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内容提要：新的出口退税机制有效地化解退税不及时的难题，但也产生了一些新的矛盾。完善我国出口退税中央与地方共同负担机制的基本思路：实行出口退税总量分摊法；进一步理顺负担机制，平衡中央与地方各级政府的权利与义务；逐步取消出口退税计划指标管理，建立稳定的出口退税资金来源。
关键词：出口退税 总量分摊法 理顺负担机制
我国新的出口退税机制已经运行了一年，这一机制的效果及影响如何？统计显示，今年我国出口仍高速增长，增速高达30%，预期中的退税改革影响出口问题并未显现。与此同时，截至2004年11月20日，全国累计办理2004年出口货物退(免)税1669亿元人民币，2003年12月31日以前的出口退税老账已全部还清，今年已经办理出口退税申报的企业基本都可以在年底前拿到退税款，应该说新政策比较好地解决了长期大量的欠退税的问题，实现了短期政策调整目标，无论是从地方政府还是外贸企业，对此的反映都是积极的，总体上都给予了肯定的评价。然而，新的出口退税机制解决了退税不及时的难题，还不足以说明这是个毫无瑕疵的完美的出口退税机制。一个好的出口退税机制应该是足额的、及时的、稳定的、由谁收就由谁退，若能够做到上述四个方面，就将是一个比较完美的出口退税机制。新的出口退税机制有效地化解了以往退税不及时的难题，但也产生了一些新的矛盾。本文拟就出口退税中央与地方共同负担机制存在的问题，以及改革思路作些粗浅的探讨。
一、我国出口退税中央与地方共同负担机制存在的问题
从理论上讲，建立由中央与地方共同负担的出口退税机制，能够在保持分税制财政体制稳定的前提下，实现利益与责任的统一，从根本上解决出口退税严重滞后的问题，也有利于调动地方加强出口退税管理的积极性，加强推进生产企业的自营出口和外贸出口代理制的步伐，推进外贸体制改革。然而，我们也应该清楚地看到，中央和地方共同负担的出口退税机制存在的问题。
(一)出口退税地方分担基数法加重地方财政负担
从2004年起，出口退税额在基数内的，就由中央全部负担，超基数部分的应退税额由中央负担75%，地方负担25%。这样一来，基数的确定就显得尤其重要。以2003年出口退税的实退指标为基数，但有些地区去年的指标偏小，地方财政的压力就会较大。有些地区今年出口增长特别快，可能退税额度很快就会超过基数，地方负担部分就会显著增加。这意味着核定退税基数越小，中央负担的部分就越小，意味着地方财政要承担的超基数部分的退税额就越大。可见，这种基数法要求地方政府在不影响经济发展的前提下，力争将出口退税超基数部分控制在财政可承受范围之内。况且，地方政府分担出口退税，既要确定中央与省政府的比例，而且要确定省、市、县三级政府的分担比例。因此，在各级分担方式中隐含着“一票多库”的尴尬。在一笔退税中，假设分到县级财政的5%退税额不能及时到位，即使省里和中央拿出钱，整笔退税也到不了企业手中。尤其对于财政困难的地区，这类问题将更为突出。如一些西部省份本身财力已经是捉襟见肘，再增加这一项支出，地方财政更是雪上加霜。对于出口大省来说，虽然实力雄厚，但是出口一旦持续快速增长，地方财政也颇有压力。这种情形可能导致的一种结果就是，中央不欠账了，地方财政开始欠账。目前，由于新发生的退税额还在中央负担基数内，还没有发现大的问题。随着外贸出口的增长，这一问题将很快凸现，中央制定的“应退尽退”原则面临挑战。
(二)出口退税地方分担法将产生新的地方保护主义
对于外贸企业来说，除了当地货源以外，还要收购外地货源，有的外地货源甚至占大头。据深圳的一项抽样调查，一般贸易中90%的产品是异地采购的。增值税在每一环节都要征收，每一环节征的税都缴给了不同的地方政府，却要由出口地政府来负担全额退税。例如，广东某一外贸公司直接从福建采购服装，然后在当地报关出口。由于其生产流通环节都在福建，其各环节的增值税都缴给了福建地方政府，而广东却要负担出口退税中由地方财政承担的25%的部分。据测算，只有当出口产品在出口地的增值率达到42.39%时，出口财政才能收付平衡。如此高的当地增值率平衡点导致出口还要倒贴税收。为减轻地方财政的压力，一些地方政府必然排斥收购外地货源，或者限制外地采购原材料生产产品出口，实行新的地方保护政策。沿海某市外经贸局内部文件的政策建议上就赫然写道：“对于异地出口本地退税的现象应引起关注，避免代人作嫁，增加不必要的地方财政负担。”地方保护主义的悄然抬头将阻碍统一的国内大市场的形成和经济政策的统一实施，有悖于经济一体化的大趋势，也可能产生出口地政府和生产地政府、出口地政府和外贸部门、地方政府和国家税务局各方的矛盾。
(三)出口退税地方分担法将扭曲外贸结构
首先，中心口岸城市的外贸企业收购外地货源出口较多，会受到当地政府的限制。当地政府在权衡出口创汇与退税支出两者的得失之后，必然限制出口数量。尽管一些收购出口可以转为代理出口，但仍有可能削弱这些口岸城市的外贸优势。其次，一些生产企业的产品没有销路，影响正常经营。第三，增加不正常的“境外一日游”贸易。出口企业会要求外地供货商先将料件出口，再以加工贸易方式进口，从而人为增加成本，削弱出口竞争力。目前，我国由于贸易结构扭曲而导致的加工贸易“境外一日游”每年已高达数百亿美元，这种现象将有增无减。第四，由于部分地区财政压力较大，而中央对出口退税督促得紧，目前一些地方采取了一些“变通”的办法，如国家承诺给企业肯定是100%出口退税，但前提条件是地方必须先掏出25%。有些地方没有办法，就让企业先拿出25%存入财政的专用账户里，等等。
(四)出口退税地方分担法导致逆向的财政转移
欠发达地区由于产品大多由发达的口岸城市出口，出口退税的基数较少，其出口发展必然受到制约，加上由于发达地区的排斥，原转道出口的产品大部分只能选择本地出口。这种出口退税地方分担基数法将加重其本来就十分脆弱的财政负担。相反，发达的口岸地区由于有较大的基数，再扩大出口规模，调整出口结构，保持财政平衡等方面，具有较大的周旋余地和工作空间。可以说，在中央没有可靠的措施制约地方保护的状况下，出口退税地方分担基数法实际上导致一种逆向的财政转移。
二、完善我国出口退税中央与地方共同负担机制的基本思路
(一)出口退税机制实行总量分摊法
针对出口退税机制中分担基数法的上述问题，建议实行总量分摊法，即应以各地出口退税总量计算分摊比例：
地方总量分摊比例=(当年应退税额－1789亿元)×25%÷当年应退税额
各地方政府分摊的退税数额=本地应该退税总量×总量分摊比例
在具体操作时，可先按上年的总量分摊比例×(1+预计增长率)，作为新年度的总量分摊比例进行预算，年终再结算。
下面我们按总量分摊法对2004年度地方分担退税比例及规模作一推算，并将结果与基数法下的地方分担规模进行比较，以获得对总量分摊法更加完整和具体的了解。
——按总量分摊法推算。
2002年度全国出口应退税额为2118亿元，2003年度为2700亿元，中央经济工作会议确定的2004年度出口增长比例为8%，考虑退税率下调2.94个百分点，则2004年应退税额约为2332.8亿元
2004年退税地方总量分摊比例=(当年应退税-1789亿元)×25%/当年应退税额=(2332.8-1789)×25%/2332.8=5.83%
2004年退税地方总量分摊规模=2332.8×5.83%=136亿元
——按基数分担法推算。
2004年地方分担规模=(2332.8-1789)×25%=136亿元。
两相比较，按基数分担法与按总量分摊法计算的2004年地方退税分摊规模基本相当。也就是说，从近期看总量分摊法既不增加也不减少地方分摊规模。而且与基数法相比，总量分摊法有以下特点：
1.实行总量分摊法将大大降低地方分摊的比例，有利于出口贸易的正常增长，进而拉动就业与GDP的增长，易于为地方政府所接受。
2.实行较低分摊比例，使出口外地产品也变得有利可图，可消除地方保护主义，有利于减少对国内市场的分割，有利于全国产业的分工与协作。
3.实行总量分摊法后，各级地方财政应分摊的退税数额与本地区应退税额按照全国统一比例总量挂钩，彻底消除了基数法下的地区不公平甚至逆向的财政转移问题。
(二)进一步理顺出口退税负担机制，平衡中央和地方各级政府的权利与义务
出口退税新机制运行后，财政部、国家税务总局、人民银行对出口退税机制改革后的有关预算管理问题专门下发了通知，明确提出各地要在预算中足额安排出口退税资金，合理确定省以下出口退税负担办法。目前，绝大多数地区都制定和下发了出口退税分担的具体办法。例如，北京、天津、福建、新疆、厦门等省市采取了“统担统退”的办法，即由省(市)级财政全额负担超基数部分，统一办理退库。这些措施将在一定程度上保证退税资金的及时足额到位。然而，要为解决中央与地方按比例分担问题提供有效的制度保障，还要从以下方面完善负担机制：一是应当规定地方财政出口退税支出占其增值税分成收入的预警比例，以此作为中央财政与地方政府负担比例的调整条件，防止地方财政发生危机。二是制定地方财政出口退税各级负担方案。地方政府分省、市、县和乡四级财政预算层次。四级财政分别对直辖企业缴纳的增值税与中央财政进行25%和75%的分成。为了避免出现出口型地方政府“倒贴”退税的局面，消除企业对地方政府欠退税的顾虑，平衡地方各级政府间的利益，地方财政出口退税各级负担方案可以采用省级统筹的方案，中央财政将增值税返还部分集中使用，专项用于支付地方财政应付出口退税负担部分，不足部分由省级财政和计划单列市财政协商补足，多余部分返还地方财政。
同时，在适当的时机，可以考虑以下两种方案。一是先返税，后分成。即借鉴德国出口退税制度的经验，将目前这种各级政府“先分享，后退税”的做法改为“先返税，后分成”。在我国现行增值税收入分配体制下，增值税收入的取得主要取决于地方实现税收的多寡，也就是说在一个地区内，增值税收入实现得越多，这个地区的财政收入也就越多，这就是所谓的“坐地分成”。况且，增值税收入是按毛收入(即未扣除出口退税等因素)进行分配的。这一分配体制对经济和财政都产生了极其不利的影响，造成国家对宏观经济的调控能力受到限制，地区间收入差距逐渐拉大，财政虚增成分的比重不断扩大等。而德国的增值税模式与我国的增值税模式不尽相同。德国联邦议会将增值税确定为共享税，包括进口增值税和国内销售发生的增值税，征税部门将所征税款全部入中央金库，在扣除出口退税等虚收因素后按比例进行中央和地方的总额分配。收入分配实行“因素法”，各地的收入分配比例不同。由于出口退税是增值税的减项，因而中央政府应将出口退税先从国内增值税收入中扣除，保证每年不产生新的欠退税，然后按照一定的规则和比例，与地方各级政府分享增值税净收入。这样，既有利于理顺退税机制，防止出现新的欠退税，以充分体现中央与地方各级政府权利和义务的平衡，而且有利于增强中央政府统筹规划的能力，保持税制的稳定性。二是将增值税改为中央税，仍由中央政府承担出口退税。为了避免地方财政遭受不应有的损失，可以将其他的共享税如企业所得税继续作为地方税，或者允许地方开征新税种，如遗产税等。这种办法不仅可以消除现行出口退税中各级政府权利与义务不平衡的问题，又可以避免地方分担出口退税方案中所含的负面影响。由于开征新税种或将其他共享税作为地方税，完善和丰富了地方税体系，确保地方财力，地方利益得到保障，易于取得地方政府的支持。
(三)逐步取消出口退税计划指标管理，建立稳定的出口退税资金来源
长期以来，出口退税计划指标管理已经产生了严重的欠退税问题。2003年退税机制改革虽然已基本清理退税，但这一管理机制的存续难以避免新的欠退税现象的出现。由于计划指标管理的主观随意性，指标的分配往往难以与实际要求相符，容易造成市场经济的扭曲，也不利于市场主体之间的公平竞争。因此，取消出口退税计划指标管理是我国出口退税改革的必然方向，也是市场经济发展的客观要求。在目前财力不足的情况下，应逐步缩小退税计划指标管理的范围和规模，关键要做到向社会公开退税指标的计算依据、分配指标、使用情况等信息，在退税指标不足时，要及时追加指标以确保如期退税。
出口退税指标一旦取消，建立稳定的退税资金来源就成为影响出口退税政策效应最重要的因素。多年来，出口增长的政府政绩考核机制、对出口企业的鼓励机制和财政全力支持的出口退税机制都体现着中国保持出口导向型的政策意图；具有保护倾向的进口关税制度、严格的外汇管理制度和其他非关税贸易壁垒从本质上抑制进口增长。我国已加入世贸组织，在未来5年内，国际社会要求人民币升值、大规模反倾销诉讼、普惠制取消以及保持我国外汇合理储备等都要求中国向进出口贸易同步增长的平衡贸易政策转型。平衡贸易政策是国家大政。然而，从出口退税机制的微观角度来看，它无疑将有助于出口退税资金供给与需求的平衡。出口退税改革方案规定，从2003年起，中央进口环节增值税、消费税增量收入首先用于出口退税，把进口环节税收增量作为退税专项基金。从理论上来说，只要进出口贸易基本平衡，进口征收的税种、税率和出口退税的税种、税率一致，进出口税收就可以达到基本平衡，既不会影响财政积累，也不会产生退税资金紧张的状况。然而在实际工作中，我国的进口环节增值税和消费税是由海关代征，代征的增值税和消费税与关税“同步减免”的现象，导致进口征税不足，削弱了国家财政通过进口征税来满足出口退税的能力。所以，必须改变目前进口环节同步减免的现象，严格控制进口环节减免税，从财力上保证退税资金的到位。
从国际经验来看，先进的出口退税管理都是建立在科学、严密、完善的税收征管制度基础上的。例如法国、德国、意大利和韩国等国家的增值税管理都比较规范，对增值税的减免有极其严格的规定，增值税收入基本都能按规定缴纳入库。既可确保出口产品的退税率与法定征税率基本一致，本国产品不含税出口，又能确保财政对出口退税资金的承受能力。由于我国征管过程中的政策性减免以及偷税漏税现象的存在，造成增值税名义税率与实际税率不尽一致、部分出口货物少征多得的局面。因此，要保证退税资金的稳定，必须要加强税收征管，使出口货物应征税款足额入库，保证实际税负与名义税负相吻合，避免少征多退，杜绝包税等现象。特别要加强增值税薄弱环节的征收管理，比如加强对免税农产品和废旧物资收购凭证的管理等等。同时，要堵塞税收流失的漏洞，加大清欠力度，增强财政对出口退税资金的支付能力。