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个人所得税改革与税收公平的实现
时间:2009/10/16 16:43:20    来源:本站原创      作者:佚名
 

国家税务总局税收科学研究所/靳东升

    自从亚当•斯密开始,税收公平就成为许多国家税制建设过程中奉为圭臬的基本原则。在税制体系中,有些税种的主要功能是筹集政府收入,有些税种的主要功能是调控宏观经济,而个人所得税的主要功能是调节收入差距,实现社会公平。

    一、税收公平的要求

    税收研究使用的公平概念是经济学意义的公平,从经济学角度认识,公平的理论含义通常是指有关与分配相联系的问题。经济学在分配过程和分配结果等方面判断公平实现的状况,使社会成员向社会提供的贡献与索取的福利水平相平衡。由于没有统一的,可以衡量的公平尺度,所以不同地位的人对分配公平的感觉会有很大差别。从社会公平的角度出发,每一个社会成员都应有权利得到生存所必须的生活资料;从经济公平的角度出发,经济贡献多的人应该得到较多的社会福利,经济贡献少的人只能得到较少的社会福利。因为我国正处于社会主义初级阶段,经济发展指导思想提倡“效率优先、兼顾公平”,所以“初次分配讲效率,再次分配讲公平”的思想深入人心。个人所得税参加国民收入再分配的过程,公平思想表现在个人所得税税制建设方面,就是更要坚持税收公平。

第一,实现税收公平要求净所得征税的原则。目前各国学者普遍接受的个人所得税的所得概念是范•尚次在1896年提出的“净增值”理论。 “所得,通常是指纳税人由于提供劳务,从事生产、经营,各种投资(包括资金、物资、技术等各种有形的投入和无形的投入)而取得的收入扣除为取得收入所支付的成本、费用之后的余额。 ”所得税一般以实现值计算所得,用一定时期的实现的收入总额减去不予计算的所得、为取得所得的费用支出、家计生活费用、扣除额和减免额等,计算出的净所得是征收个人所得税的基础。实现净所得征税的原则是实现税收公平的基本要求。

    第二,实现税收公平要求量能负担的原则。对于纳税人来讲,个人所得税是实实在在的税收负担,量能负担原则客观上要求国家征收的个人所得税应与每个纳税人的纳税能力相适应,即:相同收入水平的人缴纳相同的个人所得税;不同收入水平的人缴纳不同的个人所得税。具体表现为:横向公平和纵向公平。横向公平要求具有相同纳税能力的人税收负担也应是相同的,纵向公平要求具有不同纳税能力的人税收负担也应是不相同的。

    第三,实现税收公平要求区别对待的原则。个人收入可以分为劳动所得和非劳动所得,个人所得税一般对劳动所得征收较少的税收,对非劳动所得征收较多的税收,鼓励多劳多得,限制不劳而获。

    二、我国个人所得税距离税收公平的差距

    我国现行的个人所得税是1980年全国人民代表大会制定和实施的《中华人民共和国个人所得税法》,1993年又进行了重新修改。经过十几年的经济发展,我国居民收入水平不断提高,个人所得税的收入也越来越多。1993年全国个人所得税额仅8.75亿元,2004年已超过1500亿元,成为税制体系中一个重要的税种。但是,随着社会经济形势的发展和变化,个人所得税也暴露出许多与现阶段发展不相适应的税收公平问题。

    第一,1994年改革工商税制时,对个人所得税仍然沿用分类、分项、分别定率、分别征收的模式,符合当时收入渠道比较单一的实际情况。随着分配形式多样化、分配渠道广泛发展,对不同来源所得采用不同的征收标准和方法,容易产生所得来源多、综合收入高的人不缴或少缴税,而所得来源少、收入集中的人缴税多。纳税人的税收负担会明显不同,不能全面、完整地反映真实纳税能力。

    第二,对一个纳税年度内综合收入相同,但各月收入分布不同的纳税人,税收负担会不同。每月收入相同的纳税人的税收负担较轻,而每月收入变化较大的纳税人的税收负担较重,造成税收负担的不公平。

    第三,目前,我国收入分配制度中初次分配秩序较乱,存在各种小金库、实物分配和其他工资外收入的情况,个人信用体系待建立,存款实名制度和个人收入申报制度待完善。征税范围较窄,税基不宽,税收流失导致的税负差别也比较大。

    第四,名义税率偏高,边际税率存在差异。工薪所得的边际税率达到45%;劳务报酬加成征收后边际税率为40%;个体工商户和承包经营、承租经营的边际税率为35%;特许权使用费,利息、股息、红利所得,财产租赁、财产转让、偶然所得和其他所得等的边际税率为20%。既容易使人产生税负不公平的感觉,也不利于鼓励勤劳所得。

    第五,费用扣除过于简单,且不公平。现行个人所得税费用扣除采取定额扣除和定率扣除相结合的方法,外籍人员给予附加减除费用的优待。存在的问题是:一是本国纳税人费用扣除标准偏低,违反净所得征税的原则;二是内外人员有别,税负不公平;三是家庭生计费用差别很大,很难实现量能负担的原则。

    第六,减免税政策过多过滥,很不规范。过多的减免税,增加了税收流失的风险,违背了“初次分配讲效率,再次分配讲公平”的思想。实践中也难以做到公平税负、合理负担,往往不能做到在个人所得税法面前的人人平等。

    第七,投资所得的经济性重复征税问题有待解决。按照国际通行做法,为了鼓励投资,促进经济发展,对于个人投资在公司环节已纳税的所得,采取一定措施消除经济性重复征税问题。我国现行个人所得税对此尚未采取措施,投资所得过高税收负担产生税收歧视的问题,既不公平,又影响了人们的投资选择。

    三、实现公平的个人所得税改革设想

    我国的个人所得税法相当简单,中文版本也就几十页内容。而在大部分工业化发达国家中,与个人所得税相关的法律法规通常都有几百页之多。例如,加拿大个人所得税法规超过2000页,用来解释所得税法的其他征管条例和政府文件还有几千页之多。在现代社会主义市场经济中,公开、公平、详细、有效的个人所得税法是实现个人所得税科学、合理和公平的基础。根据税收公平的要求,针对现行个人所得税存在的问题,我国的个人所得税必须进行必要的改革。

    第一,需要明确、清晰、详细、公开各项基本税法规定,便于纳税人依法纳税。避免模棱两可、含糊不清的语言文字,避免似是而非的概念,避免税务执法人员随意执行税法的情况发生。应该说,一个详尽、明了的个人所得税法是实现税收公平的基础。

    第二,努力实现综合所得征税制度。综合所得征税制度将全部有形和无形收入,现金和实物收入纳入征税范围,并可以充分扣除为取得所得付出的各项支出,包括生活费支出、赡养人员支出、教育费支出和购买住房支出等。实行综合所得征税制度可以充分扣除和实行按年计算应税所得,解决了纳税能力和税负公平的问题。但是,我国现在的社会经济环境条件尚不具备,必须逐步实现综合所得征税制度。

    第三,调节边际税率水平。许多人都建议降低工资薪金收入的边际税率,与其他国家相比较,我国工资薪金收入的个人所得税的边际税率水平也是比较高的,降低工资薪金收入的边际税率已经是迟早的选择。拉平不同收入形式的边际税率水平,也是应该认真考虑的现实问题。总的原则应该是鼓励勤劳所得。

    第三,审核各种形式的减免税,尽量少设立减免税项目。国际和国内的实践都告诉我们,任何形式的减免税都是税收漏洞,都会被不法分子利用,进行偷漏税活动。我国现阶段仍然是社会主义初级阶段,仍要坚持“效率优先、兼顾公平”,坚定贯彻执行“初次分配讲效率,再次分配讲公平”的思想,在个人所得税上实行“奖”“优”分离,不重复优待或照顾,尽量少设立减免税项目。另外,新的个人所得税要实现中外籍人员的无差别待遇,避免人为制造差别和混乱。

    第四,解决投资所得的经济性重复征税问题。如果按照企业所得税税率为33%,个人投资所得的个人所得税税率为20%,那么投资所得的经济性重复征税的税收负担会高达55%,不利于繁荣资本市场。必须采取措施解决投资所得的经济性重复征税问题。

    第五,设立负所得税制度。在实现综合所得征税制度的基础上,我国应该考虑负所得税制度,对于年收入水平低于最低生活保障标准的纳税人给予退税,代替现行的最低社会保障救济的办法。实行负所得税制度能够更直接地体现税收“取之于民、用之于民”精神,并能够更准确地认定需要救济的人员和需要救济的程度,避免滥用救济资金。

    第六,逐步实现纳税申报制度。实行综合所得征税制度为实现纳税申报制度创造了条件,逐步实现纳税申报制度可以增强居民纳税意识,减少税收流失,更好地实现税收公平。可以将在现行的少数人中实行的纳税申报制度逐步扩大人员范围和地区范围,首先在大城市和发达地区的中小城市推广纳税申报制度,最终在全国范围实现纳税申报制度。

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