新疆博尔塔拉蒙古自治州财政局/郭成秀
全面落实免征农业税政策，是加强农业基础地位、减轻农民负担、增加农民收入和促进粮食生产的有力措施；是合理调整国民收入分配结构，统筹城乡经济社会发展的实际步骤；是全面推进农村改革，完善社会主义市场经济体制的重要内容；是维护广大农民利益，保持农村社会稳定的重大举措。但是，随着农业税免征政策落实，也将产生一些新的问题，需要加以逐步解决。
一、免征农业税后出现的新问题
1.减免农业税对于县乡财力产生直接影响。由于农业税是县乡两级财政的主要收入来源，减免农业税直接导致县乡财政收入减少，可用财力进一步缩小，财政支出缺口将加大，如果中央和省以下政府相应的转移支付不到位，一部分农业县乡和粮食主产区财政状况将非常困难。
2.因土地引发的不稳定因素增加。农村税费改革前，由于负担重、土地效益低，致使一些农民放弃土地，离土离乡，进城务工。税费改革以来，农民负担大大减轻，因土地引发的矛盾成为农村的主要矛盾，特别是免征农业税和粮食直接补贴到户后，使这一矛盾更加突出。大批外出打工农民纷纷返乡争要土地，而这些耕地，已分给其他农民或长期发包，无法满足索地要求，形成尖锐矛盾，出现争地上访潮。还有些农民因地价上涨不愿退耕还林，甚至出现侵蚀林地、毁林开荒问题。大量的农民“回乡”，不利于土地的集体化、规模化经营，对农村劳力转移也产生了不利影响。
3.县乡机构改革进展缓慢，乡镇政府人浮于事问题更加突出，庞大的乡镇机构成为农民负担反弹的最大隐患。免征农业税后，长期围绕土地转、围绕农民转、围绕税费转的乡镇政府，工作量大大减少，精简机构、转换职能显得更加紧迫。减免农业税必然影响县乡财政的总量，转移支付能否足额到位，能否推动精简乡镇机构改革将影响乡村级运转，如果不能及时对乡镇机构进行彻底改革，农民负担难免反弹。
4.县乡村负债严重，村级集体债务纠纷将激增，消除更加困难。免征农业税后，收缴“三提五统”费的口子已堵死，村组织无力偿还各种债务，形成影响稳定的潜在隐患。
5.农村公益事业受到影响。长期以来，包括计划生育、济贫助困、农田水利、乡村公路等在内的基础设施投入其主要来源除各级地方政府外，还要靠“一事一议”来解决。免征农业税后，村级经费将纳入财政支出范围，而财政无力满足大量的公益事业建设资金需求，如果不能明确划分农村公益事业的公共管理责权和财政支出责任，势必影响农村公益事业的发展。
6.农村义务教育投入严重不足。长期实行的以县为主的农村义务教育管理体制，使农村义务教育经费主要来源于县级财政。但是县级财力有限，尤其是那些农业县和困难县，受农业税取消的影响，财力更加紧张，义务教育投入难以得到有效保障。当然，我国加强农村义务教育投入保障机制建设的新政策出台后，中央和省级支持力度将空前加大，义务教育体制城乡分割的问题有望从根本上得到解决，但就目前来看，由于历史欠账较多，各种因素错综复杂，农村义务教育方面仍有大量的问题亟待去解决。
二、对策和建议
1.加快农村后续财源建设，构建多元化财源建设格局。免征农业税后，农村的经济环境、农民增收的外部条件、县乡的基础财源都发生了根本性改变，也从制度上堵死了向土地和农民伸手要钱的老路，因此要把财源建设作为今后的长期工作任务，把农民增收与财政增收有机地统一起来，不断开辟新的财源，培育新的经济增长点，做大财政收入这块“蛋糕”。要改变以农业为主的财源结构，大力发展商贸、旅游、饮食服务业为主的第三产业，构建起以工业经济为主导的多元化财源建设格局，为财政提供更多的收入来源，更好地推进农村经济社会事业发展。
2.建立与税费改革配套的财政体制。一是规范乡镇一级财政体制管理。可采取两种模式加以解决。一种模式是：取消乡镇一级财政，实行县级财政统收统支，即将乡镇财政业务上划到县(市)统一管理，具体业务由县派出财政机构办理。另一种模式是：保留乡级财政的前提下，坚持预算管理权、资金审批权和资金使用权这“三权”不变，实行“乡财县管乡用”。这种管理方式，既与现行的行政管理层次相适应，又可保护乡镇政府当家理财的积极性，同时，可以有效地防止乡级债务扩张，规避财政风险。二是规范一般转移支付制度。要科学地界定各级政府的事权，分清县级政府责任与义务，规范地（市）对县(市)、县对乡镇财政收入体制，调动县级组织收入的积极性，增加对市县的一般转移支付，建立和完善一套测算及分配较为科学合理、规范透明的一般转移支付制度。三是规范专项转移支付制度。逐步减少专项转移支付的类别和规模，并将其补助范围相对集中到义务教育、社会保障、扶贫救灾、环境保护、公共交通等主要项目上，发挥财政部门的宏观调控作用，解决省对市县专项转移支付种类过多、项目规模较小、随意性较强等问题。
3.乡镇政府要随着政策调整转变职能。乡镇政府要适应免征农业税的变化，适应市场经济发展需要，按照建设法制政府和服务型政府的改革方向，将乡镇政府主要职能定位为加强社会管理、提供公共服务和维护社会稳定三个方面，并围绕这一定位进行一系列改革。把长期形成的以管理、监督、收取税费为主的模式转变为全程式、系列化、社会化服务，通过充分发挥服务机构和中介组织的作用，为农民提供更多的信息、科技、流通、中介等方面的服务。可把乡镇政府作为县级政府的派出机构，撤消不符合规定设置的县市、乡镇机构，对超编人员和不符合规定的已安排人员，要坚决彻底清退，减少人员和政府管理层级以进一步降低行政成本，不再强调机构上下对口，县(市)可根据经济发展的实际需要设置机构。
4.妥善解决好乡村债务问题。乡镇和村两级综合负债率过高，主要原因是政府职能定位不准确，过多参与经济投资而导致债务缠身和财政日常运作困难，并引发恶性循环。因此要按照“防止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐年消化”的要求，建立与税费改革配套的控制和偿还债务机制，采取回收债权、债权债务对转、债转股、拍卖闲置资产、节余偿债、压缩支出、破产核销等处置办法积极稳妥地进行化解。对确实无力偿还的财政周转金，经批准后可予以豁免；对乡村用于农村义务教育、各项公益事业、发放机关事业单位职工工资等公共支出所欠债务，要逐年纳入本级预算安排和上级财政补助，逐步予以消化；对不应由乡、村承担的债务应从乡、村债务中剥离出来，不得摊派到农民头上。为防止发生新的债务，要规范乡镇政府和村组织的行为，不得搞劳民伤财的达标活动和政绩工程、形象工程。
5.完善公益事业建设制度。完善和规范“一事一议”的财务管理、会计核算制度、内容、程序和方法，把“一事一议”界定在村民受益、村民自愿、村民民主决策范围之内，不准固定筹资筹劳，不准强行或变相强行以资代劳，确保议事资金安全运转，逐步建立起政府资助农村社会公益事业发展的制度。对农村“一事一议”筹资完成的集体公益事业，在年人均筹资限额内，由上级财政再按比例安排相应的“以奖代补”资金，有效解决农村公益事业“事难议、议难决、决难行”问题，引导和推动农村“一事一议”走上良性发展轨道。
为保证农村的公益事业建设，财政资金要重点投向农村义务教育、卫生保健、基础设施、生态环境建设、农村人畜饮水、小城镇建设等公共领域方面的投入，逐步提高义务教育经费在教育总经费中的比重，按照公共服务水平均等化的要求，核定农村中小学公用经费最低标准，调整财政支出结构，加大中央和省级财政对农村义务教育的转移支付力度。同时引导鼓励农民自愿出资出劳，办好与自身相关的公益事业。引入市场机制，吸引企业和民营资本进入农村公益事业和基础设施建设领域，进一步改变农村公益事业资金短缺的现状。
6.进一步解决好因土地引发的矛盾，统筹城乡发展。要深入贯彻土地承包法，完善土地管理制度，稳定家庭承包，研究建立科学的土地流转机制。加强农村机动耕地和基本农田的保护与管理，搞好弃耕土地的复垦，尽快完善失地农民的补偿机制。要引导农民进行土地合理流转，完善土地规模经营机制。拓宽解决土地矛盾途径，帮助无地农民寻找诸如承包其他资源。大力发展畜牧业和农村二、三产业，发展多种经营，鼓励农民进入城市务工经商等增收门路，促进农村劳动力转移。发挥城市对农村的信息、技术、项目的扩散作用，发挥县级政府在统筹城乡发展中的桥梁纽带作用与聚合功能，主动接受大城市的经济辐射扩散，促进农村城镇化、工业化。拓展致富空间，拓宽农民增收渠道。
7.加强农民负担的监督管理。免征农业税，大大减轻了农民负担，但农民负担反弹的隐患依然存在。依据《中华人民共和国行政许可法》，重点清理农村教育收费、报刊订阅、用水用电、计划生育、道路修建、农民建房、务工经商等方面乱收费，并逐步取消不合理的涉农收费，降低收费标准，继续完善涉农收费价格公示制、报刊订阅费用限额制、农村义务教育阶段收费一费制和农民负担案(事)件责任追究制等多项制度，建立健全涉农收费的监测预警机制和防止农民负担反弹的长效机制。