，在没有改变中央与地方财政收入格局的情况下，就盲目地说中国财政转移支付的结构应当以无条件补助为主，无异于是削弱中央政府的控制能力，这既不利于中央政府职能的履行，也不利于国家优先目标的实现。因此，中国现阶段以专项补助为主、无条件补助为辅的财政转移支付结构是合理的。中国财政转移支付的改革方向不在于结构本身，而在于财政转移支付的支出方向，中国财政转移支付的改革应当承担起调整和优化财政支出结构的重任。

    从优化财政支出结构计，财政应当增加教育、医疗和社会保障的支出。从这些财政支出的事权归属来看，社会保障具有收入再分配的功能，属于中央政府的事权范围，卫生医疗和教育属于有益公共品，其中卫生医疗条件与个人的身体素质息息相关,也影响到个人的收入,教育支出尤其是初中以上教育的结果涉及个人今后的收入，因而也都具有收入再分配的功能，至少中央政府要给予一定比例的成本分摊。而且考虑到卫生医疗、教育这些公共服务所需要的大量资金，也需要中央政府融资并通过转移支付拨付到地方政府。因此，今后中央财政转移支付支出方向应当首先是要强化属于财政再分配职能的社会保障、医疗和教育等专项转移支付，避免调整工资这种纯消耗性且扭曲地方资源配置的转移支付，其次是确保地方政府履行事权所需的无条件转移支付。

参考文献：

〔1〕  Blochliger Hansjorg., Merk Olaf., Charbit Claire & Mizell Lee., 2007, Fiscal Equalisation in OECD Countries, OECD COM/CTPA/ECO/GOV/WP, 4.

〔2〕  Daniel Bergvall, Claire Charbit ,Dirk-Jan Kraan and Olaf Merk，“Intergovernmental Transfers and Decentralized Public Spending”,OECD Journal on Budgeting， Volume 5-No.4，2006.

〔3〕  孙开、李万慧.横向财政失衡与均等化转移支付.地方财政研究，2008(7).

〔4〕  李万慧，景宏军.中国均等化转移支付与区域协调发展.税务研究，2008(5).

〔5〕  李萍，许宏才.中国政府间财政关系图解.中国财政经济出版社，2006年版.